Върховният административен съд на Р. Б. - Трето отделение, в съдебно заседание на дванадесети октомври две хиляди и двадесет и втора година в състав: Председател: Ж. П. Членове: СВЕТЛАНА БО. А. при секретар М. Д. и с участието на прокурора Ц. Б. изслуша докладваното от съдията А. А. по административно дело № 5552 / 2022 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по касационна жалба на Общински съвет Свищов, подадена чрез адв. М. Я., против решение № 93/06.04.2022 г., постановено по адм. д. № 750/2021 г. по описа на Административния съд - В. Т. с което са отменени разпоредбите на чл. 14, чл. 92, ал. 2 и чл. 104, ал. 1 от Правилник за организацията и дейността на Общински съвет – Свищов, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет с Решение №38 по Протокол №4/19.12.2019 г. на Общински съвет – Свищов и допълнен с Решение №350 по Протокол №20/26.11.2020 г. на ОС – Свищов.

В касационната жалба се твърди неправилност и незаконосъобразност на решението, като постановено при нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди се, че председателските съвети не са незаконосъобразни само заради това, че не са посочени в ЗМСМА и че със създаването им се дублират законово-предвидени за други органи правомощия. Иска се отмяна на решението и отхвърляне протеста на прокурор при Окръжна прокуратура В. Т.

Ответникът - прокурор при Окръжна прокуратура В. Т. не взема становище.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, трето отделение, като взе предвид становището на страните и извърши проверка на обжалваното решение на посочените касационни основания, съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 АПК, и след служебна проверка за допустимостта, валидността и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е подадена в срок от надлежна страна и е процесуално допустима. Разгледана по същество, е неоснователна.

Производството пред Административен съд – В. Т. е образувано по протест на прокурор при Окръжна прокуратура В. Т. против разпоредбите на чл. 14, чл. 92, ал. 2 и чл. 104, ал. 1 от Правилник за организацията и дейността на Общински съвет – Свищов, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет с Решение №38 по Протокол №4/19.12.2019 г. на Общински съвет – Свищов и допълнен с Решение №350 по Протокол №20/26.11.2020 г. на ОС – Свищов.

Съдът е посочил, като се е позовал на действащото законодателство, че с правилник не могат да се създават разпоредби, които влизат в противоречие с нормативен акт от по-висока степен. Приел е, че в състава на общинските съвети не е предвидено да съществуват други органи и с правилник по прилагането на закона не може да се доразвива същия и да се създават допълнителни структури със самостоятелни или дублиращи се правомощия. Изложени са мотиви, че само законодателят може да определя структурите на местното самоуправление и местната администрация, които могат да решават въпроси от местно значение; поради това конституирането на председателския съвет и оправомощаването му със самостоятелни или дублирани функции не намира опора в ЗМСМА и самото му съществуване в този си вид и вменените му права и задължения, изпълващи съдържанието на дейността му са незаконосъобразни. Според съда, записаното в чл. 14 от Правилника, че председателският съвет подпомага председателя на общинския съвет, не променя по същество обстоятелството, че с оспорените разпоредби е снабден със собствена компетентност и правомощия, които не са предвидени в закона и нормите на ЗМСМА.

По тези съображения съдът е отменил протестираните разпоредби на чл. 14, чл. 92, ал. 2 и чл. 104, ал. 1 от Правилник за организацията и дейността на Общински съвет – Свищов, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет с Решение №38 по Протокол №4/19.12.2019 г. на Общински съвет – Свищов и допълнен с Решение №350 по Протокол №20/26.11.2020 г. на ОС – Свищов.

Обжалваното решение е валидно, допустимо и правилно. При постановяването му не са допуснати твърдените нарушения, съставляващи касационни основания. Изводите на първоинстанционния съд се споделят от касационната инстанция.

Като колективен орган на местното самоуправление по смисъла на чл. 18, ал. 1 ЗМСМА, общинският съвет е овластен да издава подзаконови нормативни актове, с които урежда, съобразно нормативни актове от по-висока степен, обществени отношения с местно значение. Съгласно чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА общинският съвет приема правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. Следователно, именно общинският съвет е компетентният орган да приеме правилник, с който да уреди правила, свързани с собствената си организация и дейност по време на мандата си.

Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация, са уредени в ЗМСМА, като Глава трета "Общински съвет" /чл. 18 и сл./ регламентира съставът, функциите, правомощията, дейността на органа на местно самоуправление, помощни органи на общинския съвет, положение на общинския съветник и т. н. Основните правомощия на общинския съвет са изброени в чл. 21, ал. 1 ЗМСМА, както и в чл. 21а, ал. 1 от същия закон. В разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 1 ЗМСМА е прието, че общинският съвет създава постоянни и временни комисии и определя техните членове, съставът и функциите на които е уреден в чл. 48 и сл. ЗМСМА, а чл. 24, ал. 1 и, ал. 2 от с. з. предвижда общинските съветници да изберат от своя състав председател и заместник-председатели. От анализа на цитираните разпоредби следва, че законът не предвижда в състава на общинските съвети да съществуват други органи, освен изрично посочените. С приет на основание чл. 21, ал. 3 ЗМСМА правилник за организацията и дейността на общинските съвети, представляващ подзаконов административен акт по смисъла на чл. 75 от АПК, вр. чл. 7, ал. 1 ЗНА, не може да се доразвива закона и да се създават допълнителни органи с нови или вече съществуващи правомощия. В конкретния случай, в противоречие със ЗМСМА, с протестираните от прокурора норми е въведена фигурата на колективен орган, наречен председателски съвет, със свои собствени правомощия, какъвто не е предвиден в разпоредба на нормативен акт от по-висока степен.

Основен принцип на публичното право е, че всеки орган, овластен да упражнява държавна власт, действа само в рамките на предоставените му правомощия и в рамките на законовата рамка и структура. Неоснователен в този контекст е аргументът, че създаването на председателски съвет не е изрично забранено от закона. За разлика от гражданското право, където е позволено всичко, което не е забранено, в административното право принципът е, че е позволено само това, което е посочено в закона.

Законът е нормативният акт, който урежда първично или въз основа на Конституцията обществени отношения, които се поддават на трайна уредба, според предмета или субектите в един или няколко института на правото или техни подразделения. За уреждане на другите отношения по тази материя законът може да предвиди да се издаде подзаконов акт. Правилникът като подзаконов административен акт се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Подзаконов нормативен акт би могъл впоследствие да конкретизира и да уреди детайлно обществени отношения, регламентирани със закон, но не и да ги въвежда за първи път, както е сторено в настоящия случай.

Неоснователни са касационните доводи, че сформирането на председателския съвет е израз на законово предоставената на ОС нормотворческа компетентност. Цитираната в касационната жалба норма на чл. 6 от ЕХМС не изключва приложението на по-общи законови разпоредби, а в случая законът е определил правната рамка, в която общинският съвет може да уреди вътрешната си административна структура и в тази рамка не се включва председателски съвет.

Освен това, със създаването на председателския съвет като отделно звено се дублират или изземват законово регламентирани правомощия, което обезсмисля съществуването на този съвет. Не отговаря на действителността доводът, че се касае за чисто помощен и консултативен орган или структура, както твърди касаторът. Действително, чл. 29а, ал. 1 ЗМСМА изрично предвижда, че в структурата на общинската администрация се създава самостоятелно звено, което да подпомага работата на общинския съвет и на неговите комисии и да осъществява организационно-техническото и административно обслужване на тяхната дейност, като звеното е на пряко подчинение на председателя на общинския съвет. Визираната в този законов текст структура има правомощия за подпомагане, организационно-техническо и административно обслужване, които са типични за техническия и помощен персонал в администрацията и съгласно ЗМСМА са възложени именно на него. Всички възложени на председателския съвет правомощия в случая или изземват чужди такива или създават нови, които не са предвидени в закона.

