Върховният административен съд на Р. Б. - Седмо отделение, в съдебно заседание на дванадесети декември две хиляди и двадесет и втора година в състав: Председател: Т. В. Членове: МИРОСЛАВА Г. Р. при секретар М. Ц. и с участието на прокурора К. К. изслуша докладваното от съдията М. Г. по административно дело № 10571 / 2022 г.

Производството е по реда на чл.208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Ръководител на Програмния оператор на Програма БГ 07 „Инициатива за обществено здраве“, финансирана от Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Норвежкия финансов механизъм 2009-2014 година чрез юрк. К. К. срещу решение №112/11.08.2022 година на Административен съд – Търговище по адм. д. № 76/2022 година.

С обжалваното решение съдът е отменил решение № РД-13-105/11.03.2022 година на ръководителя на Програмния оператор на Програма БГ 07 „Инициатива за обществено здраве“ (Програмата) за определяне на финансова корекция от 25% върху всички допустимите и подлежащи на верификация разходи по договор № 3/11.02.2016 година с изпълнител „Т. И. ООД. Релевира касационни основания по чл.209, т.3 от АПК – неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Оспорва се извода на съда, че Насоките за определяне на финансови корекции, които трябва да бъдат внесени във финансирани от Съюза разходи в рамките на споделеното управление, в случай на неспазване на правилата за възлагане на обществени поръчки, приети с Решение на Европейската комисия (ЕК) от 19.12.2013 г. (Насоките) не са приложими при установяване наличието на нередност и определяне на финансова корекция при възлагането на обществени поръчки по националното право. Сочи, че приложението на Насоките било изрично уредено между страните, като се позовава на чл.33, ал.3 от Общите условия (ОУ) към чл.9 от Договора за безвъзмездна финансова помощ (ДБФП) и на сключено в последствие Допълнително споразумение № РД-13-165/20.12.2016 година, където Насоките били посочени като приложими в отношенията между страните. Твърди, че към момента на сключване на договора същият не бил дефиниран като административен и отношенията на страните се регламентирали по гражданскоправен ред. Неправилно административният съд бил приел сочената клауза за недействителна, същата не противоречала на действащите правни норми и единствено чрез нея можело да се уредят взаимоотношенията между страните, свързани с определяне на финансови корекции, при нарушение от страна на бенефициера. Оспорват се изводите на съда досежно възприетата незаконосъобразност на решението предмет на съдебен контрол, като се твърди, че същото отговаряло на изискванията за надлежен административен акт. На следващо място излага твърдения, че адресатът на акта е индивидуализиран, като допусната очевидна техническа грешка не засягала административния акт в такава степен, че да доведе до неговата отмяна. На последно място твърди, че размерът на финансовата корекция бил законосъобразно определен при съобразяване с приложимите правила. Прави искане за отмяна на обжалвания съдебен акт и постановяване на друг, с който жалбата на "ПСИХИЧНО ЗДРАВЕ – ИНДИВИДУАЛНА ПРАКТИКА ЗЗД СП. М. ПОМОЩ" ЕООД да бъде отхвърлена. Претендира разноски за двете съдебни инстанции.

Ответникът, "ПСИХИЧНО ЗДРАВЕ – ИНДИВИДУАЛНА ПРАКТИКА ЗЗД СП. М. ПОМОЩ" ЕООД, [ЕИК], гр. Търговище, чрез адв. Д. К. – Корновска, излага съображения за неоснователност на касационната жалба. Претендира разноски по представен по делото списък.

Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съдебният състав на седмо отделение на Върховния административен съд приема, че същата е подадена в срока по чл.211, ал.1 от АПК, от страна с правен интерес.

Производството пред Административен съд - Търговище е образувано по жалба на "ПСИХИЧНО ЗДРАВЕ – ИНДИВИДУАЛНА ПРАКТИКА ЗЗД СП. М. ПОМОЩ" ЕООД, [ЕИК], гр. Търговище, срещу решение № РД-13-105/11.03.2022 година на директора на Дирекция „Международни проекти и програми“ в Министерство на здравеопазването в качеството му на Ръководител на Програмния оператор на Програма БГ 07 „Инициатива за обществено здраве“, финансирана от Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Норвежкия финансов механизъм 2009-2014 година.

За да отмени административния акт, съдът е приел, че същият е издаден от компетентен орган, но при съществено неспазване на законовите изисквания за форма и съдържание на акта, неправилно приложение на материалния закон и при допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила.

При служебна проверка на основанията по чл.218, ал.2 от АПК, касационният състав прави извод за валидност и допустимост на обжалвания първоинстанционен акт.

