Върховният административен съд на Р. Б. - Четвърто отделение, в съдебно заседание на тринадесети ноември две хиляди и двадесет и трета година в състав: Председател: Т. П. Членове: КРАСИМИР К. Д. при секретар И. А. и с участието на прокурора Д. Ш. изслуша докладваното от председателя Т. П. по административно дело № 7655/2022 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по касационна жалба от Общински съвет – Септември чрез процесуален представител адв. П. И., подадена срещу решение № 504 от 14.06.2022 г., постановено по адм. дело № 1394/2021 г. от Административен съд – Пазарджик. В касационната жалба се излагат доводи за недопустимост, а алтернативно - и за неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Касационният жалбоподател прави искане за обезсилване на обжалваното решение, алтернативно - за отмяната му и постановяване на друго решение по същество на спора, с което да бъде отхвърлено оспорването на областния управител на област Пазарджик. Претендират се и сторените разноски за две съдебни инстанции.

Ответникът - областен управител на област Пазарджик, представя писмено становище за неоснователност на касационната жалба и моли за оставяне в сила на обжалваното решение.

Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, в настоящия състав от Четвърто отделение, след като съобрази направените в жалбата оплаквания и доводите на страните във връзка с доказателствата по делото, констатира следното: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена срещу съдебен акт, подлежащ на касационен контрол, от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна.

Предмет на контрол за законосъобразност в производството пред Административен съд е Решение № 691/30.11.2021 г. на Общински съвет – Септември и потвърденото с него Решение № 651/29.10.2021 г. на Общински съвет – Септември. С последното на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) и чл. 4, ал. 1 от Закона за собствеността и ползването на земеделски земи (ЗСПЗЗ) е дадено предварително съгласие за промяна на начина на трайно ползване на имот с идентификатор № 67009.19.8, находящ се в м. „Вакарелката“ по кадастралната карта на с. Славовица, общ. Септември от „пасище“ в „неизползваема нива“.

Първоинстанционният административен съд е отменил оспореното решение като незаконосъобразно. За да достигне до този извод, съдът е приел, че оспорването, предявено от областния управител на Пазарджишка област е процесуално допустимо, позовавайки се на Тълкувателно решение № 5 от 10.12.2008г. по т. дело № 20/2007 г. на ВАС. Съдът е изложил мотиви, че с оспорването областният управител е упражнил правомощията си по чл. 45, ал. 4 от ЗМСМА във връзка с чл.32, ал.2 от Закона за администрацията (ЗЗД).

Първоинстанционният съд е приел, че решение 691/30.11.2021 г. е взето от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма и при спазване на изискванията за кворум и мнозинство. Съдът е установил, че в решението са изложени конкретни правни основания за издаването му. Констатирал е, че фактически основания за издаване на акта не се съдържат нито в мотивите на решението, нито в приложен отделен документ, съставляващ част от преписката. Такива не са обективирани и в протокол № 35/30.11.2021г., протокол № 34/29.10.2021 г. на Общински съвет – Септември и в докладната записка на кмета на община Септември.

Обжалваното решение е валидно, допустимо и правилно, а твърдяните от жалбоподателя касационни основания не са налице.

На първо място касационната инстанция намира за неоснователни оплакванията за недопустимост на постановения съдебен акт.

Процесното решение 691/30.11.2021 г. е постановено от ОбС-Септември в хипотезата на чл.45, ал.4 от ЗМСМА, след като областният управител е върнал предходното решение № 651/29.10.2021 г. за ново обсъждане в общинския съвет. Съобразно постановеното Тълкувателно решение № 3 от 25.07.2023 г. на ВАС по т. дело № 5/2022 г., ОСС, І и ІІ колегия, в производството по оспорване на решение на общински съвет по смисъла на чл. 45, ал. 11 във връзка с ал. 8 от ЗМСМА предмет на съдебен контрол е второто решение на общинския съвет, с което се изменя или потвърждава първоначално приетото решение. Именно това второ решение е предмет на контрол за законосъобразност в производството пред Административен съд – Пазарджик.

