Върховният административен съд на Р. Б. - Шесто отделение, в съдебно заседание на пети октомври две хиляди и двадесет и втора година в състав: Председател: Т. Т. Членове: РОСЕН ВА. Б. при секретар М. С. и с участието на прокурора А. П. изслуша докладваното от съдията Х. Б. по административно дело № 4083 / 2022 г.
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.
Образувано е по жалба на „Т. И. ЕООД, ЕИК:175073611със седалище гр. София, представлявано от управителя С. Д., чрез процесуалния представител адв. С. Х. срещу 23, т. 1, б „б“, чл. 38, ал. 1 в частта на текста „и знак за периодичен преглед за проверка на техническа изправност на ППС“ от Наредба № Н-32/16.12.2011 г. за периодичните прегледи за проверка на техническата изправност на пътните превозни средства, /изм. обн. ДВ, бр. 80/11.09.2020 г./, издадена от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията. Наведени са оплаквания за незаконосъобразност на посочените разпоредби, поради противоречие с материалноправни разпоредби и се претендира отмяната им.
Ответникът - министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията, чрез пълномощника си И. Г., в открито съдебно заседание и писмено становище по съществото на спора, оспорва жалбата и претендира отхвърлянето й като неоснователна. Твърди, че атакуваните текстове не противоречат на цитираните в жалбата разпоредби на нормативни актове от по-висока степен, нито при приемането им са допуснати съществени процесуални нарушения.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателността на подадената жалба. Аргументи в тази насока са, че в случая не са изпълнени изискванията по чл. 28, ал. 2 от Закон за нормативните актове /ЗНА/ и е налице основание за отмяна на атакуваните разпоредби, като издадени при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила.
За да се произнесе, Върховният административен съд, шесто отделение, взе предвид следното: По допустимостта на оспорването:
Относно чл. 9, ал. 9 от Наредба № Н-32/16.12.2011 г. /обн., ДВ, бр. 104/27.12.2011 г., в сила от 01.01.2012 г., изм. бр. 80/11.09.2020 г., в сила от 12.11.2020 г. в тази част жалбата се явява недопустима. Съгласно чл.186, ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Засягането на права и интереси трябва да е налице към момента на разрешаване на повдигнатия спор, както и за в бъдеще, а не за минало време. Правният интерес като процесуална предпоставка за допустимостта на жалбата трябва да съществува, а не да е отпаднал по време на висящо съдебно производство или преди това. Установено е, че с постановяването на решение № 3934 от 29.03.2021 г. на Върховен административен съд, по адм. дело № 12473/2020 г. е отменил чл. 9, ал. 8 и ал. 9 от Наредба № Н-32/16.12.2011 г., предмет на оспорване в настоящото производство. В конкретния случай не са налице предпоставки, които да обуславят наличие на правен интерес от оспорване на отменена разпоредба на подзаконов нормативен акт, поради което жалбата е недопустима и на основание чл.159, т.4 от АПК и производството в тази част следва да бъде прекратено.
В останалата част, жалбата е процесуално допустима като подадена от лице с правен интерес съгласно изискването на чл. 186, ал. 1 от АПК. „Т. И. ЕООД притежава разрешение за извършване на периодични технически прегледи с номер 1789. Настоящият състав приема, че за жалбоподателя е налице правен интерес от предявеното оспорване.
Наредба № Н-32/16.12.2011 г. /обн., ДВ, бр. 104/27.12.2011 г., в сила от 01.01.2012 г., изм. бр. 80/11.09.2020 г., в сила от 12.11.2020 г./ има характера на нормативен административен акт по смисъла на чл. 75 от АПК, издаден по силата на законовата делегация от чл. 147, ал. 1, 5, 6 и 8 и чл. 148, ал. 1, ал. 3, т. 4, ал. 4, т. 1, 2 и 3, ал. 6, т. 1, 2 и 3 и ал. 10 от Закона за движението по пътищата /ЗДвП/. Текстовете предвиждат, че условията и редът за извършване на прегледа на превозните средства и за издаване на разрешения за извършване на периодичен преглед за проверка на техническата изправност на пътните превозни средства, участващи в движението по пътищата, се определят с наредба на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията съгласувана с министъра на вътрешните работи. С оглед горепосочените разпоредби, съдът приема, че атакуваните допълнения на процесната наредба на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, са издадени от компетентен орган. Но видно от събраните по делото доказателства, в т. ч. административната преписка, при приемане на обжалваните в настоящото производство изменения на наредбата, са допуснати съществени нарушения на процесуални правила, поради неизпълнение на изискванията по чл. 28, ал. 2 ЗНА, както и на такива по глава Пета, раздел III от АПК, касаещи изработването на проекта, публикуването и приемането му, представляващи самостоятелно основание за отмяната на нормативния акт в атакуваната му част.
