Върховният административен съд на Р. Б. - Първо отделение, в съдебно заседание на петнадесети март две хиляди и двадесет и трета година в състав: Председател: М. З. Членове: БЛАГОВЕСТА Л. Я. при секретар М. Н. и с участието на прокурора И. М. изслуша докладваното от съдията П. Я. по административно дело № 11629 / 2022 г.

Производството е по реда на чл. 185-196 от Административно процесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалбата на М. Г. от гр. Бургас срещу 1, т. 3 от ДР на Наредба № 15 от 22.07.2019 г. за статута и професионалното развитие на учителите, директорите и другите педагогически специалисти, издадена от министъра на образованието и науката. Поддържа се, че оспорената разпоредба противоречи на нормативен акт от по-висока степен - чл. 211 и сл. от Закона за предучилищното и училищното образование /ЗПУО/ и с нея се нарушава чл. 60, ал. 2 от Конституцията на Република България. Прилагането на нормата лишава Грънчарова, която е учител по български език и литература в ПГРЕ „Г. С. Р.“, гр. Бургас, от правото на участва в конкурси за заемане на конкретни длъжности в системата на образованието.

Според жалбоподателката оспорената разпоредба недопустимо стеснява кръга от педагогически специалисти, определен с правилата на чл. 211, ал.1, 2 и 3 от ЗПУО, чийто стаж се приема за учителски. Грънчарова възразява срещу разбирането, че тълкуването на понятието „учителски стаж“ е дадено с дефиницията по чл. 19, ал. 1 от Наредбата за пенсиите и осигурителния стаж /НПОС/, което е за целите на пенсионното осигуряване и прилагането му по отношение на регламентацията на учителския стаж е недопустимо. В тази връзка намира, че не е изпълнена и процедурата по чл. 28 и сл. от Закона за нормативните актове /ЗНА/, от която да е видно какви са мотивите в доклада, придружаващ проекта на наредбата, обосновали приемането на съответната разпоредба.

В писмено становище по съществото на спора пълномощникът на Грънчарова поддържа, че 1, т. 3 от Наредба № 15 от 22.07.2019 г. регулира обществени отношения, спрямо които намират приложение норми от актове на правото на Европейския съюз, поради което направеното в мотивите на проекта за наредба изявление, че не се налага изготвяне на справка за съответствие с европейското право, представлява нарушение на задължението по чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА. В мотивите на доклада няма нито един текст, касаещ учителския стаж, не са описани целите, които се поставят, финансовите и други средства, необходими за прилагане на подзаконовия нормативен акт. Неизпълнението на изискванията за мотивираност по чл. 28, ал. 2 ЗНА обективира нарушение на императивни правила, рефлектиращо върху оспорената разпоредба.

С изложената аргументация се инвокира искане за отмяна на оспорената разпоредба и за присъждане на деловодните разноски по списък.

Ответникът, министърът на образованието и науката, чрез държавен експерт в дирекция „Правна“ и началник отдел „Правен“ в едноименната дирекция оспорва основателността на жалбата. Не претендира разноски.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и неоснователност на жалбата.

Върховният административен съд, Първо отделение, като взе предвид изложеното в жалбата, становищата на страните и събраните по делото доказателства, приема следното:

Според доклад №80-658/11.07.2019 г. на заместник министъра на образованието и науката в хода на прилагане на Наредба №12 за статута и професионалното развитие на учителите, директорите и другите педагогически специалисти от 27.09.2016 г. се наложили промени, изискващи прецизиране на текстовете или създаване на нови текстове. Установени са редакционни и смислови непълноти и противоречия в уредбата. През 2018 г. министърът на образованието и науката е назначил работна група, на която е възложил да изработи проект на наредба за статута и професионалното развитие на учителите, директорите и другите педагогически специалисти. Изработеният от нея проект на наредба е публикуван на интернет страницата на МОН и на сайта на портала за обществени консултации /ПОК/ strategy.bg за обществено обсъждане от 26.09.2018 г. до 26.10.2018 г. /л. 88-91/.