Касационната инстанция намира за неоснователни оплакванията, че оспореното решение на общинския съвет не материализира властническо волеизявление на административен орган, с което да се създават права и задължения или непосредствено да се засягат права, свободи или законни интереси. Това възражение е било релевирано и пред първоинстанционния съд и при обсъждането му правилно е съобразено задължителното тълкуване, дадено с Тълкувателно решение № 5 от 10.12.2008 г. по т. дело № 20/2007 г. на ОСС на ВАС, съгласно което областният управител може да упражнява контрол за законосъобразност върху всички решени на общинските съвети чрез оспорването им пред съответния административен съд по реда на чл. 45, ал. 4 от ЗМСМА във връзка с чл. 32, ал. 2 от ЗЗД (отм.), включително и тези, издадени на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗМСМА. Съдът е съобразил и нормата на чл. 8, ал. 11 от Закона за общинската собственост (ЗОС), съобразно която актовете на общинския съвет и на кмета за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост, подлежат на контрол и могат да бъдат оспорвани по реда на чл. 45 от ЗМСМА, освен в случаите по Закона за концесиите. Решението на общинския съвет, с което на основание чл.4, ал.1 от ЗСПЗЗ е дадено съгласие за промяна на начина на трайно ползване на пасища и мери за други земеделски нужди е акт на управление с имот - общинска собственост, поради което и на основание чл. 8, ал. 11 ЗОбС подлежи на оспорване по реда на чл. 45 ЗМСМА. Както в касационната жалба, така и в допълнителните си писмени становища, жалбоподателят се позовава на постановени от Върховния административен съд и Административен съд – Пловдив съдебни актове в обратния смисъл, но същите нямат задължителна сила, за разлика от ТР № 5 от 10.12.2008г. по ТД № 20/2007г. на ОСС на ВАС съобразно чл.130, ал.2 от ЗСВ.

Неоснователно е твърдението на касационния жалбоподател, че решението на съда е неправилно, тъй като не е съобразено заключението на назначената и приета съдебнотехническа експертиза. Съдът в решението си е обсъдил заключението, от което е установено, че съгласно изработената карта на възстановената собственост (КВС) на землището на с. Славовица, имот 019008 се намира в местност „Вакарелката“, с площ 12 551 кв. м., категория девета, с начин на трайно ползване „пасище“ и вид собственост „общинска публична“. В заключителната част на експертизата се посочва, че при направения оглед на място е установено, че процесният имот с идентификатор 67009.19.8 в по-голямата си част е зает с иглолистни и широколистни дървета, както и с гъста храстовидна растителност, т. е. имота се е самозелесил и не отговаря на НТП „пасище“, но не може да се приеме, че отговаря на НТП „неизползваема нива“, тъй като той не е бил обработваема земя, нива и върху него не е извършвана селскостопанска дейност. Заключението не е оспорено надлежно от жалбоподателя, а изводите в него не обективират самостоятелни фактически основания за издаване на акта, но дори и да има такива, те не могат да заместят мотивите на административния орган и то едва в съдебно заседание.

Мотивите на издателя на административния акт, с оглед на които се извършва упражнявания от съда контрол, не могат да бъдат замествани от твърдения на страните или заключени на вещо лице, следователно изискването за мотивиране при прилагане на бланкетна правна норма е условие за неговата законосъобразност, т. к. само тогава е възможна ефективна защита на страните в административното производство и упражняването на контрол от страна на съда. Не е допустимо преценяването на законосъобразността на акта от гледище на други фактически и правни основания извън тези, които е посочил издаващият го орган, както и излагане на мотиви от съда по един немотивиран от административния орган акт.

Правораздавателният контрол цели обезпечаване на субективните права и интереси на адресата на акта като властническо волеизявление, и при въведените доводи за неговата материална незаконосъобразност, поради неправилно тълкуване и прилагане на материалноправните норми, се налага проверка на фактическите и правни основания за неговото издаване, с оглед решаването с пряко обвързващ материално-правен ефект на административноправния спор, свързан с действието му. Тъй като административното правоотношение се индивидуализира освен със съдържанието и страните си, и с правопораждащия го юридически факт, непосочването на фактически основания в акта в конкретната хипотеза не позволява да бъде идентифицирана волята на административния орган относно упражненото субективно потестативно право, както и да бъде извършена последваща проверка за съществуването му, т. е. проверка за материалната законосъобразност на акта. Ето защо изводът на първоинстанционния съд, че административният орган не е доказал законосъобразността на правните си действия, обективирани в акта е правилен и следва да бъде споделен.

