Върховният административен съд на Р. Б. - Първо отделение, в съдебно заседание на седми март две хиляди и двадесет и трета година в състав: Председател: Е. М. Членове: ПЕТЯ Ж. П. при секретар Б. П. и с участието на прокурора М. Т. изслуша докладваното от председателя Е. М. по административно дело № 117 / 2023 г.
Производството е по реда на чл. 208 - чл. 228 във връзка с чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационна жалба на Общински съвет гр. Девня, срещу решение №1563/25.11.2022г., постановено по адм. д. № 301/21г. по описа на АС, гр. Варна, в частта с която е отменен чл.5, ал.2, т.2, чл.5, ал.3 - в частта на коефициентите за категория на населеното място за обектите от вида по чл.7 посочени в колона 3 на таблицата и чл.5, ал.5 от Тарифата за таксите, които се заплащат при промяна предназначението на земеделски земи от Общинския поземлен фонд на О. Д. за неземеделски нужди, представляваща Приложение към чл.38б от Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги, предоставяни от О. Д. приети с Решение №203 от 29.01.2021г. по Протокол №18/29.01.2021г. на Общински съвет Девня.
В частта, с което е отхвърлено оспорването на “4Б Солар”ЕАД-гр.Варна срещу чл.4 и чл.5, ал.1, ал.2 т.1, т.3 и т.4, чл.5 ал.3 - в частта на коефициентите за категория на населеното място за обектите по чл.6 посочени в колона 2 на таблицата и чл.5 ал.4 от същата Тарифа, решението е влязло в сила и не е предмет на настоящото производство.
В жалбата се релевират касационни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК – неправилност на съдебния акт. поради противоречие с материалния закон и необоснованост. Твърди се, че в мотивите на съдебния акт липсват ясни мотиви въз основа на какви критерии следва да се определят процесните коефициенти и по силата на коя законова разпоредба следва да са установени в размерите приети в Тарифата приета с ПМС №112/2002г. на Министерски съвет. Претендира отмяна на решението и по същество отхвърляне оспорването на “4Б Солар”ЕАД-гр.Варна, срещу процесните разпоредби .
Ответната страна “4Б Солар”ЕАД-гр. Варна, чрез пълномощника си адв. Г. в писмен отговор и в съдебно заседание оспорва касационната жалба и изразява становище за правилност на обжалвания съдебен акт. Претендира съдебни и деловодни разноски.
Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.
Върховният административен съд, състав на Първо отделение, като взе предвид становищата на страните и извърши проверка на решението на наведените касационни основания съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 от АПК и след служебна проверка за допустимостта, валидността и съответствието на съдебния акт с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК, приема касационната жалба за процесуално допустима, като подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК.Разгледана по същество е неоснователна по следните съображения:
Предмет на оспорване пред АС Варна са били разпоредбите на чл.4 и чл.5 от Тарифата за таксите, които се заплащат при промяна предназначението на земеделски земи от Общинския поземлен фонд на О. Д. за неземеделски нужди, представляваща Приложение към чл.38б към Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги, предоставяни от О. Д. приети с Решение №203 от 29.01.2021г. по Протокол №18/29.01.2021г. на Общински съвет Девня /Тарифата/.
Предмет на настоящото касационно производство е решението на АС в частта с която е отменен чл.5, ал.2, т.2, чл.5, ал.3 - в частта на коефициентите за категория на населеното място за обектите от вида по чл.7 посочени в колона 3 на таблицата и чл.5, ал.5 от процесната Тарифа.
За да постанови обжалваното решение АС е приел, че оспорените с жалбата чл.4 и чл.5 от Тарифата за таксите, са приети с Решение №203 от 29.01.2021г. по Протокол №18/29.01.2021г. на Общински съвет-Девня, който е овластен от закона да приеме разпоредби в Наредбата за таксите за оказваните от О. Д. административни услуги, които регламентират местната такса, която по силата на чл.30, ал.2 от ЗОЗЗ се заплаща при промяна на предназначението на земеделски земи от общинския й поземлен фонд, включително в случаите по чл.29, ал.3 и ал.4 от ЗОЗЗ. Допълнението на Наредбата с чл.38б и тарифата към него, както и решението за приемането му са в необходимата писмена форма и съдържание.
На следващо място съдът е приел, че е спазена и процедурата по приемане на нормативния акт.
Подробно е обсъден приетия по делото като част от административната преписка доклад на Кмета на О. Д. възраженията на „4Б Солар“ЕАД и останалите доказателства във връзка с публикуване на проекта на акта и мотивите за неговото издаване.