В оспорената разпоредба на чл. 14, ал. 4, т. 1 от Правилника е посочено, че председателския съвет провежда консултации по проектите за програмата на ОС и по дневния ред, но както правилно административният съд е посочил не става ясно за каква програма и какъв дневен ред се касае. В приложимия в случая ЗМСМА са регламентирани правомощия на председателя и на заместник-председателите на общинския съвет, както и на комисиите към него /чл. 23, ал. 4, чл. 24, чл. 25, чл. 48 и сл. от закона и др./. В чл. 21, ал. 1, т. 12 ЗМСМА е посочено, че общинският съвет приема стратегии, прогнози, програми и планове за развитие на общината, които отразяват и европейските политики за развитие на местните общности, а съгласно чл. 44, ал. 5 ЗМСМА пред общинския съвет се представя програма за управление за мандата на кмета, но това действие не е предвидено да бъде консултирано от общинския съвет или негови органи. По отношение на дневния ред на провеждането на събранията на общинския съвет следва да се посочи, че правомощията на председателя на общинския съвет са изчерпателно изброени в чл. 25, т. 1 - т. 6 ЗМСМА, като според т. 2 на чл. 25 от закона председателят /а не председателски съвет/ ръководи подготовката за заседанията на съвета, която включва и изготвяне на проект за дневен ред на това заседание. Както правилно първоинстанционният съд е посочил, подготовката за всяко едно от заседанията на общинския съвет по принцип изисква и изготвянето на проектоплан, в т. ч. и дневен ред за въпросите от местно значение, които ще бъдат разгледани и решени на предстоящото заседание и с чл. 25, т. 2 ЗМСМА това е възложено именно на председателя на съвета.

Настоящият състав споделя посоченото от административния съд по отношение на т. 2 и т. 3 на ал. 4, чл. 14 от Правилника. Не става ясно кое налага и какъв е смисълът от информирането на Председателския съвет за различни факти и обстоятелства относно изпълнението на програмата – без конкретизация коя точно, за работата на комисиите по разпределените им задачи и проекти за решения, както и за изпълнението на вече взети решения. Правилно е посочено в оспореното решение, че „да бъде информиран“ Председателският съвет (т. 2) и оказването на съдействие от страна на Председателския съвет за постигане на съгласие при възникнали конфликти между различните групи, всъщност не представляват същинско правомощие, а фактическо действие – пасивно възприемане на информация и осъществяването на модераторски функции, които нямат правна стойност.

Съобразявайки нормите на ЗМСМА, съдът правилно е посочил, че възлагането на председателския съвет на правомощието по чл. 92, ал. 2 от Правилника относно приемането и изпращането на делегации изземва или поне поставя под съмнение правомощието на всеки отделен общински съветник /самостоятелно/ да предлага всякакви въпроси от компетентността на общинския съвет за решение на последния пряко и непосредствено. Съгласно чл. 33, ал. 1, т. 2 ЗМСМА общинският съветник има право да предлага включването в дневния ред на заседанията на общинския съвет разглеждането на въпроси от компетентността на съвета и да внася проекти за решения. Не може отделният общински съветник или група такива да се лишат от тези им лични правомощия и да се делегира конкретно предложение за състава на международните делегации само на председателския съвет.

По отношение на последната оспорена разпоредба, в която е посочено, че (чл. 104, ал. 1 от Правилника) решението за провеждане на заседания на общинския съвет от разстояние се взема от председателя на общинския съвет след съгласуване с членовете на председателския съвет, съдът е посочил, че същата е крайно безпредметна, защото съгласно чл. 28а, ал. 1 ЗМСМА общинският съвет или неговите комисии могат да провеждат заседания от разстояние, като според ал. 4 председателят на общинския съвет е длъжен да обезпечи свикването и провеждането на заседанията, като съгласно последната алинея на чл. 28а от ЗМСМА конкретните условия и ред за свикване и провеждане на този вид заседания се определя в Правилника, поради и което в процесния случай не е предвидено председателският съвет да взема решение – т. е. да изразява воля, по въпроса за дистанционното провеждане на заседанията. Този въпрос отново е разрешен в ЗМСМА, поради и което не може да се доурежда/разширява с чл. 104, ал. 1 от Правилник за организацията и дейността на Общински съвет – Свищов, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет с Решение №38 по Протокол №4/19.12.2019 г. на Общински съвет – Свищов и допълнен с Решение №350 по Протокол №20/26.11.2020 г. на ОС – Свищов.

По изложените съображения, решението на Административен съд В. Т. е изцяло правилно и следва да бъде оставено в сила.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, трето отделение

РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА решение № 93/06.04.2022 г., постановено по адм. д. № 750/2021 г. по описа на Административния съд - В. Т.

Решението е необжалваемо.

Вярно с оригинала,

Председател:

/п/ ЖАНЕТА ПЕТРОВА

секретар:

Членове:

/п/ С. Б. п/ АГЛИКА АДАМОВА