Неоснователно е и оплакването, че решението на АС - Пазарджик е неправилно поради противоречието му с материалния закон. Правилен е изводът на решаващия съд, че постановеното решение не е мотивирано с посочването на конкретни фактически основания, което съставлява съществено нарушение на изискването за форма по чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. Действително фактическите основания за постановяване на оспореното решение не са изложени в него и не се съдържат и в други документи, приложени по преписката - протокола на Общински съвет – Септември от 30.11.2021 г. и предложението на кмета на община Септември от 15.10.2021 г. . След като липсват конкретни фактически основания, които да са относими към посоченото правно основание - чл.4, ал.1 от ЗСПЗЗ и чл.78а от ППЗСПЗЗ, правилно административният съд е приел, че приетото решение не съдържа задължителните реквизити по чл.59, ал.2, т.4, предл. І от АПК, което обуславя неговата незаконосъобразност и представлява самостоятелно основание за отмяната му.

Поради това съдът приема, че обжалваното решение не страда от релевираните с касационната жалба пороци, поради което следва да бъде оставено в сила.

Претенцията на касационния жалбоподател за присъждане на разноски е неоснователна предвид изхода на спора. Претенция от ответника за присъждане на юрисконсултско възнаграждение не е обективирана в писменото становище или по друг начин.

По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд - четвърто отделение

РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА решение № 504 от 14.06.2022 г., постановено по адм. дело № 1394/2021 г. от Административен съд – Пазарджик.

Решението е окончателно.

Вярно с оригинала,

Председател:

/п/ ТОДОР ПЕТКОВ

секретар:

Членове:

/п/ К. К. п/ ТАНЯ ДАМЯНОВА

Особено мнение на съдия Красимир Кънчев

Особено мнение на съдия К. К.

Не съм съгласен със становището на мнозинството от съдебния състав за допустимост на обжалваното съдебно решение поради правомощието на областния управител по чл.45, ал.4 от ЗМСМА да оспорва за законосъобразност актовете на общинските съвети. Основанията ми за това са следните:

С оспореното пред административния съд решение на Общински съвет – Септември по т.1 е дадено предварително съгласие за промяна на начина на трайно ползване на имот с идентификатор №67009.19.8 в м.„Вакарелката“, с площ 12551 кв. м. по кадастралната карта на с.Славовица, община Септември, от „пасище“ в „неизползваема нива“. А по т.2 общинският съвет е делегирал права на кмета да предприеме действия по чл.78а от ППЗСПЗЗ.

Касае се за процедура по чл.78а от ППЗСПЗЗ. Според ал.1 от тази разпоредба собственикът на земеделска земя или упълномощено от него писмено с нотариална заверка на подписа лице може да подаде заявление до общинската служба по земеделие за промяна на начина на трайно ползване на имота или на части от него за други земеделски нужди. Ал.2 от същата разпоредба разписва, че началникът на общинската служба по земеделие назначава комисия в състав: двама представители на общинската служба по земеделие и представител на изпълнителя на технически дейности за поддържане на картата на възстановената собственост - в случаите по ал.3, която съвместно със собственика или упълномощеното от него лице извършва проверка на място и установява начина на трайно ползване на имота. А Според ал.4 от тази разпоредба Комисията съставя протокол, в който отразява констатирания начин на трайно ползване на имота. Протоколът на комисията се одобрява от началника на общинската служба по земеделие и се съобщава на лицата по ал.1.