В тази връзка е обсъдена от съда и приложената към доклада на кмета частична предварителна оценка на въздействието на допълнението на Наредбата досежно вероятните ефекти – положителното и отрицателно въздействие, рисковете, тежестта и др. от предложения проект за допълнение с тарифата.
С протокол от 20.11.2020г. /л.133 от преписката/ са публикувани на официалният сайт на О. Д. проекта за допълнение на Наредбата, доклада с мотивите за изменението и допълнението, частичната предварителна оценка на въздействието на проекта на официалния сайт на община Девня.
Възражението на „4Б Солар“ЕАД, като единственото постъпило по проекта, е обсъдено и е прието за неоснователно, тъй като коефициентите в Тарифа за таксите, които се заплащат при промяна на предназначението на земеделските земи, приета от Министерски съвет с ПМС № 112/31.05.2002г. съгласно чл.30, ал.1 от ЗОЗЗ се прилагат за промяна на предназначение на земеделска земя, която не е от общински поземлен фонд Съгласно чл.30, ал.2 от ЗОЗЗ общинския съвет определя дължимата местната такса за промяната на предназначението на земеделската земя от общинския поземлен фонд, поради което Тарифа на МС от 2002г. не представлява задължителен критерий и основа за определяне на местните такси, а в ЗМДТ и подзаконовите актове, не се съдържат разпоредби относно минимум или максимум на конкретните такси. За определяне на процесните коефициенти е отчетен и съобразен инфлационен индекс за периода от 2002г. до 2020г., който е 85,2%, съобразно данни от НСИ за инфлацията, както и пазарната цена на недвижимите имоти преди и след промяната на предназначението. Взета била предвид експертиза на сертифициран експерт-оценител към камарата на независимите оценители в България.
Определянето на стойностите и коефициентите по закон било предоставено на общинските съвети, като в случая се съобразявали таксите за заплащане и разглеждане на предложенията от комисиите по чл.17, ал.1 от ЗОЗЗ за издаване на документи, за извършване на проучвания за експертизи и услуги при промяна предназначението на земеделски земи.
Подробно съдът е обсъдил внесената на 18.01.2021г. докладна записка на кмета в Общински съвет –Девня (л.118 от делото), в която са изложени причините налагащи приемането на проекта за допълнение на Наредбата с тарифата за таксите по чл.30, ал.2 от ЗОЗЗ.
Обсъден е протоколът от заседание на Постоянната комисия „Финанси и бюджет, местни данъци и такси, на което са присъствали изпълнителния директор на „4Б Солар“ЕАД и пълномощника му, както и Протокол №18 на проведено на 29.01.2021г. заседание на Общински съвет – Девня, на което също е присъствал представител на дружеството.
Внесения проект за допълнение на Наредбата с новия чл.38б и тарифата – приложение към него с предложените формула и показатели е приет с Решение №203 по протокол №18 от 29.01.2021г. с мнозинство от десет гласа „за“ и един глас „въздържал се“ от присъстващите единадесет общински съветници и е публикуван на официалния сайт на Община Девня
В тази насока съдът е приел, че са изпълнени указанията на съда дадени с Решение №298/24.02.2020г. по адм. дело №2346/2019г. на Адм. съд-Варна оставено в сила с Решение №13171/23.10.2020г. по адм. дело №6313/2020г. на ВАС за изготвяне на предварителна оценка за въздействието по чл.20 от ЗНА на проекта, за обявяване на сайта на общината на мотивите към него и на оценката за въздействието му.
При така установеното от фактическа страна съдът е приел, че размера на коефициентите, формиращи таксата за обектите по чл.7 сред които попадат енергийните обекти в приетата Тарифа-Приложение към чл.38б на Наредбата са определени единствено с оглед конкретната инвестиционна инициатива на „4Б Солар“ЕАД. До този извод съдът е достигнал като е обсъдил становището на ответника, че приема за компенсаторен характера на тази такса, тъй като служи за обезщетение на общината, предвид невъзможността след промяна на предназначението на земята да се реализират приходи от предоставянето й като земеделска за срока, за който на дружеството е учредено право на строеж за енергиен обект. В заключение съдът е приел, че таксата не съответства на разходите по предоставяне на услугата, каквото е изискването на чл.7 от ЗМДТ за постигане на целите в чл.8 от ЗМДТ.
