Върховният административен съд на Р. Б. - Трето отделение, в съдебно заседание на шести април две хиляди и двадесет и трета година в състав: Председател: С. Б. Членове: Л. П. . при секретар И. К. и с участието на прокурора В. Й. изслуша докладваното от съдията Ю. К. по административно дело № 11948 / 2022 г.
Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационна жалба на Общински съвет - Ихтиман срещу Решение № 1008/ 13.10.2022 г., постановено по административно дело № 503/ 2022 г. на Административен съд - София - област (АССО).
В касационната жалба са развити доводи за нищожност, недопустимост и неправилност на съдебното решение.
Посочва се, че според чл.62, ал.12 от ЗУТ (ДВ, бр. 62 от 2020 г.), Общинският съвет приема наредба, с която урежда управлението и вътрешния ред в гробищните паркове, условията и реда за погребения и кремации, ползването и благоустрояването на гробните и урновите места и свързаните с тази дейност услуги на територията на общината. Поради това се счита, че общинският съвет е определил изискванията на дружествата извършващи регламентираните услуги на територията на О. И. съобразно закона.
Развити са доводи, че с Наредбата за гробищните паркове на територията на община Ихтиман /Наредбата/ законосъобразно се определят изискванията към търговците, извършващи погребални, строително - монтажни и каменоделски услуги на територията на гробищните паркове.
Моли да се отмени решението на АССО, като се потвърдят така приетите от ОбС Ихтиман разпоредби от Наредбата.
Ответникът - Прокурор при Окръжна прокуратура София не ангажира становище по касационната жалба.
Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Според него атакуваните от ОП - София норми от Наредбата за гробищните паркове на територията на община Ихтиман противоречат на нормата на чл. 4, ал. 1 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД).
Върховният административен съд, трето отделение, намира, че касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК от надлежна страна, участвала в първоинстанционното производство, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е процесуално допустима.
Административният съд бил сезиран с протест на прокурор при Окръжна прокуратура– София, против чл. 23, чл. 27, чл. 28 и чл. 29 от Наредба за гробищните паркове на територията на община Ихтиман, приета с Решение № 411 по Протокол № 31 от 28.01.2022 г., на основание чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА на Общински съвет - Ихтиман.
Със съдебното решение на АССО са ОТМЕНЕНИ разпоредбите на чл. 23, ал. 1 и ал. 2, чл. 27, ал. 1, ал. 2, ал. 3 и ал. 4, чл. 28, ал. 1 и чл. 29, ал. 1 и ал. 2 от Наредба за гробищните паркове на територията на община Ихтиман, като незаконосъобразни.
Първоинстанционният съд за да достигне до този резултат е установил, че с Решение № 411 по Протокол № 31 от 28.01.2022 г. Общински съвет Ихтиман е провел обсъждане и е приел Наредба за гробищните паркове на територията на община Ихтиман с 14 гласа "за", 2 "против" и нито един "въздържал се" при общ брой на общинските съветници 17 (видно от Правилника за организацията и дейността на Общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация). За приемането на Наредбата, като правно основание са посочени разпоредбите на чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА, във вр. с чл. 76, ал. 3 от АПК.
От приетите и приложени по делото писмени доказателства е било установено, че Наредбата е приета с решение, взето на редовно проведено заседание на общинския съвет, при наличие на кворум и мнозинство повече от половината от общия брой на общинските съветници.
За да обоснове отмяна на обжалваните разпоредби решаващият съд е посочил, че с протестираните разпоредби чл. 23, ал. 1 и ал. 2, чл. 27, ал. 1, ал. 2, ал. 3 и ал. 4, чл. 28, ал. 1 и чл. 29, ал. 1 и ал. 2 на Наредбата, съпоставени с чл. 4 от ЗОАРАКВСД, се въвежда регистрационен и разрешителен режим на територията на О. И. спрямо фирмите, упражняващи траурна, погребална дейност и каменоделски услуги.
Според мотивите на съдебния акт незаконосъобразни се явявали и санкционните разпоредби на чл. 28, ал. 1 и чл. 29, ал. 1 и ал. 2, предвиждащи административни наказания за неизпълнение на недопустимо въведения регистрационен и разрешителен режим.
