Върховният административен съд на Р. Б. - Шесто отделение, в съдебно заседание на дванадесети юни две хиляди и двадесет и трета година в състав: Председател: Н. Г. Членове: ХАЙГУХИ Б. Д. при секретар М. С. и с участието на прокурора Н. Н. изслуша докладваното от председателя Н. Г. по административно дело № 11754 / 2022 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. с чл. 76, ал. 1 от Закона за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобито имущество (ЗПКОНПИ).

Образувано е по касационна жалба на Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество (КПКОНПИ, Комисията), чрез пълномощника главен юрисконсулт К. М., против решение № 187 от 07.11.2022 г., постановено по адм. дело № 219/2022 на Административен съд - Перник, с което е отменено по жалба от П. Н. решение № РС-291-21-016 от 02.03.2022 г. на Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество, с което спрямо П. Н., общински съветник и лице, заемащо висша публична длъжност по смисъла на чл. 6, ал. 1, т. 32 от ЗПКОНПИ, е установен конфликт на интереси за това, че е гласувал на 30.12.2020 г. решение № 156/30.12.2020 г. на Общински съвет Ковачевци в свой частен интерес, наложена му е глоба в размер на 5000 лв. и е отнета в полза на община Ковачевци сумата 218,57 лв., и е осъдена Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество да заплати на П. Н. сумата от 1210 /хиляда двеста и десет/ лв. направени по делото разноски.

По подробно изложени съображения за неправилност на обжалваното съдебно решение, поради нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост, относими към касационните основания за отмяна по чл. 209, т. 3 от АПК, касаторът иска неговата отмяна и постановяване на друго по съществото на спора, с което да бъде оставен в сила оспореният административен акт. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение и прави възражение за прекомерност.

Ответникът – П. Н., представляван от пълномощника адв. Б. Р., в писмен отговор оспорва касационната жалба и развива подробни съображения за нейната неоснователност и правилност и законосъобразност на обжалваното съдебно решение, което иска да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на разноски за адвокатско възнаграждение за настоящата касационна инстанция.

Представителят на Върховната административна прокуратура е дал заключение за допустимост и основателност на касационното оспорване.

Касационната жалба е процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК от надлежна страна, с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК.

След като разгледа касационната жалба по същество, Върховният административен съд, шесто отделение, я намира за неоснователна по следните съображения:

С обжалваното решение Административен съд - Перник е отменил решение № РС-291-21-016 от 02.03.2022 г. на КПКОНПИ, с което спрямо П. Н., общински съветник и лице, заемащо висша публична длъжност по смисъла на чл. 6, ал. 1, т. 32 от ЗПКОНПИ, е установен конфликт на интереси за това, че е гласувал на 30.12.2020 г. Решение № 156/30.12.2020 г. на Общински съвет Ковачевци в свой частен интерес, с което е нарушил чл. 56 от ЗПКОНПИ.