За основателни са приети от съда доводите на жалбоподателя, че с приетите високи коефициенти в Тарифата за промяна на предназначението на земята за изграждане на енергийния обект, който е сред изброените в чл.7 видове обекти, се формира такса в толкова висок размер, който е съпоставим със стойността на земята. До този извод съдът е достигнал като е обсъдил приетото по делото без оспорване заключение на приетата без оспорване съдебно-счетоводна експертиза. Съгласно заключението на вещото лице дължимата такса за промяна на предназначението на земите, за които дружеството има учредено право на строеж, по оспорената Тарифа към чл.38б към Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги, предоставяни от О. Д. в процесната редакцията е в размер на 1 237 717,41лв. За същите имоти и площ таксата за промяната на предназначението на земята по Тарифата приета с ПМС №112/2002г. на Министерския съвет, в действащата редакция с измененията и допълненията обнародвани в ДВк бр.95/2008г. и бр.35/2012г. е в размер общо 47 604,44лв.
Поради липса на надеждна информация, достатъчно данни за изчисляване на размера на разходите на общинската администрация за извършване на услугата вещото лице е дало заключение, че не може да изчисли разходите на общинската, респ. на държавната администрация за услугата изразяваща се в провеждане на административна процедура по промяна на предназначението на земеделските земи, за които на дружеството е учредено право на строеж от Общински съвет - Девня.
На следващо място съдът след извършена съпоставка е установил идентичност на оспорения чл.4 от Тарифата–Приложение към чл.38б от Наредбата на ОбщС-Девня с чл.4 от Тарифата на таксите, които се заплащат при промяна на предназначението на земеделски земи приета от МС. Правилно и в съответствие с принципа за постигане на по-голяма справедливост съдът е приел, че при определяне и заплащане на таксите съгласно чл.8 от ЗМДТ липсват данни, вкл. счетоводни за разходите по предоставяне на тази административна услуга по Тарифата на МС от 2002г., както и невъзможността да се установят такива заради спецификата на услугата. В двете тарифи видовете обекти, за изграждане на които се променя предназначението на земеделската земя, за което производство се регламентира таксата, са разделени в две основни групи: обектите по чл.6 в Тарифата на ОбщС-Девня и по чл.6 в Тарифата на МС са идентични, обектите по чл.7 в Тарифата на ОбщС-Девня и по чл.8 в Тарифата на МС са също идентични.
Относно приетия коефициент за площ в чл.5, ал.2, т.2 за обектите по чл.7 в Тарифата-Приложение към чл.38б от обжалваната Наредба съдът е приел, че е в нарушение на основните принцип за равенство в чл.8, ал.2 и за съразмерност в чл.6 от АПК. Коефициента за площ за обектите по чл.7 независимо от размера на площта, която се засяга е „8“. Този коефициент е четири пъти по–висок от коефициента „2“ в чл.5, ал.2, т.2 в Тарифата на МС за същата група обекти, който е четири пъти по-висок от минималния коефициент за площ „2“ за обект по чл.6 в чл.5, ал.2, т.1, б. а от Тарифата и е по-висок дори от максималния коефициент за площ „5“ за обект по чл.6 в чл.5, ал.2, т.1, б. г от Тарифата. До този извод съдът е достигнал като е приел, че логиката на уредбата в Тарифата на МС е коефициента за площ на обектите по чл.8 да е минималния коефициент „2“ за обект по чл.6, независимо от площта на обекта, тъй като това са обекти с голямо значение за обществото, за важни отрасли в държавата и такива, свързани с националната сигурност. Поради важното значение за обществото на обектите по чл.8, в Тарифата на МС са предвидени минимални коефициенти за площ, независимо от площта, чието предназначение се променя. Минимални са коефициентите и за категория на населеното място за тези обекти по чл.8, тъй като са 10 и повече пъти по-малки от коефициентите за категория на населеното място за обектите по чл.6 в таблицата към чл.5, ал.3 от Тарифата на МС. Коефициентите за категория на населеното място за обектите по чл.6 в колона 2 на таблицата в чл.5, ал.3 от Тарифата на МС са съответно „13,00“, „9,00“ и „6,00“, а за обектите по чл.8 в колона 3 са „1,20“, „0,80“ и „0,50“. Коефициентите за категория на населеното място за обектите по чл.6 в колона 2 на таблицата в чл.5, ал.3 от Тарифата на Общински съвет -Девня са същите, като коефициентите в колона 2 на таблицата в чл.5, ал.3 от Тарифата на МС съответно „13,00“, „9,00“ и „6,00“.