Разпоредбата на чл. 77 от АПК задължава компетентния орган да издаде нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения.
Текстът на чл. 80 от АПК препраща към специалните изисквания за издаване на нормативни административни актове по ЗНА, като в чл. 26, ал. 1 са прогласени основните принципи, които следва да бъдат зачитани при изработване на проекта - необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. С публикуването на проекта на Портала за обществени консултации се открива възможността на заинтересованите лица да представят становище по него. Видно от представената административна преписка, процесният проект на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № Н-32/2011 г., и мотивите към него, са публикувани на 12.04.2019 г., с посочена дата на приключване на консултациите - 13.05.2019 г. След отразяване на направените бележки и изменения в първоначално публикувания проект, наредбата обект на изменение е публикувана за повторно обсъждане в нов четиринадесетдневен срок, на 28.02.2020 г. Текстът на чл. 26, ал. 4 ЗНА изисква срокът за предложения и становища по проектите, публикувани за обществени консултации, да не е по - кратък от 30 дни, като законодателят е допуснал съставителят на проекта да определи и друг срок, но не по - кратък от 14 дни, но това е допустимо само в изключителни случаи и при изрично посочване на причините в мотивите, съответно в доклада. Видно от Портала за обществени консултации, проектът е публикуван повторно за публично обсъждане за срок от 14 дни. Поради голям обществен интерес при първото публично обсъждане и твърдение за постигнат напредък за една от мерките в изпълнение на решение на Съда на Европейския съюз /СЕС/ са аргументите за определяне на по-краткия срок. От съществено значение е, че изложените обстоятелства не са посочени изключителни причини за определянето на по-краткия срок. Визираните в чл. 20 ЗНА изисквания не са налице. Административната преписка не съдържа доказателства за предварителна оценка на въздействието, както и предварителни анализи и данни, на които следва да се позове вносителят - зам. министър на транспорта, информационните технологии и съобщения в доклада си до министъра. Наредбата като подзаконов нормативен акт, във всички случаи трябва да отговаря на изискванията, визирани в Закона за нормативните актове. След като изрично е въведено изискване за наредби, издавани от Министерски съвет, на по-силно основание условията важат и за такива на министрите.
Освен спазването на сроковете, заложени в ЗНА, органа има други императивни задължения по чл. 26, ал. 4 ЗНА, произтичащи от изпълнението на приложимите в случая разпоредби. Съгласно чл. 26, ал. 3 от ЗНА, преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува заедно с мотивите, съответно - доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл. 20 ЗНА. В тази връзка следва да бъде изследвано и наличието на изискуемото според чл. 28, ал. 2 ЗНА, съдържание на мотивите. На първо място, те трябва да сочат причините, налагащи приемането на акта. Съобразно чл. 28, ал. 2, т. 2 ЗНА, в мотивите следва да се посочат и целите, които се поставят, като в тези към процесния проект за изменение на наредба е записано, че има за цел въвеждането на изисквания на Директива 2014/45/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 03.01.2014 г. относно периодичните прегледи за проверка на техническата изправност на моторните превозни средства и техните ремаркета. На трето място, в тях следва да бъдат отразени финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата наредба - чл. 28, ал. 2, т. 3 ЗНА, но мотивите на процесното изменение не съдържат каквото и да било обсъждане на средствата, необходими за прилагане на изменената наредба, независимо от въведежданите с нея, нови изисквания към структури от различните нива на компетентност, както и за наличието на технически специалисти с голям професионален опит /най-малко 3 години/, обучения с цел постоянно поддържане на нивото на нужните умения и работа с напредваща технология, изискващи финансов ресурс, който на свой ред се явява необходим за изпълнението на тези нови изисквания. Изпълнението на утвърдения с наредбата стандарт, предполага инвестиране на значителен финансов ресурс, поради което съдът счита, че без да бъде направен съответния анализ няма как да се обоснове извод, че няма да са необходими нови финансови и други средства. Посочените нарушения са съществени, тъй като, от една страна, нарушават императивното изискване на чл. 28, ал. 2, т. 3, а от друга страна, при невъзможност за осигуряване на необходимия ресурс, постигането на целите, заложени в нормативните изменения, няма да доведе до очакваните резултати, с което се нарушава и чл. 28, ал. 2, т. 4 ЗНА. Мотивите трябва да съдържат и очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, според чл. 28, ал. 2, т. 4 ЗНА, но в случая не е обективирана информация, позволяваща да се приеме, че това изискване е спазено. На пето място, следва да е направен анализ и на съответствието с правото на Европейския съюз, но такъв липсва в мотивите към проекта на наредбата, публикувани за обществено обсъждане на 12.04.2019 г. и съответно на 28.02.2020 г. В случая в мотивите към оспорения подзаконов акт само е декларирано, че ще се въведат изисквания на Директива 2014/45/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 03.01.2014 г., без да са обсъдени тези изисквания и да е представен изискуемия от законодателя анализ за съответствие с действащото право. Така посоченото не удовлетворява изискването да е налице извършен анализ на съответствието на измененията с правото на Европейския съюз, несъмнено предполагащ преценка на пропорционалността на изискванията, въвеждани с атакуваните допълнения на наредбата и спазени ли са нормите на административното регулиране с оглед финансовата или друга материална тежест, която адресатите им следва да понесат при тяхното изпълнение.