От фактическа страна по делото е установено, че производството пред административния орган е образувано по сигнал с рег. № ЦУ01/С-291/29.03.2021 г. в КПКОНПИ, срещу П. Н. - общински съветник в Общински съвет – Ковачевци. В сигнала се излагат твърдения, че П. Н. в качеството си на общински съветник в Общински съвет - Ковачевци е упражнил правомощия по служба по чл. 36, ал. 1, т. 1 от ЗМСМА, като е гласувал "против" приемане на решение № 156 на заседание на Общински съвет - Ковачевци, проведено на 30.12.2020 г., за възстановяване на поземлен имот № 006027, представляващ пасище/мера с площ от 8,177 дка в землището на [населено място], О. К. в конфликт на интереси, тъй като Николов ползва този имот по силата на договор за наем на земеделска земя, сключен на 06.12.2019 г. с О. К. П. Н. е избран за общински съветник в Общински съвет – Ковачевци за мандат 2019-2023 г., видно от удостоверение за избран общински съветник № 10/07.11.2019 г. на ОИК - Ковачевци. Николов е встъпил в длъжност с полагане на клетва на 07.11.2019 г., видно от клетвен лист, подписан от него на същата дата, с оглед което е лице, заемащо висша публична длъжност по смисъла на чл. 6, ал. 1, т. 32 от ЗПКОНПИ. С договор за наем на земеделска земя от 06.12.2019 г., сключен за срок от пет години между О. К. представлявана от кмета, и П. Н. - наемател, на Николов е предоставен за временно възмездно ползване имот - земеделска земя - частна общинска собственост с № 006027, представляваща пасище в местност "Пухла", девета категория, с площ 2,804 дка, находяща се в землището на [населено място], община Ковачевци, с граници по скица: изток: ПИ 000075, запад: ПИ 006028, север: ПИ 006028 и юг: ПИ 006019 и ПИ 006020. Съгласно чл. 10 от договора, той се прекратява при влизане в сила на решение на Общинска служба по земеделие - Ковачевци (ОСЗ - Ковачевци) за възстановяване на собствеността върху имота, предмет на договора. За същия имот е съставен акт за публична общинска собственост на 15.07.2019 г. С решение № 2 от 20.10.1992 г. за възстановяване правото на собственост на земи в съществуващи или възстановими стари реални граници в землището на [населено място] на Поземлена комисия - Ковачевци, е възстановено правото на собственост на наследниците на Е. Т. в съществуващи (възстановими) стари реални граници на три имота, сред които под т. 2 от решението е имот - нива от 9 дка, девета категория, находящ се в землището на [населено място] в местността "Пухла". На 05.11.2020 г. Д. В., в качеството си на наследник, отправя искане във връзка с § 27 от ПЗР на ЗСПЗЗ до ОСЗ - Ковачевци за издаване на решение за възстановяване правото на собственост за имоти, собственост на Е. Т., описани в решение № 2 от 20.10.1992 г. за възстановяване правото на собственост на земи в съществуващи или възстановими стари реални граници в землището на [населено място], издадено от Поземлена комисия - Ковачевци. Началникът на ОСЗ - Ковачевци отправя искане с изх. № 155 от 10.12.2020 г. до кмета на О. К. в т. ч. и относно поземлен имот № 006027 с площ 8, 177 дка, на основание § 27, ал. 2, т. 1, 2 и 3 от ПЗР на ЗСПЗЗ, за произнасяне на Общински съвет - Ковачевци с решение по чл. 45ж, ал. 2 от ППЗСПЗЗ за предоставяне на имоти, придобити от общината по реда на чл. 19, ал. 1 и ал. 2 от ЗСПЗЗ на Е. Т. жител /бивш жител/ на [населено място]. С оглед постъпилото искане от ОСЗ - Ковачевци, заместник-кметът на О. К. изготвя докладна записка с вх. № 190/11.12.2020 г. до Общински съвет - Ковачевци, с която предлага на Общински съвет - Ковачевци да бъде прието решение, с което да даде разрешение да бъдат предоставени на наследниците на Е. Т. три имота, сред които е и поземлен имот № 006027, с начин на трайно ползване - пасище, мера, с площ от 8,177 дка, находящ се в местността "Пухла", [населено място]. На заседание на Общински съвет - Ковачевци, проведено на 30.12.2020 г., П. Н. гласува "против" приемане на решение № 156/30.12.2020 г. по протокол № 15 на Общински съвет - Ковачевци, с което се дава разрешение да бъдат предоставени на наследниците на Е. Т. три поземлени имота, сред които е и поземлен имот с № 006027, с начин на трайно ползване - пасище, мера, с площ от 8,177 дка. Решение № 156/30.12.2020 г. на Общински съвет - Ковачевци е прието със 7 гласа "за", 3 гласа "против" и 0 гласа "въздържали се". П. Н. подава жалба с вх. № 33-00-6/11.01.2021 г. срещу решение № 156/30.12.2020 г. на Общински съвет - Ковачевци до областния управител на област Перник, която е подписана от още петнадесет физически лица. В жалбата са наведени доводи за незаконосъобразност на решението на Общински съвет - Ковачевци поради нарушение на разпоредбите на чл. 7, ал. 2 и, ал. 4 от ЗОбС, а именно, че възстановеният имот от общинския поземлен фонд е със статут на публична общинска собственост. Със заповед № АК-1/13.01.2021 г. областният управител на област Перник връща решението като незаконосъобразно, за ново обсъждане в Общински съвет - Ковачевци в частта на раздел 1, т. 2. Общински съвет - Ковачевци не е разглеждал и прегласувал решението, а подадената пред Административен съд - Перник жалба от Областен управител - Перник против решение № 156 е оставена без разглеждане като просрочена.