В определения срок, а и по-късно, на портала са постъпили предложения по проекта от висши училища, социални партньори, неправителствени организации, директори и учители, участвали във форуми, свързани със статута и професионалното развитие на педагогическите специалисти. Предложенията, значителни по обем и разнородни по характер, са обсъдени, което е онагледено в изготвена таблица, от тях изцяло са приети 71, а 146 са отхвърлени с посочване на съображенията за това /л. 93-181/.

Проектът на наредбата е представен за обсъждане на заседание на Отрасловия съвет за тристранно сътрудничество на 07.05.2019 г.

В доклада се сочи, че текстовете са прецизирани, избегнати са норми, повтарящи текстове на ЗПУО, допълнени или редактирани са съществуващите текстове. В 21 точки са систематизирани съществените акценти в проекта, сред които т. 13 – регламентиране на понятието „учителски стаж“. Отразено е, че с предлагания проект се цели постигане на по-високо качество на базовата и продължаващата квалификация, тяхната обвързаност и приложимост на всеки етап от професионалното развитие на педагогическите специалисти; формулиране на ясни критерии и създаване на повече и по-бързи възможности за кариерно развитие; прилагане на ясни критерии при оценяване на индивидуалния принос към развитието на институцията и труда на всеки педагогически специалист.

Според доклада очакваните резултати от предлаганите промени са по-добра оперативност, отчетност, оптимизация на работата, синхронизация с други нормативни актове, намаляване на административната тежест, нормативно осигуряване на статута, професионалното развитие и повишаване на социалния статус на педагогическите специалисти. Посочено е, че проектът няма да доведе до пряко или косвено въздействие върху държавния бюджет и че с него не се въвеждат разпоредби от европейското право, поради което не се налага изготвяне на справка за съответствие с европейското законодателство. Най-сетне, същият е съобразен с преобладаващата част от бележките, предложенията и становищата на дирекциите в МОН, ангажирани със съгласувателната процедура, както и с препоръките на социалните партньори.

Въз основа на доклада на заместник министъра на образованието и науката проектът на подзаконовия нормативен акт е подписан от министъра на образованието и науката. В ДВ, бр. 61 от 2.08.2019 г., е обнародвана Наредба № 15 от 22.07.2019 г. за статута и професионалното развитие на учителите, директорите и другите педагогически специалисти.

При тази фактическа установеност Върховният административен съд, Първо отделение, приема от правна страна следното:

По допустимостта на оспорването:

Член 187, ал. 1 АПК регламентира, че оспорването на подзаконовите нормативни актове изцяло или в отделни техни разпоредби съобразно чл. 185, ал. 2 АПК, не е ограничено във времето. Член 186, ал. 1 АПК поставя изискване за наличие на правен интерес от оспорването като задължителна предпоставка за неговата допустимост. Същият е налице, когато нормативният акт засяга или застрашава или би могъл да засегне права, свободи или законни интереси на граждани, организации и органи. Необходимо е следователно оспорващият да е подчинен на оспорените от него правни норми от подзаконовия нормативен акт.

Според чл. 1 от наредбата с нея се определя държавният образователен стандарт за статута и професионалното развитие на учителите, директорите и другите педагогически специалисти в системата на предучилищното и училищното образование. Същият по силата на чл. 1, ал. 3, т. 1 от наредбата определя функциите, образованието и професионалната квалификация, необходими за заемане на длъжностите на учителите, директорите и другите педагогически специалисти в институциите от системата на предучилищното и училищното образование.

От страна на М. Г. са представени служебна книжка №1898/16.11.2015 г., издадена от министерството на образованието и науката, съдържаща отразяване, че тя е работила на длъжност младши експерт – координатор дейности в РУО - Бургас, отдел АПФСИО в периода 16.11.2015 г. – 13.02.2017 г. и в периода 17.07.2017 г. – 15.01.2018 г.; трудова книжка на М. Н. с вписвания, че тя е работила на длъжност възпитател в ОУ „В. А. от 04.11.2008 г. до 24.11.2008 г., на длъжност мл. учител в същото училище; справки за начислени възнаграждения и осигурителни плащания от РИО Бургас за периода от м. 11.2012 г. до м. 08.2015 г. – 34 бр. и 7 граждански договора, сключени между Грънчарова и РУО Бургас, по силата на които тя е поела задължението да събира данни и изготвя справки, свързани с финансовото осигуряване и отчитане на държавните и общински училища; допълнително споразумение към трудов договор №907/14.09.2021 г., сключено между жалбоподателката и Профилирана гимназия за романски езици „Г.С. Р.“ – Бургас, по силата на което тя заема длъжността учител, решение по гр. дело №2467/2018 г. на Бургаски районен съд. От адресираното до оспорващата писмо №РД-22-1322/17.08.2022 г. на началник РУО Бургас се установява, че Грънчарова не е допусната до участие в конкурс за заемане на длъжността „директор“ на училища на територията на област Бургас. Според писмо №94-3035/23.05.2022 г. на министъра на образованието и науката Грънчарова не е допусната до участие в конкурс за заемане на длъжността „началник на регионално управление на образованието“.