Досежно правилното приложение на материалния закон:

С решение № РД-13-105/11.03.2022 година на директора на Дирекция „Международни проекти и програми“ в Министерство на здравеопазването в качеството му на Ръководител на Програмния оператор на Програма БГ 07 „Инициатива за обществено здраве“, финансирана от Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Норвежкия финансов механизъм 2009-2014 година, се определя финансова корекция по смисъла на чл.11.2 от Регламента за изпълнение на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2009-2014 година и на чл.11.2 от Регламента за изпълнение на Норвежкия финансов механизъм 2009-2014 година при изпълнението на Програма БГ 07 „Инициативи за обществено здраве“, установена с решение № РД-13-882/30.11.2021 година и заведена в Регистъра на нередностите, във връзка с приложен незаконосъобразен ред за сключване и изпълнение на договор № 3/11.02.2016 година с изпълнител „Т. И. ООД, сключен след проведена процедура за избор на изпълнител с публична покана, с предмет: „Преустройство на съществуваща сграда в защитено жилище в дневен център за хора с деменция, с. Макариополско, община Търговище“, в изпълнение на дейности по проект „За достойни старини“ (Договор БФП № РД-13-131/14.09.2015 година) на Програма БГ 07 „Инициативи за обществено здраве“, финансирана от Финансовия механизъм на ЕИП и Норвежкия финансов механизъм 2009-2014 година.

Въз основа на установената фактическа обстановка, която не се спори между страните, първоинстанционният съд е приел, че в диспозитива на административния акт е налице неяснота досежно неговия адресат, доколкото същият не е посочен конкретно. Според съда единствено в мотивната част на акта се съдържа назоваване на бенефициера, както и посочване на т.17 и т.18 от Насоките и на чл.33, ал.3 от Раздел IX „Финансови корекции“ на Приложение А към чл.9 от ДБФП – Приложение № 3 „Общи условия“. Единствено в мотивите на акта е изяснена и волята на органа относно размера на определената финансова корекция - 25% от всички допустимите и подлежащи на верификация разходи по договор № 3/11.02.2016 година с изпълнител „Т. И. ООД на стойност 296 221,87 лева с включен ДДС, финансирани със средства от Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Норвежкия финансов механизъм 2009-2014 година. Освен на Насоките в обстоятелствената част на административния акт е налице и позоваване на т.12.2 от Системите за управление и контрол (СУК) на Програма БГ07, като съдът е посочил, че в същите не е налице препращане към Насоките. Първоинстанционният съд сочи, че с решение № 9026/07.07.2020 година на ВАС, постановено по адм. дело № 13383/2019 година е отменено решение за определяне на финансова корекция на дружеството по същия договор, поради неприложимост на Насоките. В процесното производство органът се е позовал на чл 33, ал.3 от Раздел IX „Финансови корекции“ на Приложение А към чл.9 от ДБФП – Приложение № 3 „Общи условия“ във връзка с Допълнително споразумение № РД-13-165/20.12.2016 година, където Насоките са изрично посочени като приложими. Според административния съд визираната клауза се явява нищожна, като изцяло противоречаща на закона и заобикаляща го, съответно не може да породи правни последици и да бъде годно правно основание за издаване на акта, тъй като Насоките са приложими по отношение на държавите членки и регламентират критериите и скалите на корекциите, прилагани от Комисията, съответно нямат за адресат конкретните бенефициери.

Съдът приема, че в административния акт не е налице позоваване на национална правна норма, като основание за определянето и налагането на финансовата корекция, включително и нейния размер, като тези обстоятелства не могат да бъдат преодолени от съда чрез тълкуване. Мотивиран е извод и за липса на волеизявление на органа, което да се съдържа в разпоредителната част на оспорения административен акт по отношение: 1. адресата на акта; 2. стойностния размер на разходите, въз основа на които е изчислена финансовата корекция; 3. определения процентен показател, както и 4. стойностния размер на самата финансова корекция.

Като обосновава гореизложеното, съдебният състав прави извод за незаконосъобразност на Решение № РД-13-105/11.03.2022 година на ръководителя на Програмния оператор на Програма БГ 07 „Инициатива за обществено здраве“, поради постановяването му при неправилно приложение на материалния закон, неспазване на законовите изисквания за форма и съдържание на акта, допуснати съществени нарушения на процесуалните правила, както и в несъответствие с целта на закона.