В Тарифата на МС за обектите по чл.8, в Тарифата на Общински съвет -Девня за обектите по чл.7 в колона 3 на таблицата в чл.5, ал.3 коефициентите не са десетократно по-малки, а представляват между 40% и 60% от коефициентите за обектите по чл.6, тъй като са със стойности съответно „5,20“, „3,80“ и „3,50“. Тези високи размери на коефициентите съдът е приел, че водят до формиране на значително по-висок размер на таксата за промяна на предназначението за земеделската земя от ОПФ спрямо таксата, дължима за промяна на предназначението за земеделската земя от държавния фонд за същия вид обект, което е нарушение на основните принципи в чл.6, чл.8 ал.2 от АПК, на изискванията на чл.4 и чл.5 от Наредбата на О. Д. и на чл.7 и чл.8 от ЗМДТ и целите, за постигане на които е предвидено събиране на такси.
При тези изводи и на основание чл.146 т.4 и т.5 от АПК, съдът е отменил разпоредбите на чл.5, ал.2, т.2 и чл.5, ал.3 - в частта на коефициентите за категория на населеното място за обектите по чл.7 посочени в колона 3 на таблицата.
На следващо място съдът е приел, че при определяне на коефициентите за площ и за категория на населеното място в Тарифата за обектите по чл.7 не е отчетен вида на обектите и обстоятелството, че по-високата в пъти такса ще се прилага не само за промяна на предназначението на земеделска земя за енергийни обекти, а за останалите обекти, които са свързани с основните права и интереси на гражданите и на националната сигурност.
Не на последно място съдът е приел, че коефициентите са определени и в противоречие с целта на закона, за постигане на която се предвижда заплащане на такси, а именно за да се възстановят разходите по извършване на дадената административна услуга
По същите съображения: нарушение принципите и изискванията в закона са отменени приети по-високите стойности на коефициента за поливност в чл.5, ал.5 от Тарифата на ОбщС – при поливни условия – 2,00, при неполивни – 1,50, спрямо коефициентите в чл.5, ал.5 на Тарифата на МС – при поливни условия – 1,20, а при неполивни – 1,00.
Решението в обжалваната част е валидно, допустимо и правилно.
Въз основа на установените в съответствие със съдопроизводствените правила фактически констатации, съдът е достигнал до законосъобразни правни изводи.
По делото няма спор по фактите. Подробно съдът е обсъдил приетите по делото доказателства, свързани със спазване на процедурата за издаване на нормативни актове, вкл. изпълнение на указанията дадени с влязло в сила Решение №298/24.02.2020г. по адм. дело №2346/2019г. на Адм. съд-Варна за изготвяне на предварителна оценка за въздействието по чл.20 от ЗНА на проекта, за обявяване на сайта на общината на мотивите към него и на оценката за въздействието му. В тази част се споделят изводите на съда, поради което настоящият съдебен акт препраща към мотивите на първоинстанционния акт, предмет на касационна проверка, съгласно чл. 221, ал. 2 от АПК.
На първо място е неоснователен довода на касатора че очевидно различния размер на таксите, които се заплащат за промяна на предназначението на земеделските земи от общински и държавен фонд не е обвързан с покриване на разходите на администрацията по предоставяне на услугата. Действително според заключението на приетата ССЕ, разходите както за общинската така и за държавната администрация за предоставяне на услугата по промяна предназначението на земеделските земи не могат да бъдат изчислени. Този извод на вещото лице е поради липса на предоставена информация относно разходите за процедурата, което също е в тежест на административния орган. Именно поради липса на достатъчно данни за изчисляване на размера на разходите на общинската администрация за извършване на услугата, вещото лице не може да изчисли стойности на коефициентите във формулата по чл.5 от Тарифата, които да доведат до съразмерност между разходите и размера на таксата.
При тези изводи правилно АС е приел, че еднаквия подход при изчисляване на таксата за промяна на предназначението на земеделските земи от държавния и общинския фонд, отговаря на принципите в чл.4, ал.1,т.3 от Наредбата на общинския съвет. В съответствие с основаните принципи за равенство в чл.8,ал.2 от АПК, за съразмерност в чл.6 АПК и чл.7 и 8 от ЗМДТ при издаване на процесното изменение на Наредбата е следвало да не се надвишават идентичните коефициенти в Тарифата на МС. В тази насока е неоснователен довода в касационната жалба за липса на мотиви в обжалвания акт, защо съдът приема Тарифата на МС за основен и единствен модел, който следва да се прилага от Общинския съвет. При липса на други доказателства, обосноваващи приетите размери на процесните коефициенти и предвид правната същност на таксата, в тежест на административния орган е да докаже съразмерността на услугата и размера на таксата. Не съдът следва да посочи на органа модела по който следва да изчисли размера на таксата, а органа следва да докаже основанието наложило многократното повишение на процесните коефициенти. Както правилно е приел съдът в мотивите си при приемане на Наредбата, Общинският съвет се е ръководил от други мотиви, а именно времето за което ще е лишена общината от ползването на земеделската земя, което очевидно не може да бъде част от разходите за предоставяне на услугата, както и да се приеме за обективен критерии при определяне размера на коефициентите за обектите по чл.7 от Наредбата.