Така представените доказателства сочат, че Грънчарова е заемала различни длъжности в системата на училищното образование, включително по служебно правоотношение в орган на управление на детските градини, училищата и центровете за личностно развитие. Освен това е кандидатствала за заемане на длъжностите директор на училище и началник РУО чрез конкурси, до участие в които не е допусната. Следователно за нея е налице пряк и личен интерес от оспорване на разпоредбата, регламентираща учителския стаж, приложима при преценката дали с оглед своята трудова заетост оспорващата съответства на изискванията за заемане на определени длъжности в системата на предучилищното и училищното образование. По тези съображения настоящият състав приема, че жалбата е допустима.

Разгледана по същество, тя е неоснователна.

Съгласно чл. 76, ал. 1 АПК нормативните административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или от закон органи. Според чл. 7, ал. 2 ЗНА наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Наредба № 15 от 22.07.2019 г. е издадена по законовата делегация на чл. 22, ал. 4 вр. чл. 22, ал. 2, т. 14 ЗПУО, възлагащ на министъра на образованието и науката да приеме наредба за държавния образователен стандарт за статута и професионалното развитие на учителите, директорите и другите педагогически специалисти. Член 115 от Конституцията на Р. Б. регламентира, че министрите издават правилници, наредби, инструкции и заповеди. Оспорената наредба е издадена в съответствие с цитираните правни норми от компетентен орган.

Подзаконовият нормативен акт е издаден при спазване на административнопроизводствените правила. Проектът е огласен по съответния ред, приет е от компетентния орган след проведена процедура по обществено обсъждане и е обнародван в Държавен вестник съгласно чл. 38 ЗНА. Към проекта са изготвени мотиви, които съдържат реквизитите по чл. 28, ал. 2 ЗНА. В тях са описани причините, налагащи приемането на наредбата, целите, които се поставят и очакваните резултати от прилагането на уредбата. Посочено е, че с издаването й не са необходими допълнителни финансови разходи, както и че с проекта не се въвежда европейско законодателство. Изготвената справка за направените в хода на обществените консултации предложения, становища и бележки, ведно с обосновка за неприетите такива, е публикувана по предвидения ред. По тези съображения настоящият състав приема, че изискванията на чл. 26 и чл. 28 ЗНА са спазени.

Неоснователен е доводът на жалбоподателката за допуснато нарушение по чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА. От съдържанието на оспорената разпоредба не се установява тя да се приема във връзка с изпълнение на норми от общностното право, поради което не е налице необходимост от анализ в тази насока. Отделно от това в жалбата не се навеждат твърдения за противоречие на оспорената норма с актове на Европейския съюз, както и за приложимостта им по отношение на обществените отношения, уредени в подзаконовия нормативен акт.

Съгласно чл. 15, ал. 1 ЗНА нормативният акт трябва да съответства на Конституцията на Р. Б. и на другите нормативни актове от по-висока степен. Грънчарова поддържа, че 1, т. 3 от Наредба № 15 от 22.07.2019 г. противоречи на чл. 211, ал. 1, 2 и 3 от ЗПУО.

Оспорената разпоредба е със следното съдържание:

"Учителски стаж" е трудовият стаж, положен на длъжност на педагогически специалист в институции в системата на предучилищното и училищното образование (детски градини, училища и центрове за подкрепа за личностно развитие, регионални центрове за подкрепа на процеса на приобщаващото образование), при изпълнена норма за преподавателска работа. Учителски стаж е трудовият стаж, придобит при условията и на длъжностите по чл. 19, ал. 1, 2 и 3 от Наредбата за пенсиите и осигурителния стаж, приета с Постановление № 30 на Министерския съвет от 2000 г. (ДВ, бр. 21 от 2000 г.).