Предвид изложеното, настоящият състав приема, че мотивите на оспорените текстове на наредбата, не съдържат информация относно изискуемите елементи, визирани в чл. 28, ал. 2, т. 3, т. 4 и т. 5 ЗНА, даващи гаранция за спазването на основните принципи при изработването на проект на нормативен акт - обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Ето защо, съпоставката на атакуваните текстове, с посочените по-горе, относими части от мотивите и доклада, налага извода, че последните се свеждат единствено до кратък и най-общо формулиран преразказ на въвежданите разпоредби, който не може да бъде отъждествен с мотиви, отговарящи на всички императивни изисквания по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА. Липсата на изискуемото от закона съдържание на мотивите, освен формално нарушение по посочения текст, не дава възможност на съда и да извърши проверка спазени ли са принципите, на които трябва да отговаря подготовката на подзаконовия нормативен акт.
Противно на наведените от ответника доводи, предвид задължителния характер на изискванията по чл. 77 АПК и чл. 28, ал. 2 ЗНА, неизпълнението на горепосочените процедурни правила винаги представлява съществено нарушение, налагащо отмяната на атакувания нормативен административен акт и само на това основание.
На основание чл. 196, във връзка с чл. 146, т. 3 и чл. 168, ал. 1 АПК, и с оглед правомощията си по чл. 193 АПК, Върховният административен съд в настоящия състав, шесто отделение, приема, че оспореният подзаконов нормативен акт следва да бъде отменен в обжалваната част.
Водим от горното, Върховен административен съд, състав на шесто отделение,
РЕШИ:
ОСТАВЯ БЕЗ РАЗГЛЕЖДАНЕ жалбата на „Т. И. ЕООД, [ЕИК] със седалище гр. София в частта против чл. 9, ал. 9 от Наредба № Н-32/16.12.2011 г. за периодичните прегледи за проверка на техническата изправност на пътните превозни средства, /изм. обн. ДВ, бр. 80/11.09.2020 г./, издадена от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията.
ПРЕКРАТЯВА производството по адм. дело № 4083/2022 г. по описа на Върховния административен съд в тази част.
ОТМЕНЯ по жалба на „Т. И. ЕООД, [ЕИК] със седалище гр. София 23, т. 1, б „б“, чл. 38, ал. 1 в частта на текста „и знак за периодичен преглед за проверка на техническа изправност на ППС“ от Наредба № Н-32/16.12.2011 г. за периодичните прегледи за проверка на техническата изправност на пътните превозни средства, /изм. обн. ДВ, бр. 80/11.09.2020 г./, издадена от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията.
Решението в прекратителната част подлежи на обжалване с частна жалба в 7 - дневен срок от съобщаването на страните, пред петчленен състав на Върховния административен съд.
Решението подлежи на обжалване пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от получаване на съобщенията до страните. При неподаване на касационна жалба или протест, или ако те бъдат отхвърлени от петчленен състав на Върховния административен съд, решението да се обнародва в "Държавен вестник".
Вярно с оригинала,
Председател:
/п/ ТОДОР ТОДОРОВ
секретар:
Членове:
/п/ Р. В. п/ ХАЙГУХИ БОДИКЯН