При липса на обективни данни за действителните разходи които извършва общината, респективно МЗ, правилно АС е приел за единствен обективен критерии за равнопоставеност и еднакъв подход при определяне на размера на таксите за промяна на предназначението на земеделски земи от общински и държавен фонд - Тарифата на МС. В противен случай, при липса на други обективни критерии би се достигнало до неравноправно третиране на лицата, което се установява и от заключението на приетата по делото пред АС експертиза. Съгласно последната таксата която следва да заплати ответника по жалбата е 1 237 717,41 лева, а при същите условия, съгласно Тарифата на МС таксата ще е в размер на 47 604,44 лева.
Действително не се установява, че таксите които се заплащат за промяна предназначението на земеделски земи съгласно тарифата на МС, съответстват на извършените разходи за извършване на услугата, но безспорно те са по благоприятни за лицата. Липсва и нормативна уредба, която да задължава Общ.С да съобрази размера на коефициентите си, които участват във формулата ри изчисляване размера на таксата, но както беше посочено от издателя на обжалваните разпоредби не са представени убедителни доказателства и не са посочени обективни критерии, които да обуславят процесното изменение на Наредбата, освен периода за който е учредено правото на строеж на ответника по жалбата / при друго лице може да е различен/, инфлационния индекс от 2002г. до 2020г., пазарната цена на имота след промяна на предназначението.
Действително разпоредбата на чл.30,ал.2 от ЗОЗЗ предоставя правомощие на Общ съвет да определи размера на местната такса, която следва да се заплати при промяна на предназначението на земеделска земя от общинския поземлен фонд, но тази делегация не променя конституционното изискване в чл.60, досежно принципът за законоустановеност на задълженията за данъци и такси. Компетентността на общинските съвети за вторична уредба на местни такси е сведена до определянето на размера им по ред, установен със закон / чл.141,ал.4 КРБ/. За разлика от данъците, таксите не са невъзвращаеми финансови задължения и безвъзмездни плащания. В своята практика Конституционният съд следва разбирането, че разграничителният белег между данък и такса е елементът услуга, а основание за плащане на таксата е ползването на услуга или предизвикване на действие на държавен орган в полза на платеца на таксата. Поначало таксата се заплаща срещу извършена услуга и размерът се определя с оглед на разходите по извършване на услугата (вж. Решение № 9 от 20.06.1996 г. по к. д. № 9 от 1996 г., Решение № 11 от 1.07.2003 г. по к. д. № 9 от 2003 г., Решение № 10 от 26.06.2003 г. по к. д. № 12 от 2003 г., Решение № 4 от 04.07.2013 г. по к. № 11 от 2013 г.).
Според Конституционния съд принципът на законоустановеност на таксите е безспорно приложим при тяхното въвеждане, но не и спрямо техния размер. Със закон следва да се установи от кого, за какво и на кого таксата е дължима, а определянето на размера й, за разлика от данъците, може да е регламентирано и с подзаконов нормативен акт едностранно от съответните държавни и общински органи, какъвто е настоящият случай.
„Ирелевантен е довода в касационнната жалба, че друго дружество през 2015г., когато е нямало приета тарифа за таксите, по искане за промяна предназначението на земеделска земя е заплатило стойността на таксата определена с Решение на Общ. съвет от 23.03.2015г.
Предвид изложеното по-горе, не са налице основания за отмяна на решението в обжалваната част и същото следва да бъде оставено в сила.
По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 1, предл. 1 от АПК, Върховният административен съд, състав на Първо отделение
РЕШИ:
ОСТАВЯ В СИЛА в обжалваната част, решение №1563/25.11.2022г., постановено по адм. д. № 301/21г. по описа на АС, гр. Варна.
Решението не подлежи на обжалване.
Вярно с оригинала,
Председател:
/п/ ЕМИЛИЯ МИТКОВА
секретар:
Членове:
/п/ П. Ж. п/ ЛОЗАН ПАНОВ