Приел за безспорно, че с оспорените разпоредби е ограничено упражняването на правото на траурна погребална дейност и каменоделски услуги.
Настоящият състав на ВАС счита, че постановеното решение на адм. съд е ПРАВИЛНО.
Неоснователни са доводите за нищожност и недопустимост на съдебното решение. Решението е постановено от компетентен съд в надлежен състав и в рамките на неговата законова компетентност - чл.185 и чл.191 от АПК.
Правилно решаващият съд е приел, че оспорването е процесуално допустимо. Протестът е подаден от прокурор при ОП София, който притежава надлежна процесуална легитимация да оспорва подзаконови нормативни актове - чл.16, ал.1 от АПК и чл.186, ал.2 от АПК.
Същото е подадено срещу подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1, във връзка с чл. 76, ал. 3 от АПК, който подлежи на съдебен контрол за законосъобразност, съгласно изричната разпоредба на чл. 185, ал. 2 от АПК, като упражняването на това право не е обвързано с преклузивен срок - чл. 187, ал. 1 от АПК.
Първоинстанционният съд е събрал всички допустими, относими и необходими доказателства, като е установил надлежно правно - релевантните факти. Административният съд е постановил решението, като е обсъдил доводите на страните и е изложил подробни аргументи за направените от него от фактическа и правна страна изводи в изпълнение на изискването на чл. 172а, ал. 2 от АПК.
Неоснователни са доводите в касационната жалба, че решението на административния съд е неправилно, поради нарушение на материалния закон. Първоинстанционният съд в съответствие с приложимия материален закон е обосновал решаващите изводи. Правилно решаващият административен съд е приел оспорването на ОП София за основателно.
Оспорените норми от Наредбата са приети от Общински съвет Ихтиман, който съгласно чл.76, ал.3 от АПК, във вр. с чл.8 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и чл.21, ал.2 от ЗМСМА е овластен да издава подзаконови нормативни актове.
Съгласно чл. 3, ал. 2, т. 3 от Закона за общинската собственост (ЗОбС), публична общинска собственост са имотите, предназначени за трайно задоволяване на обществени потребности от общинско значение. На основание чл. 12, ал. 2 ЗОбС управлението и поддържането на тези имоти (вкл. гробищните паркове) е въпрос от местно значение на съответната община и е от компетентността на съответния кмет. В съответствие с 1, т. 6 от ДР на ЗОбС, 5, т. 73 от ДР на ЗУТ следва да се приеме, че гробищните паркове са обекти - публична общинска собственост, от първостепенно значение за общините. Разпоредбите на чл. 61, ал. 3 и ал. 4 ЗУТ определят гробищните паркове като озеленени площи с друго специфично преназначение, като тези площи са определени и по реда на ЗУТ като публична собственост на държавата или на съответната община. Доколкото наредбата урежда въпроси, свързани с управлението на гробищните паркове, като обекти на публична общинска собственост, приемането й е в правомощията на общинския съвет.
Съобразно чл. 21, ал.2 ЗМСМА, общинският съвет в изпълнение на правомощията си по ал. 1, приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Съгласно чл.7, ал.2 от Закона за нормативните актове, наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по - висока степен. Нейната правна сила, произтича от закона и е в неговия обхват. Нейната функция е съобразно спецификата на местната общност - да уточнява, конкретизира и улеснява приложението на закона - чл.8 от ЗНА, чл.76, ал.3 от АПК. В случая оспорените разпоредби от наредбата на ОС Ихтиман не изпълняват точно тази функция.
Правилно АССО е счел, че атакуваните от ОП - София разпоредби от наредбата противоречат на чл. 4, ал. 1 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД), която предвижда, че лицензионен и регистрационен режим за извършване на стопанска дейност, както и изискване за издаване на разрешение и удостоверение или за даване на уведомление за извършване на отделна сделка или действие, се установяват само със закон.
