Върховният административен съд на Р. Б. - Седмо отделение, в съдебно заседание на трети октомври две хиляди и двадесет и втора година в състав: ПРЕДСЕДАТЕЛ: Т. В. ЧЛЕНОВЕ: МИРОСЛАВА Г. Р. при секретар М. Ц. и с участието на прокурора К. К. изслуша докладваното от съдията М. Г. по административно дело № 5149 / 2022 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Иновации и конкурентоспособност“ 2014-2020 (РУО на ОПИК 2014-2020г.) срещу решение №1364/02.03.2022 година на Административен съд – София-град по адм. д. № 8584/2020 година, с което е отменено негово решение № РД-16-639 от 30.07.2020 година за определяне на финансова корекция. Релевира касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК – неправилно приложение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Според касатора, установените от съда факти противоречат на действителната фактическа обстановка по спора. Неизпълнението на заложените от бенефициера резултати по проекта били основание за определяне на финансова корекция. Като проследява твърдените от него факти, изписани и в обжалвания пред АССГ административен акт, касаторът прави извод за нарушаване на принципа на добро финансово управление. Въз основа на подробни възражения, касаторът прави искане за отмяна на обжалвания съдебен акт и постановяване на друг, с който да се отхвърли жалбата на „ТК БИЛД“ ЕООД срещу решение № РД-16-639 от 30.07.2020 година на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Иновации и конкурентоспособност“ 2014-2020 (РУО на ОПИК 2014-2020г.) за определяне на финансова корекция. Прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение на ответника. Претендира разноски.

Ответникът, „ТК БИЛД“ ЕООД, чрез адв. Д., в отговор оспорва касационната жалба като неоснователна. Претендира разноски по делото.

Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съдебният състав на седмо отделение на Върховния административен съд приема, че същата е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от страна с правен интерес.

Производството пред Административен съд – София-град е образувано по жалба на „ТК БИЛД“ ЕООД срещу решение № РД-16-639 от 30.07.2020 година на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Иновации и конкурентоспособност“ 2014-2020 (РУО на ОПИК 2014-2020г.) за определяне на финансова корекция.

За да отмени оспорения административен акт, първоинстанционният съд е приел, че актът е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му, но при неправилно приложение на материалния закон.

При извършена служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 АПК, касационната инстанция приема, че обжалваният съдебен акт е валиден и допустим.

Във връзка с приложимите правни норми следва да се уточни следното:

Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ) е изменен и допълнен със Закон за изменение и допълнение (ЗИД) на ЗУСЕСИФ обнародван в ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г. С разпоредбата на 1 от ЗИД на ЗУСЕСИФ наименованието на закона се изменя така: "Закон за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление".

Съгласно разпоредбата на 70 от ЗИД на ЗУСЕСИФ до приключването на програмите за програмен период 2014 – 2020 г., съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), разпоредбите на ЗУСЕСИФ, отменени или изменени с този закон, запазват своето действие по отношение на управлението на средствата от ЕСИФ, както и по отношение на изпълнението и контрола на тези програми. Текстът на 71, ал. 1 предвижда в срок до 6 месеца от влизането в сила на ЗИД на ЗУСЕСИФ Министерският съвет и министърът на финансите да приемат или приведат в съответствие с него нормативните актове по прилагането на ЗУСЕФСУ. Според нормата на ал. 2 с. з. приетите от Министерския съвет и министъра на финансите нормативни актове до влизането в сила на този закон запазват своето действие по отношение на програмния период 2014 – 2020 г., като съгласно 71, ал. 3 - нормативните актове по ал. 2 ще се прилагат до приемането на актовете по ал. 1 и за програмен период 2021 – 2027 г., доколкото не противоречат на този закон. Видно от изложеното по отношение процесния спор са приложими разпоредбите на закона действали преди влизането в сила на ЗИД на ЗУСЕСИФ (ДВ, бр. 51 от 2022 г.), доколкото същия се отнася до законосъобразността на административен акт издаден по оперативна програма от програмен период 2014-2020 г. и се отнася до управлението на средствата от ЕСИФ.

Нормите приложими в настоящото съдебно производство са в относимата редакция на закона към момента на издаване на административния акт – ДВ бр. 52 от 9.06.2020 г.