Решението е правилно при следните изводи от правна страна:

На 14.09.2015 година на основание Регламент за изпълнение на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2009 - 2014, приет от Комисията на ФМ на ЕИП, Програмното споразумение между Комитета на финансовия механизъм и Националното координационно звено (НКЗ) за финансиране на Програма BG 07 "Инициативи за обществено здраве" (Програмата), Решение № 151/23.02.2012 година на Министерския съвет (МС), изм. с Решение № 545/23.07.2015 година, Споразумението за изпълнение на Програмата, сключено между НКЗ и МЗ на 13.12.2013 година, Междуинституционално споразумение между МЗ и Администрацията на МС за управление и изпълнение на Програмата, подписано на 28.08.2012 година и Решение на Програмния оператор № РД-13-113/27.08.2015 година относно одобрение за финансиране на проектно предложение с вх. № БГ07-26/30.04.2015 година между "ПСИХИЧНО ЗДРАВЕ – ГРУПОВА ПРАКТИКА ЗЗД СП. М. ПОМОЩ" ООД (понастоящем "ПСИХИЧНО ЗДРАВЕ – ИНДИВИДУАЛНА ПРАКТИКА ЗЗД СП. М. ПОМОЩ" ЕООД) и Министерство на здравеопазването в качеството му на Програмен оператор по Програма БГ 07 „Инициативи за обществено здраве“, финансирана от Финансовия механизъм на ЕИП и Норвежкия финансов механизъм 2009-2014 година е сключен ДБФП № РД-13-131/14.09.2015 година за изпълнение на проект „За достойни старини", описан в Приложение №1 към договора чрез предоставена безвъзмездна финансова помощ.

На 20.12.2016 година между същите страни към посочения договор е сключено Допълнително споразумение № РД-13-165.

След проведена процедура за избор на изпълнител с публична покана между "ПСИХИЧНО ЗДРАВЕ – ИНДИВИДУАЛНА ПРАКТИКА ЗЗД СП. М. ПОМОЩ" ЕООД и "Т. И. ООД е сключен Договор № 3/11.02.2016 година с предмет: "Преустройство на съществуваща сграда в защитено жилище в дневен център за хора с деменция, с. Макариополско, община Търговище".

С Решение № РД-13-2/02.01.2018 година на ръководителя на Програмния оператор по Програмата е открито производство по реда на чл.33, ал.1 от Общите условия по договора, като се установява наличието на нередност по смисъла на чл.11.2 от Регламента за изпълнение на Финансовия механизъм на ЕИП 2009-2014 г. и чл.11.2 от Регламента за изпълнение на Норвежкия финансов механизъм 2009 - 2014 г. във връзка с приложен незаконосъобразен ред за сключване и изпълнение на Договор № 3/11.02.2016 година с изпълнител „Т. И. ООД.

Административното производство е финализирано с решение № РД-13-60/13.04.2018 година на ръководителя на Програмния оператор по Програма БГ 07„Инициативи за обществено здраве“ за определяне на финансова корекция на дружество по т.22 от Насоките в размер на 25% от всички допустими и подлежащи на верификация разходи по сключения договор № 3/11.02.2016 година с изпълнител „Т. И. ООД, което в цифрово изражение представлява 62 785, 48 лева. Решението е обжалвано и отменено с влязло в сила решение № 9026/07.07.2020 година на ВАС, постановено по адм. дело № 13383/2019 година. Съдът е приел, че в конкретния случай насоките са неприложими.

С Решение № РД-13-822/30.11.2021 година на ръководителя на Програмния оператор по програма ВГ 07„Инициативи за обществено здраве” отново се установява наличието на нередност по смисъла на чл.11.2 от Регламента за изпълнение на Финансовия механизъм на ЕИП 2009-2014 година и чл.11.2 от Регламента за изпълнение на Норвежкия финансов механизъм 2009-2014 година във връзка с приложен незаконосъобразен ред за сключване и изпълнение на процесния договор с изпълнител „Т. И. ООД и спрямо бенефициера отново се открива производство по реда на чл.33, ал.1 от Общите условия по договора. Бенефициерът е подал възражение с писмо вх.№ БГ-07-5/21.12.2021 година до ръководителя на Програмния оператор.

След проведената процедура, възприемайки изцяло изводите, формулирани в хода на извършения административен контрол и отхвърляйки възраженията на бенефициера ръководителят на Програмния оператор, е издал оспорения в настоящото производство административен акт решение № РД-13-105/11.03.2022 година.

Във възражението отправено до административния орган, както и в представения пред настоящата инстанция отговор бенефициерът - "ПСИХИЧНО ЗДРАВЕ – ИНДИВИДУАЛНА ПРАКТИКА ЗЗД СП. М. ПОМОЩ" ЕООД възразява като твърди изтичане на давностния срок за издаване на процесния административен акт съгласно чл.3, (1) Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18.12.1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейската общност (Регламент № 2988/95). Съгласно визираната разпоредба давностният срок за определяне на финансова корекция е четири години от момента на извършването на нередността, освен ако секторните правила предвиждат по-кратък срок.