Обжалваните норми на чл. 23, ал. 1 и ал. 2, чл. 27, ал. 1, ал. 2, ал. 3 и ал. 4, на наредбата на ОбС Ихтиман създават регистрационен режим за осъществяването на конкретна стопанска дейност по смисъла на 1, т. 3 от ДР на ЗОАРАКД– дейност на регистрирани по Търговския закон търговци, които извършват погребални и каменоделски услуги на територията на общинските гробищни паркове. Същите регламентират изискванията относно съдържанието на заявленията за регистрация, изискванията относно документите, които следва да се представят заедно със заявленията и до кого се подават заявленията. Такива регистри са изрично предвидени в 2 от наредбата на ОС Ихтиман.
Визираната от касатора липса на законова уредба, уреждаща конкретно осъществяването на стопанска дейност в гробищните паркове, не дава право на общинския съвет да направи такава регламентация в приетата от него наредба.
Съгласно чл. 76, ал. 3 АПК общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение. Всички изисквания, необходими за започването и за осъществяването на дадена стопанска дейност, както и за извършването на отделна сделка или действие, се уреждат със закон. Следва законът на национално ниво да регламентира изискванията към стопанските субекти, които извършват дейност.
Неоснователен е аргументът на касатора, че чл.62, ал.12 ЗУТ дава възможност с наредбата да се определят изискванията към търговците извършващи процесните услуги. Основен принцип на публичното право е, че всеки орган, овластен да упражнява държавна власт, действа само съобразно предоставените му правомощия и в законовата рамка и обхват - чл.4, чл.9, ал.1 от АПК.
Законът не предвижда и не допуска общинските съвети да регламентират изискванията към определена дейност и субектите, които могат да я извършват. Наредбата е приета на основание чл. 21, ал. 2 ЗМСМА и чл.76, ал.3 АПК, като не е посочен ЗУТ. Никъде в законите, вкл. и ЗУТ не се предвижда регистрационен или разрешителен режим и условията, при които се получава разрешение или надлежна регистрация за дейност с предмет на посочените в наредбата услуги.
Неоснователни са развитите доводи на касатора за законосъобразност на оспорените разпоредби, поради въведения ред и информираност спрямо лицата, които извършват определените услуги.
С приетата на основание чл. 21, ал. 2 ЗМСМА наредба, представляваща подзаконов административен акт по смисъла на чл. 75 от АПК, вр. чл. 7, ал. 2 ЗНА, не може да се създават изисквания, които не са предвидени в закона. Същите следва да са предвидени на национално ниво в закон. Без разписана административна процедура на законово ниво, общинските разпоредби в този аспект са незаконосъобразни.
За пълнота следва да се сподели довода на касационния жалбоподател, че общинският гробищен парк не може да бъде оставен без контрол на достъпа и без определени нормативни правила за дейностите, които се извършват на неговата територия. Към настоящият момент в Народното събрание съществува законов проект, който подробно ще регулира съответната материя. До приемането му ОбС може да определя уведомителен режим за достъп на търговски лица и дейности в гробищния парк. След приемането на закона следва неговите правила да са съобразени от страна на общинския съвет при установяване на разрешителен и регистрационен режим спрямо лицата, упражняващи услуги на територията на общинския гробищен парк.
Оспорените разпоредби на Наредбата са приети в нарушение на материалния закон - ЗОАРАКСД. С това е допуснато нарушение на изискванията на чл.15, ал. 1 ЗНА и чл.75, ал.2 АПК.
По изложените съображения протестираните разпоредби от Наредбата на Общински съвет - Ихтиман подлежат на отмяна и като е достигнал до този правен извод, административният съд е постановил правилен съдебен акт.
При така изложените съображения решението на адм. съд, като правилно следва да бъде оставено в сила.
С оглед изхода на спора на страните не се дължат разноски за касационното производство.
Водим от изложеното и на основание чл.221, ал.2 от АПК, Върховният административен съд, трето отделение
РЕШИ:
ОСТАВЯ В СИЛА Решение № 1008/ 13.10.2022 г., постановено по административно дело № 503/ 2022 г. на Административен съд - София - област.
Решението е окончателно.
Вярно с оригинала,
Председател:
/п/ СВЕТЛАНА БОРИСОВА
секретар:
Членове:
/п/ Л. П. п/ ЮЛИЯН КИРОВ