По правилното приложение на процесуалния и материалния закон, и обосноваността на съдебния акт:

За да постанови посочения правен резултат първоинстанционния съд, въз основа на анализ на доказателствата по делото приема, че не се установява безспорно нарушение на принципите на чл.4, пар.8 от Регламент (ЕС) №1303/2013, които да представляват основание за определяне на финансова корекция по чл.70, ал.1, т.3 от Закон за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (заглавие изменено с ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022г.). Бенефициерът бил изпълнил задълженията си по договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, проектът бил успешно приключен на 24.05.2019 година, а разходите по него били верифицирани. Изложените в акта фактически установявания не попадали в хипотеза на нередност по чл.70, ал.1, т.3 ЗУСЕСИФ. Изброените проверки и установявания по тях не можели да формират бланкетен извод за сочената нередност.

Решението е правилно като краен резултат, при следните изводи от правна страна:

В настоящия случай, РУО на ОПИК е приел наличие на правно основание за определяне на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 3 от Закон за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (заглавие изменено с ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022г.).

Съгласно текста на разпоредбата, в редакцията му към датата на издаване на оспорения административен акт, финансова подкрепа със средства от ЕСИФ може да бъде отменена изцяло или частично чрез извършване на финансова корекция на следните основания: т.3: за нарушаване на принципите по чл. 4, параграф 8, чл. 7 и 8 от Регламент (ЕС) № 1303/2013. Изписаната от органа в оспорения административен акт хипотеза е на предложение първо, а именно: за нарушаване на принципите по чл. 4, параграф 8 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 - нарушаване на принципа за добро финансово управление, свързано с нарушаване на принципите за ефикасност и ефективност.

В този смисъл за установяване на материалната законосъобразност на акта е необходимо да се проследи дали органът в оспорения административен акт е установил действия по изпълнение на проекта, които са насочени към постигане на най-добро съотношение между използваните ресурси, предприетите дейности и постигането на целите (принципа за ефикасност), както и степента, в която се постигат поставените цели посредством предприетите дейности (принципа за ефективност).

Изискването за спазване на сочените принципи е въведено на нормативно ниво, като бенефициерът се е задължил и чрез подписване на Общите условия към финансирания му по Оперативна програма „Иновации и конкурентоспособност“ 2014 – 2020 година административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ.

Законовата регламентация за контрол върху разходването на средства по административните договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ със средства от ЕСИФ, включва механизъм за проверка за нарушаване на принципите по чл. 4, параграф 8, чл. 7 и чл. 8 Регламент 1303/2013 – чл. 70, ал. 1, т. 3 от ЗУСЕСИФ; за нарушаване на изискването за дълготрайност на инвестициите, посочен в чл. 71 от Регламент (ЕС) 1303/2013 – чл. 70, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕСИФ, както и за неизпълнение на одобрени по проекта индикатори – чл. 70, ал. 1, т. 7 от ЗУСЕСИФ. Наличието на която и да било хипотеза обосновава съответното самостоятелно основание за определяне на финансова корекция. Безспорно е, че разходването на средства от бюджета на Европейския съюз, неминуемо поражда необходимостта от последващо проследяване на дейностите по експлоатацията на придобитите по проектите активи, по постигане на заложени индикатори и поставени цели. В този смисъл и с цел проверка на законосъобразното разходване на средства от ЕСИФ след приключването на изпълнението по конкретния АДПБФП, законодателят е въвел посочените три хипотези – чл. 70, ал. 1, т. 3, т. 4 и т. 7 от ЗУСЕСИФ съставляващи основания за определяне и налагане на финансова корекция. Сходството между фактическите състави на посочените основания е, че всеки от тях представлява самостоятелен механизъм за контрол върху разходването на средствата от ЕСИФ на етап след приключването на изпълнението по конкретния АДПБФП и верифициране на средствата от ЕСИФ по същия. Но отделно от етапа на контрола, фактическият състав на всеки от тези механизми е самостоятелен. Един е при установяването на несъответствие с определените в проектното предложение индикатори, друг е при констатирането на недобро съотношение между използваните ресурси, предприетите действия и постигането на заложените цели, и трети е при липсата на дълготрайност на инвестицията. Смесването им като фактически установявания или изводи в рамките на един административен акт нарушава правото на защита на бенефициера, на когото се определя финансова корекция.

Както по-горе съставът посочи, релевантни за мотивиране на нередността по чл. 70, ал. 1, т. 3 от Закон за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (заглавие изменено с ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022г.) биха били само факти и направени въз основа на тях изводи, засягащи: 1. постигане на най-добро съотношение между използваните ресурси, предприетите дейности и постигането на целите (принципа за ефикасност), 2. степента, в която се постигат поставените цели посредством предприетите дейности (принципа за ефективност). Тъй като в случая са изписани като нарушени и двата принципа, релевантни за установяване на всяка от самостоятелните хипотези са факти относими и към двата от тях.