Действително съгласно т. 62 от решение от 21 декември 2011 година, С-465/10 на Съда на Европейския съюз (СЕС), в случаите когато в качеството си на възлагащ орган получателят на субсидия от ЕФРР не е спазил правилата за възлагане на обществените поръчки съгласно Директива 92/50 при възлагането на поръчка с предмет осъществяване на субсидираната дейност, разглежданата нередност трябва да се счита за „продължаваща нередност“ по смисъла на член 3, параграф 1, втора алинея от Регламент № 2988/95 и следователно четиригодишният давностен срок, предвиден в тази разпоредба за възстановяването на недължимо платената на този получател помощ, започва да тече от деня, в който завършва изпълнението на неправомерно сключения договор за обществена поръчка. В този смисъл правилни са твърденията, че в процесната хипотеза четиригодишният давностен срок е започнал да тече на 11.07.2016 година, когато изпълнението на договорът, сключен с изпълнител „Т. И. ОДД е приключило. Обосновано е и становището, че отмененото решение № РД-13-60/13.04.2018 година на ръководителя на Програмния оператор по Програмата за налагане на финансова корекция на бенефициера по т.22 от Насоките по сключения договор № 3/11.02.2016 година с изпълнител „Т. И. ООД не съставлява нотификация годна да прекъсне давностния срок, доколкото същото е отменено поради своята незаконосъобразност с влязъл в сила съдебен акт.

По делото не е спорно, че с решение № РД-13-2/02.01.2018 г. ръководителя на Програмния оператор е установил наличието на нередност във връзка с приложен незаконосъобразен ред за изпълнение на процесния договор, сключен с изпълнителя „Т. И. . Бенефициерът е подал възражение с вх. № 97-45/18.01.2018 година, преди да бъде издадено отмененото впоследствие решение № РД-13-60/13.04.2018 година на ръководителя на Програмния оператор. Налице и кореспонденция по повод решение № РД-13-325/25.08.2017 година, с което се установява нередност във връзка с приложен незаконосъобразен ред за възлагане на процесната обществената поръчка. Във връзка със същото е подадено възражение от бенефициера. Съгласно визираната от бенефициера т.62 от решение от 21 декември 2011 година, С-465/10 СЕС връчването на получателя на субсидията на доклад от проверка, с който се установява неспазването на правилата за възлагане на обществени поръчки, поради което на националния орган се разпорежда да си възстанови изплатените суми, представлява достатъчно ясно действие, насочено към разследването или преследването на „нередността“ по смисъла на член3, параграф1, трета алинея от Регламент № 2988/95. Установената последваща незаконосъобразност на административния акт, която не се основава на опорочена от страна на органа процедура по администриране на установените нередности не може да обоснове непрекъсваемост на давността, доколкото същата е прекъсната с уведомяването на бенефициера за стартирали процедури във връзка с констатирано неспазване на правилата за възлагане на обществената поръчка. Ето защо доколкото в процесния случай не се установява порок на нотификацията за нередността и е налице двустранна кореспонденция във връзка със същата оплакването за изтекъл давностен срок се явява неоснователно.

Настоящата инстанция споделя изводите на първоинстанционния съд, досежно разпоредителната част на административния акт, в която не се съдържа конкретно идентифициран адресат на акта в нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 3 АПК. Освен това същата е несъответна на изискването на чл. 59, ал. 2, т. 5 АПК, съгласно което с нея следва да бъдат определени правата или задълженията на адреса както и начинът и срокът за изпълнението. Не е посочен размерът на основата, върху която е определена финансовата корекция, размерът на финансовата корекция, както и размер на самата корекция.

На следващо място правното основание, въз основа на което актът е издаден е неотносимо към изложените факти и обстоятелства, т. к. проявява своето действие спрямо кръг от адресати и случаи, различни от процесните. С оглед изложеното, обосновано съдът е приел, че е налице неспазване на законовите изисквания за форма и съдържание на процесния акт.