Оспореното решение на Общински съвет – Септември касае упражняване на правомощие на собственика на имота по чл.78а, ал.1 от ППЗСПЗЗ за извършване на действия по промяна на неговия начин на трайно ползване. Това решение е част от процедурата по промяна на начина на трайно ползване на имота, с който не се променя начина на трайно ползване. А актът, с който се променя начина на трайно ползване на земеделската земя, е одобрен от началника на съответната ОСЗ протокол, съставен от комисията по чл.78а, ал.2 от ППЗСПЗЗ. В този смисъл оспореното решение е акт по чл.21, ал.5 от АПК, за който изрично е изключено от законодателя оспорването му по съдебен ред. Оспореното в първоинстанционното производство решение има декларативен характер и не рефлектира пряко в правната сфера на трети лица. С него не се създават права или задължения и не се засягат права, свободи и законни интереси на граждани или организации. Затова оспорването от областния управител на област Пазарджик е било недопустимо и административният съд е следвало да остави без разглеждане жалбата и да прекрати образуваното съдебно производство по нея на основание чл.159, т.1 от АПК.

Не споделям становището на мнозинството от съдебния състав за допустимост на оспорването, независимо че оспореното решение е акт по чл.21, ал.5 от АПК, тъй като за областния управител това било допустимо поради неговото правомощие по чл.45, ал.4 от ЗМСМА да оспорва за законосъобразност актовете на общинските съвети. Считам, че не може да се създава различен ред за оспорване на едно и също решение, като за областният управител това да е допустимо, а за всички останали да не е допустимо. Считам също, че не може да се оспорва акт на общинския съвет, който не е индивидуален, общ административен акт или подзаконов нормативен акт, само с оглед качеството на оспорващия.

За изводи, обратни на горните, не намирам опора и в цитираното с мотивите към настоящото съдебно решение Тълкувателно решение №5 от 10.12.2008г. на ОСС на ВАС по т. дело №20/2007г. на ВАС. Диспозитива на това тълкувателно решение действително гласи, че областният управител може да упражнява контрол за законосъобразност върху всички решения на общинските съвети чрез оспорването им пред съответния административен съд по реда на чл.45, ал.4 от ЗМСМА във връзка с чл.32, ал.2 от ЗЗД, включително и тези, издадени на основание чл.21, ал.1, т.8 ЗМСМА. Но за да се прецени доколко това тълкувателно решение е приложимо, следва да се съобрази въпросът, на който ОСС на ВАС е отговорил, както и противоречивата практика, която е разрешена с него. В действителност за постановяване на тълкувателното решение е имало две противоречиви становища. Според първото от тях нямало ограничение в компетентността на областния управител да упражнява контрол за законосъобразност върху всички актове на общинските съвети, които имат характеристиката на индивидуални, общи или нормативни, включително и решенията по чл.21, ал.1, т.8 ЗМСМА, касаещи придобиването, стопанисването и разпореждането с общинско имущество. Според другото становище при формулиране правомощията на областния управител законодателят е предвидил известно ограничение, като съгласно разпоредбата на чл.32, ал.1 ЗЗД то е в "границите на предоставените му правомощия". Това становище е поради правното виждане, изразяващо се в предоставяне на възможност на общинските съвети да взимат самостоятелни решения на все по-голям кръг от въпроси, свързани с местното самоуправление. С тълкувателното решение е възприето първото становище. Но дори за него в мотивите към тълкувателното решение е посочено, че актове на общинските съвети трябва да имат характеристиката на индивидуални, общи или нормативни, включително и решенията по чл.21, ал.1, т.8 ЗМСМА, касаещи придобиването, стопанисването и разпореждането с общинско имущество. В случая оспорваното решение няма характеристиките на такъв акт, поради което оспорването му е недопустимо.

В подкрепа на извод, че само индивидуални, общи или нормативни актове подлежат на оспорване по реда на чл.45, ал.4 от ЗМСМА, е и третото изречение от тази разпоредба, в което е посочено, че оспорването спира изпълнението на индивидуалните и общите нормативни актове и действието на подзаконовите нормативни актове. В това изречение са посочени кои актове подлежат на оспорване по този ред, като употребата в първите две изречения на общото понятие актове е само поради липсата на нужда за изричното им посочване с оглед, че това е направено в третото изречение.

Изразеното от мен становище не е и изолирано, като в този смисъл са и определение №15975 от 2.12.2013г. на ВАС, осмо отделение по адм. д. №15532/2013г., определение №5879 от 08.05.2018г. на ВАС, първо отделение по адм. д. №15532/2013г., определение №8291 от 29.09.2022г. на ВАС, четвърто отделение по адм. д. №8324/2022г.