Проследявайки процесните факти и относимостта им към всяка от хипотезите, касационният състав установи на първо място допуснато от органа смесване на хипотезите на чл. 70, ал. 1, т. 3 и т. 7 от ЗУСЕСИФ (заглавие към датата на издаване на обжалвания административен акт).

Въпреки значителния обем на обстоятелствената част на акта, неговото съдържание всъщност не отговаря на изискването на чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ за мотивираност, тъй като административният орган е изложил обстоятелства относими към различни хипотези на нередности и други нарушения, като мотивирайки непостигане на конкретни цели от бенефициера излага всъщност факти за проверки за постигане на конкретни индикатори/свързаности и прочие, без да излага мотиви защо приема, че част от целите са непостигнати, като например тези за енергийна ефективност, опазване на околната среда и прочие.

Така например от съдържанието на акта не става ясно как органът оценява изпълнението на поставената цел за по-ефективно използване на наличните източници на енергия, както и други въздействия, свързани с околната среда чрез въвеждане и сертифициране на Системи за енергийно управление ISO 500001:2011. Тъй като нито един от аргументите досежно извършените проверки не е относим към така поставената цел: нито този относно разходите за материални активи и тяхната амортизация, нито този относно обема на производство и мястото на работа, или изложените факти за свързаността на бенефициера.

Същите аргументи са относими и към поставената цел досежно намаляването на негативното влияние на производствените процеси върху околната среда чрез отделяне на по-малко въглеродни емисии или увеличаване на ефективността на дружеството чрез намаляването на потреблението на енергия.

С оглед поставените цели, изложените аргументи за стойността на разходите за материални активи, обема на производство и мястото на работа могат да се отнесат към една от целите, поставени от бенефициера, а именно: - разширяване на капацитета на съществуващия стопански обект чрез инвестиции. Но нито органът е разграничил относимостта на фактите по проверките му единствено към тази цел, нито в тази част могат да се направят ясни разграничения между изпълнението на заложените цели и постигането на поставени индикатори. Неизпълнението на заложени по проекта резултати, както твърди органът и в касационната жалба, представлява основание да се търси евентуално непостигане на заложени индикатори и не е относимо обстоятелство към изпълнението на поставените от бенефициера цели, още по-малко към тези свързани с енергийната ефективност по проекта. Смесването на предпоставките, които са релевантни към две различни основания за финансова корекция, е провокирало представяне по делото на множество доказателства, с които бенефициерът цели да установи изпълнението на индикаторите на проектното предложение, въпреки че подобно правно основание за финансова корекция не е посочено в обжалвания административен акт, т. е. довело е до неяснота срещу какво точно основание за корекция се защитава бенефициерът, с което е засегнато правото му защита.

Приетата от административния орган за нарушена разпоредба на чл. 70, ал. 1, т. 3 от ЗУСЕСИФ предполага спазване на принципа по чл. 4 параграф 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013 – принципа добро финансово управление, но в съответствие с изискванията на чл. 33, параграф 1, б. "б" и б. "б" Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046, указващи принципа на ефикасност и принципа на ефективност. С оглед на това, за да се приеме, че в случая е нарушен принципа за добро финансово управление, в какъвто смисъл са доводите на административния орган, задължително следва да бъде извършен анализ относно спазване на принципите за ефикасност и ефективност, какъвто анализ в решението на РУО на ОПИК липсва от гледна точка на привързаност на установените факти със заключението за нарушаването на посочените принципи предвид конкретните цели по проекта.

Принципът на ефикасност е свързан с най-доброто съотношение между използваните ресурси, предприетите дейности и постигането на целите. В оспореното решение, РУО на ОПИК е посочил, че в случая е използван публичен ресурс. Позовал се е на фактически установявания, че използването на активите по проекта по предназначение не може да бъде удостоверено, тъй като една част от тях не са намерени на мястото на изпълнение на проекта, а друга част са установени нефункциониращи. Но, за да приеме, че бенефициерът е нарушил принципа за ефикасност, административният орган е анализирал само обстоятелството, относно неизползването на оборудването при проверки, а тази фактическа констатация не е съотнесена нито към предприетите и осъществени дейности по реализиране на проекта (дейностите по проекта включват както закупуване на материални активи, така и услуги по разработване, внедряване и сертифициране на системи за енергийно управление), нито към постигане на целите по проекта (основната цел на проекта е преминаване към ниско-въглеродно производство и насърчаване на ефективното използване на ресурсите и повишаване на енергийната ефективност).