Правилни са изводите на първоинстанционния съд за незаконосъобразно определяне на нередностите като такива по т.17 и т.18 от Насоките, одобрени от Европейската комисия с Решение С/2013/9527. Насоките регламентират критериите и скалите на корекциите, прилагани от Комисията по отношение на държавите членки, в зависимост от видовете нередност. Компетентността на Комисията да определя финансови корекции на държавите членки не е идентична с компетентността на съответния орган на национално ниво да определя такива. Насоките като акт на Комисията, приложими по отношение на държавите членки, нямат за адресат конкретните бенефициери. Органът в решението си се е позовал също и на т.12.2 от Системите за управление и контрол на Програма БГ07. Тези СУК, приети за програмния период 2009 година - 2014 година, не препращат към Насоките за определяне на вида нередности и скалите за определяне на финансови корекции, а цитираната в решението разпоредба касае процедурите за надзор на работата на други одиторски органи, под ръководството на Одитния орган. Отделните категории нарушения, методите, критериите и съответните размери на финансовите корекции се регулират от разпоредбите на националното право, като е недопустимо актът за финансова корекция да се основава на актове, даващи правомощия на Комисията в тази насока, като ги сочи като правно основание за налагане на финансови корекции на частноправни субекти. Административният орган не се е позовал на национална правна норма от вътрешното законодателство като основание за налагане на финансова корекция, а това не може да бъде преодоляно от съда нито чрез тълкуване, нито чрез изменение на соченото в акта правно основание. Липсата на годно правно основание прави оспорения акт материално незаконосъобразен, защото не дава възможност на съда да установи каква е целта на органа, с която е упражнил предоставената му от закона власт. Без правно основание съдът не може да извърши контрол за законосъобразност на акта, защото съдът не може вместо органа да определя целта, с която той упражнява властта си. Съдът може само да провери дали фактите, установени по делото, съответстват на юридическите факти, визирани в хипотезата на сочената от органа правна норма. В случая липсата на годно правно основание прави оспорения акт материално незаконосъобразен, тъй като не е налице пълна липса на правни основания, за да се приеме, че е нарушено изискването за форма на акта по смисъла на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, а сочените за правни основания разпоредби не са годни да постигнат разпореденото.

Неоснователно е оплакването на касационния жалбоподател, целящо да обоснове приложимост на Насоките във връзка с твърдения гражданскоправен характер на възникналото със сключването на ДБФП правоотношение и последващото изменение на договора с въвеждането клаузи, уреждащи приложимата правна рамка между страните. Предмет на настоящото съдебно производство е административният акт, с който се определя финансова корекция на "ПСИХИЧНО ЗДРАВЕ – ИНДИВИДУАЛНА ПРАКТИКА ЗЗД СП. М. ПОМОЩ" ЕООД. Независимо от правната сила на извършеното договаряне и в частност изменените с допълнителното споразумение Общи условия, Насоките остават неприложими към процесния случай. С оглед изложеното, обосновани са изводите на първоинстанционния съд за недопустимост на договорката между страните, с която се цели придаването на относимост към възникналото със сключването на ДБФП правоотношение на акт на Комисията, който както вече беше посочено има точно определени адресати. Европейският законодател е възложил на националния такъв да уреди тези правоотношения и празнотата, дължаща се на неговото бездействие по отношение на периода 2009 година - 2014 година, не може да се преодолее чрез подобни като разглежданите в настоящия казус правни действия, при това на частноправен субект.

Като е достигнал до аналогични правни изводи, първоинстанционният съд правилно е приложим материалния закон.

Предвид гореизложеното, касационният състав обосновава правилност на обжалвания съдебен акт. Не се установяват релевираните възражения за пороци на акта по чл. 209, т.3 от Административнопроцесуалния кодекс.

Предвид изхода на спора, на "ПСИХИЧНО ЗДРАВЕ – ИНДИВИДУАЛНА ПРАКТИКА ЗЗД СП. М. ПОМОЩ" ЕООД следва да се присъдят разноски по делото в размер на 2750 лева заплатено адвокатско възнаграждение, съгласно представен списък на разноските, договор за правна защита и съдействие и платежно нареждане, удостоверяващо извършеното плащане.

Воден от гореизложеното и на основание чл. 221, ал.2 от Административнопроцесуалния кодекс, съставът на седмо отделение на Върховния административен съд

РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА решение №112/11.08.2022 година на Административен съд – Търговище по адм. д. № 76/2022 година.

ОСЪЖДА Министерство на здравеопазването, със седалище в гр. София, пл. "С. Н. № 5, да заплати на "ПСИХИЧНО ЗДРАВЕ – ИНДИВИДУАЛНА ПРАКТИКА ЗЗД СП. М. ПОМОЩ" ЕООД, с [ЕИК], със седалище и адрес на управление в гр. Търговище, ул. "В. П. № 30, сумата от 2750 (две хиляди седемстотин и петдесет) лева, разноски по делото.

Решението е окончателно.

Вярно с оригинала,

Председател:

/п/ ТАНЯ ВАЧЕВА

секретар:

Членове:

/п/ М. Г. п/ ЮЛИЯ РАЕВА