За да постанови решението си, първоинстанционният съд е приел, че въпреки, че са спазени установената писмена форма и съдържание за издаване на административен акт - чл. 59, ал. 2 и, ал. 3 от АПК, решението не отговаря в цялост на установените специални изисквания за форма в чл. 74, ал. 2 от ЗКПКОНПИ, тъй като в административното производството от Николов са изложени възражения, които са пресъздадени в решението, но нито възраженията, нито представените от него доказателства са обсъдени и в акта липсват мотиви защо не се приемат възраженията, съгласно чл. 74, ал. 2, т. 2 от ЗКПКОНПИ. Предвид изложеното съдът е счел, че в производството са допуснати съществени процесуални нарушения на правилата по ЗПКОНПИ и на общите правила по АПК. Комисията е постановила решението си въз основа на събраните по административната преписка писмени доказателства, които са оспорвани от жалбоподателя в хода на производството. Допуснато е нарушение на чл. 72, ал. 7 от ЗПКОНПИ и чл. 35 и чл. 36 от АПК, тъй като не са събрани исканите от жалбоподателя доказателства от АГКК и не е изяснено къде е ситуиран имота. Нарушението се определя като съществено, тъй като е повлияло върху крайния акт, като според съда, ако доказателствата бяха събрани от административния орган, те биха били взети предвид от административния орган при вземане на решението му и биха имали значение за правилното прилагане на закона. Според решаващия съд, след като началникът на ОСЗ е уведомил Комисията, че за землището на [населено място] има КККР от 2019 г. и че не може да направи категоричен извод попада ли имота изцяло или частично в другия, Комисията е следвало да изиска същата информация от АГКК, да провери проекта за разделяне влязъл ли е в сила, а не фактически да се доверява на сведенията от кмета на община Ковачевци, че има делба на имот 006021 и имот с площ 2,804 дка, ползван от Николов, попада в другия. Дори да се приеме, че в хода на производството пред КПКОНПИ е спазено изискването на чл. 72, ал. 6 и ал. 7 от ЗПКОНПИ /на Николов е дадена възможност да се запознае със събраните по преписката писмени доказателства, изслушан е от колективния орган/ и допуснатото процесуално нарушение не е от категорията на съществените, то при постановяване на решението неправилно е приложен материалният закон. Изложени са мотиви, че упражнените правомощия от страна на Николов, в качеството му на общински съветник, при процесното гласуване, не са в негов частен интерес. Съдът е преценил, че при липсата на цялостна или частична идентичност между двата имота, единият от които е предмет на гласуването и другия, ползван от Николов по силата на договор за наем, не може да се приеме, че с гласуването "против" при приемане на решението Николов действа в свой частен интерес, с оглед което не се установява твърдяната от органа нематериална облага. Неоснователни са и доводите на Комисията, че дори и да не е налице идентичност между двата имота, то е без значение къде се намират, доколкото са част от имот 6021 с площ от 16.001 дка. Санкционният характер на производството по ЗПКОНПИ изисква наличието на конфликт на интереси, респективно на предпоставката му "частен интерес", да бъде безспорно и недвусмислено установено от фактическа страна. В случая погрешните фактически установявания от Комисията са довели до неправилно приложение на материалния закон.

Така постановеното решение е валидно, допустимо и правилно.

Настоящият състав споделя изводите на административния съд, че постановеното решение на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси е незаконосъобразно, като постановено в нарушение на материалноправните норми.

Фактическият състав на конфликта на интереси по смисъла на чл. 52 от ЗПКОНПИ, изисква кумулативното наличие на три материалноправни предпоставки, а именно: 1. Лице, което заема висша публична длъжност по смисъла на чл. 6 от ЗПКОНПИ; 2. Частен интерес на това лице по смисъла на чл. 53 във връзка с чл. 54 от ЗПКОНПИ; 3. Възможност този частен интерес да повлияе на безпристрастното и обективно изпълнение на правомощията или задълженията му по служба.

Установено е, че към датата, на която Комисията е приела, че е осъществено нарушението, Николов е бил общински съветник в Общински съвет - Ковачевци, поради което е лице, заемащо публична висша длъжност по смисъла на чл. 6, ал. 1, т. 32 от ЗПКОНПИ.