По отношение принципа за ефективност, който е свързан със степента, в която се постигат поставените цели посредством предприетите дейности, отново липсва анализ от страна на административния орган, въз основа на който анализ да се обоснове извод за нарушаване на този принцип. Формирането на извод за спазване, респ. нарушаване на този принцип изисква извършване на анализ на заложените в проекта цели, на извършените дейности и в резултат на съпоставката им да се формира извод относно степента на постигане на целите. В настоящия случай, при формиране на своя извод, административният орган се е позовал само на обстоятелството, че използването на активите по предназначение не е удостоверено. Липсват доводи и аргументи по отношение на останалите реализирани по проекта дейности и в каква степен същите способстват за постигане на предварително заложените цели – основна и специфични.

С оглед на това, формалния извод на административния орган за нарушаване на принципите за ефикасност и ефективност остава необоснован и недоказан.

Както по-горе касационната инстанция посочи, в проекта са заложени цели като повишаване на енергийната ефективност на бенефициера, намаляване потреблението на енергия, намаляване на негативното влияние върху околната среда, по-ефективно използване на наличните източници на енергия и др. В хода на извършената от управляващия орган проверка, въпросните цели изобщо не са били изследвани. Липсва извършена съпоставка на данните по посочените компоненти преди реализацията на проекта и след това, т. е. каква е била енергийната ефективност на предприятието, какво е било потреблението на енергия, какво е било влиянието върху околната среда и др. преди реализирането на проекта и какви са данните по тези показатели след реализирането на проекта. Именно извършването на такава съпоставка по тези компоненти би дала реалната представа относно ефективността и ефикасността на проекта и в каква степен са постигнати заложените цели. Следва да се отчете и факта, че липсват доказателства в хода на извършената проверка да са изследвани данните от въведената в експлоатация и сертифицирана Система за енергийно управление ISO 50001: 2011.

В случая, както в съставените протоколи от извършените проверки на място, така и в мотивите на оспореното решение липсват каквито и да е данни, че проверяващите са изискали, проверили и анализирали данните от Системата за енергийно управление. Така формираната констатация съставлява още един аргумент относно недоказаността на формирания от административния орган извод за допуснато нарушение. Вместо това органът е изложил пространни съображения за свързаност, неотносими към изводите му за нередност във връзка с конкретната правна квалификация на нередността.

Предвид гореизложеното, правилен е крайният извод на първоинстанционният съд, че обжалвания административен акт дори и да е издаден във валидна писмена форма и от компетентен орган, е в нарушение на закона. Органът не мотивира и не доказва елементите от фактическия състав на нередността, за която е определил финансова корекция, поради което и правилно издаденият от него административен акт е бил отменен като незаконосъобразен.

Съобразно изхода на спора в полза на ответника следва да бъде присъдено адвокатско възнаграждение в размер на 17 400 лв. (седемнадесет хиляди и четиристотин лева) за касационната инстанция. Възражението за прекомерност е неоснователно. Размерът на възнаграждението е близък до минималния, предвиден в чл. 8, ал. 1, т. 5 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. Същите аргументи касаят и размера на адвокатското възнаграждение за първа инстанция. От друга страна, Наредбата въвежда минимум, под който определянето на размер адвокатско възнаграждение би нарушило правилата за конкурентност, но нито Закона за адвокатурата, нито същия подзаконов нормативен акт поставят изискване за договаряне на адвокатско възнаграждение в този минимум. Фактическата и правната сложност на спора и други факти и обстоятелства, като компетентност на адвоката, брой съдебни заседания и прочие обосновават справедливия размер на това възнаграждение. Касаторът в случая не излага доводи защо приема, че фактическата и правна сложност на спора не съответстват на размера на това възнаграждение. Съдът не извършва служебни проверки в тази насока.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение

РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА решение №1364/02.03.2022 година на Административен съд – София-град по адм. д. № 8584/2020 година.

ОСЪЖДА Министерството на икономиката и индустрията да заплати на „ТК БИЛД“ ЕООД, [ЕИК], гр. София, сумата от 17 400 лв. (седемнадесет хиляди и четиристотин лева), разноски за касационна инстанция.

Решението е окончателно.

Вярно с оригинала,

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

/п/ ТАНЯ ВАЧЕВА

секретар:

ЧЛЕНОВЕ:

/п/ М. Г. п/ ЮЛИЯ РАЕВА