С второто си изречение тя препраща към чл. 19, ал. 1, 2 и 3 от НПОС:

Чл. 19, ал. 1 НПОС: Учителски стаж е осигурителният стаж, положен на учителска или възпитателска длъжност в учебни и възпитателни заведения. За учителски стаж се счита и осигурителният стаж на директорите и заместник-директорите на учебни и възпитателни заведения, ако те са изпълнили пълната норма задължителна преподавателска работа.

ал. 2: Учителски стаж е и осигурителният стаж на лицата, заемащи длъжности в учебни и възпитателни заведения по ал. 1 по списък, утвърден от министъра на образованието и науката, съгласуван с управителя на НОИ, ако отговарят на изискванията за заемане на длъжността учител или възпитател съобразно придобитото образование, професионална квалификация и правоспособност и са изпълнили пълната норма за задължителна преподавателска работа.

ал. 3: Учебни и възпитателни заведения по смисъла на ал. 1 са създадените по реда на отменения Закон за народната просвета (ДВ, бр. 79 от 2015 г.) или по Закона за предучилищното и училищното образование.

Така очертаното съдържание на оспорената норма сочи, че тя дефинира учителския стаж като полагане на труд от конкретна категория педагогически специалисти, тези, които имат изпълнена норма на преподавателска работа независимо от заеманата длъжност – директор, учител, възпитател, т. е. участвали са непосредствено в образователния - учебен/възпитателен процес.

Неоснователен е доводът за противоречие на 1, т. 3 от Наредба № 15 от 22.07.2019 г. с чл. 211, ал. 1, 2 и 3 от ЗПУО. Процесната разпоредба дефинира понятието „учителски стаж“ по смисъла на наредбата, докато чл. 211 ЗПУО определя категориите педагогически специалисти. Съгласно чл. 211, ал. 1 ЗПУО учителите, директорите, както и заместник-директорите, които изпълняват норма преподавателска работа, са педагогически специалисти. Чл. 211, ал. 2 ЗПУО предвижда, че педагогически специалисти са и ръководителите на направление "Информационни и комуникационни технологии", възпитателите, психолозите, педагогическите съветници, логопедите, рехабилитаторите на слуха и говора, корепетиторите, хореографите и треньорите по вид спорт. По силата на ал. 3, т. 1 от чл. 211 педагогически специалисти са лица, които изпълняват функции, свързани с обучението, възпитанието и със социализацията, както и с подкрепата за личностно развитие на децата и учениците в детските градини, училищата и центровете за подкрепа за личностно развитие. Последната категория педагогически специалисти са лица, които изпълняват функции по управлението на институциите по т. 1.

Съдържанието на понятието „педагогически специалист“ е с по-широк обхват и включва работещите в системата на управлението на образователните и възпитателни институции, по отношение на които е неприложим критерият „изпълнена норма на преподавателска работа“, относим към дефиницията на „учителски стаж“. Разбирането на Грънчарова, че заемането на длъжност педагогически специалист по чл. 211, ал. 3, т. 2 ЗПУО следва да бъде възприето като учителски стаж, не намира нормативна опора.

По така изложените съображения се налага извод, че оспорената разпоредба е приета от компетентен орган, при спазване на процесуалните правила и съответства на материалния закон и на неговата цел. Жалбата е неоснователна и следва да бъде отхвърлена.

Воден от изложеното и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд, Първо отделение

РЕШИ:

ОТХВЪРЛЯ жалбата на М. Г. от гр. Бургас срещу 1, т. 3 от ДР на Наредба № 15 от 22.07.2019 г. за статута и професионалното развитие на учителите, директорите и другите педагогически специалисти, издадена от министъра на образованието и науката.

Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

Вярно с оригинала,

Председател:

/п/ МИЛЕНА ЗЛАТКОВА

секретар:

Членове:

/п/ Б. Л. п/ ПОЛИНА ЯКИМОВА