В рамките на административното производство пред КПКОНПИ жалбоподателят, настоящ ответник по касация, последователно е поддържал тезата си, че са налице два различни имота с еднакъв номер 006027. Посочено е, че двата са образувани от един стар имот с номер 006021 и поради допусната грешка има идентични номера. Действително, както е посочено и в касационната жалба, не се е стигнало до реално разделяне на имот № 006021 по КВС, но части от този имот са актувани с актове за общинска собственост. Актуването е вътрешнослужебна дейност по регистрирането и отчитането на недвижимите имоти - общинска собственост. Актът за общинска собственост съобразно чл. 5, ал. 3 от Закона за общинската собственост няма правопораждащо действие, а представлява официален документ, съставен от длъжностно лице по ред и форма, определени в закона, и има обвързваща доказателствена сила за удостоверените с него обстоятелства относно правното основание за актуването на имота, вида на собствеността, граници, бивши собственици и т. н. /така определение № 12082 от 13.10.2014 г. по адм. д. № 12198/2014 г., ІV отд. на ВАС, определение № 7015 от 12.07.2022 г. по адм. д. № 5758/2022 г., ІV отд. на ВАС, определение № 264 от 11.01.2023 г. по адм. д. № 41/2023 г., ІV отд. на ВАС, и др./. От данните по делото е видно, че нито в административното, нито в съдебното производство, са опровергани твърденията на Николов, че съществува реална разлика между държаният от него имот на основание сключен договор за наем, и имотът, за който Общински съвет – Ковачевци е дал разрешение да бъде предоставен на наследниците на Е. Т.. От съществено значение е обстоятелството, че от приложените по делото документи действително се установява, че имотът ползван от Николов не е идентичен с този, предмет на решение № 156/30.12.2020 г. на Общински съвет – Ковачевци, като липсват и данни за наличие на обща площ и частично застъпване на имотите. От представеното копие от скица № ФО1554/10.07.2019 г. (л. 92 и л. 108 от първоинстанционното дело), издадена от Общинска служба по Земеделие – Ковачевци, имотът с номер 006027 с площ 2.804 дка в землището на [населено място], публична общинска собственост, с НТП – пасище мера, се установяват границите на имота, който ще бъде предоставен под наем на П. Н.. Същите са посочени и в съставеният акт за публична общинска собственост № 697/15.07.2019 г. Тези документи са част от документацията по процедурата за отдаване под наем на имот – ПОС, и доколкото процедурата е започнала във връзка с подадено от Николов заявление, същият е участник в нея и е спечелил проведения търг, следва да се приеме, че същият е запознат със съдържанието им. С изготвена от заместник-кмета на О. К. докладна записка с вх. № 190/11.12.2020 г. до Общински съвет - Ковачевци, с която предлага на Общински съвет - Ковачевци да бъде прието решение, с което да даде разрешение да бъдат предоставени на наследниците на Е. Т. три имота, сред които е имот № 006027, с начин на трайно ползване - пасище, мера, с площ от 8,177 дка, находящ се в местността "Пухла", [населено място]. В приложените към нея скици-проект са очертани границите на посочения имот с площ от 8,177 дка и са посочени граничните точки. От представените доказателства се установява, че двата имота с идентичен номер са ситуирани в различни части от имот № 006021. Посоченото обстоятелство се установява и от приложената към заключението на вещото лице комбинирана скица. Съгласно заключението по изготвената съдебно-техническа експертиза ПИ № 006027, предмет на договора за наем, не попада в границите на имота със същия номер, предмет на решението на Общински съвет – Ковачевци, като на практика това са два различни имота по местоположение. Надлежно установено е, че липсва пълна или частична идентичност между имотите. С оглед изложеното и след анализ на доказателствената съвкупност по делото се обосновава извод, че П. Н. е знаел за тези относими обстоятелства към релевантния момент на гласуването „против“ при приемането на решение № 156/30.12.2020 г. на Общински съвет – Ковачевци. Обстоятелството, че не е извършено реално разделяне на имот № 006021 не рефлектира върху тези изводи, доколкото площта и границите на държания и ползван от Николов по силата на сключения договор за наем имот са установени, чрез съставения акт за публична общинска собственост и приложените скици. Предвид посочените обстоятелства не може да бъде споделена тезата на касатора, че гласувайки „против“ при приемане на решението на ОбС – К. Н. се е опитал да предотврати вероятността от прекратяване на сключения от него договор за наем. Предвид горепосоченото неправилен е изводът на Комисията, че по този начин Николов е упражнил правомощие по служба в свой частен интерес, който е основан на посоченото в мотивите на акта неправилно установяване, че имот № 006027 попада изцяло или частично в имота, за който заместник-кметът на О. К. е изготвил докладна записка с вх. № 190/11.12.2020 г. до Общински съвет – Ковачевци, което влече неправилност на формираните изводи касателно наличието на частен интерес и на конфликт на интереси.

Правилно съдът е приел, че в процесния случай липсва частен интерес при упражнените от Николов правомощия по служба при гласуване „против“ при приемане на решение № 156/30.12.2020 г. на Общински съвет – Ковачевци, поради което не е налице конфликт на интереси.

Липсата на конфликт на интереси обуславя извод за липса на основание за налагане на глоба по чл. 171, ал. 1 от ЗПКОНПИ и отнемане в полза на общината на полученото от Николов нетно дневно възнаграждение, съгласно чл. 81, ал. 1 от ЗПКОНПИ.

Настоящият съдебен състав приема, че е ирелевантно за спора обстоятелството относно подадената от Николов и подписана от още петнадесет физически лица жалба пред областния управител на област Перник срещу решение № 156/30.12.2020 г. на Общински съвет – Ковачевци. Доколкото обаче в мотивите на решението на КПКОНПИ е прието, че наличието на частен интерес и възможността той да повлияе върху гласуването на решението се потвърждава от предприетите от Николов последващи действия следва да се посочи, че съгласно константната практика на ВАС общински съветник не разполага с процесуална легитимация да обжалва решение на общински съвет в качеството си на общински съветник на същия този общински съвет. От друга страна, съгласно чл. 32, ал. 2 от Закона за администрацията, областният управител може да оспорва незаконосъобразните актове на общинските съвети по реда на ЗМСМА, а според чл. 45, ал. 4 от ЗМСМА, областният управител упражнява контрол за законосъобразност на актовете на общинските съвети, освен ако в закон е предвидено друго. Заповедта, с която областният управител връща на общинския съвет издаден от него административен акт за преразглеждане, не представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 от АПК, нито е решение на по-горестоящ административен орган в процедура по оспорване на издаден административен акт по административен ред. За разлика от актовете на кмета, областният управител няма правомощие да отменява незаконосъобразни актове на общинските съвети, а може след преценка за незаконосъобразност да върне акта за преразглеждане на общинския съвет или да го оспори пред съответния административен съд. Правомощието на областния управител е само правна възможност, предоставена му по силата на специалния закон, с оглед упражняване на контрол за законосъобразност, а не задължение за произнасяне на горестоящ административен орган по реда на АПК. Цитираните разпоредби не създават субективно право на физически и юридически лица или на държавни органи да сезират областния управител с искане да упражни правомощията си, нито възниква негово корелативно задължение да уважи искането им и да оспори пред съд конкретно решение на общински съвет или да го върне за ново обсъждане.

По изложените съображения не са налице касационни основания за отмяна и обжалваното съдебно решение, като валидно, допустимо и правилно, следва да бъде оставено в сила.

С оглед изхода на спора, направеното от процесуалния представител на ответника искане за присъждане на разноски и представения договор за правна защита и съдействие, на ответника по касация се дължат съдебни разноски за настоящото производство в размер на 825 лева. В съдебно заседание е направено възражение от процесуалния представител на касатора за прекомерност на адвокатското възнаграждение на ответната страна. Касационната инстанция преценява, че сумата не е прекомерна с оглед фактическата и правна сложност на делото и обстоятелството, че възнаграждението не надвишава минималния размер, предвиден в чл. 8, ал. 3 от Наредба № 1/09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, поради което не следва да бъде намалявано.

Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, изр. първо, предл. първо от АПК, Върховният административен съд в тричленен състав на шесто отделение

РЕШИ :

ОСТАВЯ В СИЛА решение № 187 от 07.11.2022 г., постановено по административно дело № 219/2022 г. по описа на Административен съд - Перник.

ОСЪЖДА Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество да заплати на П. Н., [ЕГН], сумата от 825 (осемстотин двадесет и пет) лева, представляваща сторените от него разноски за адвокатско възнаграждение в касационната инстанция.

РЕШЕНИЕТО е окончателно и не подлежи на обжалване.

Вярно с оригинала,

Председател:

/п/ НИКОЛАЙ ГУНЧЕВ

секретар:

Членове:

/п/ Х. Б. п/ СТЕЛА ДИНЧЕВА