Върховният административен съд на Р. Б. - Седмо отделение, в съдебно заседание на седми ноември две хиляди и двадесет и трета година в състав: Председател: П. Н. Членове: С. Х. П. Б. при секретар А. И. и с участието на прокурора С. П. изслуша докладваното от председателя П. Н. по административно дело № 5814/2023 г.

Производството е по чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по жалба на[Фирма 2] и Р. Д. срещу Наредба № 3 от 10.03.2023 г. за условията и реда за прилагане на интервенциите под формата на директни плащания, включени в Стратегическия план за проверките, намаления на плащанията и реда за налагане на административни санкции, издадена от министъра на земеделието, относно разпоредбите на чл. 48, т. 1, чл. 49, чл. 52, ал. 1, т. 1 и чл. 52, ал. 2 от наредбата, както е уточнено в съдебно заседание. Сочи, че въпросните разпоредби, касаят правото на подпомагане относно прилагане на интервенция за преходна национална помощ за тютюн, необвързана с производството на земеделски стопани, които са отглеждали тютюн.

Заявява, че от 2004г е регистриран като земеделски производител, като физическо лице с УРН - [номер], като[Фирма 2] с [ЕИК] и УРН - [номер], което представлява като управител. Приложени са удостоверения. От 2004г. е тютюнопроизводител и в периода 2010 - 2023г е получавал Национални доплащания за тютюн /НДТ/ за референтната рамка 2007 - 2009г., явяващи се преходна национална помощ за тютюн, необвързана с производството. Националните доплащания за тютюн / НДТ / не са били обвързани с производството му и идеята е била да се насочат земеделските производители към други дейности, поради което се е ориентирал към други производства. През 2023г са увеличали с 5 години плащанията за тютюнопроизводителите. За новите условия не били уведомени устно или писмено. От 42000 души, получавали доплащания за тютюн в момента са останали 3400. Счита, че неправилно Министерството на земеделието и без основание наложило като референтен период годините 2016г, 2017г, 2018г., а не запазило стария референтен период 2007 - 2009г, при което е нямало да бъдат ощетени, вкл. другите тютюнопроизводители. Не били информирани, че през тези години е трябвало да отглеждат тютюн, след като идеята е била да се насочат към други дейности.

Към момента е променена схемата за преходна национална помощ за тютюн, одобрено от ЕК и заложено в Стратегическия план на България за новия програмен период. Референтната рамка 2007 - 2009г. е заменена с нова. Взети са предвид годините 2016 , 2017 и 2018г. Досега националните доплащания за тютюн / НДТ / не били обвързани с производството му и идеята била да се насочат земеделските производители към други дейности, с новите условия се променя ситуацията за близо 40000 производители на тютюн, обхванати в референтния период 2007 - 2009г. През стария референтен период 2007-2009 бенефициенти са били 42 хил. тютюнопроизводители, за 2022 г. броят им е 3 433. По този начин се заобикаляла идеята за намаляване и прекъсване производството на тютюн и се давала възможност на малка част производители да получат субсидии за преориентиране на своята дейност от тютюнопроизводство към друг сектор в земеделието, като едно от изискванията е да се произвежда активно тютюн. Текстовете на Наредбата са формулирани интервенция за преходна национална помощ за тютюн, необвързана с производството.

Според жалбоподателите липсва яснота, какво налага промяна в определянето на референтния период от 2007-2009 г. на 2016г. - 2018г. за база на новия програмен период. Мнозинството от тютюнопроизводителите били в процес на преориентиране на своята дейност, който при голяма част от тях не е приключил. По този начин се създавали предпоставки за ощетяване на значителен брой земеделски производители и условия за толериране на малка част производители без да е ясна целта на отпусканото подпомагане, като се създавали условия за неравнопоставеност, за неяснота, както и предпоставки по - малките тютюнопроизводители да не могат да завършат процедурата по преориентиране на своята дейност от тютюнопроизводство към друг сектор в земеделието.

Счита, че при издаване на наредбата са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, изразяващи се в неспазване на императивните изисквания, регламентирани в чл.26, ал.2 и чл.28, ал.2, т. 1-5 от Закона за нормативните актове. Счита, че не е налице мотивиран доклад, съобразен с разпоредбата на чл.28, ал.2,т.1 5 ЗНА, в този смисъл не са изяснени причините, които налагат приемането на Наредбата; целите, които се поставят; финансовите и други средства. необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, както и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Претендира разноски по делото.

В писмени бележки жалбоподателите обясняват, че основната идея на референтния период 2007-2009 г. и съответно финансовото подпомагане по него се игнорирала с атакуваните членове по Наредба № 3 от 10.03.2023 г., за разпоредбите в атакуваната част на Наредба № 3 не били уведомени по надлежния ред, били в неведение за наложения нов референтен период 2016,2017и 2018 г.

Ответната страна, чрез процесуалния си представител, изразява становище за неоснователност на жалбата, представя писмено становище. Сочи, че с Наредбата се изпълнява решението за изпълнение на Европейската комисия, с което е одобрен Стратегическият план и без изменение на това решение и съответно Стратегическият план не може да има промяна в референтния период. Държавата-членка е длъжна да се съобрази на основание чл. 288 от ДФЕС (Договора за фунцкиониране на Европейския съюз) с решението на комисията.

Прокурорът дава заключение за неоснователност на жалбата. Жалбата е процесуално допустима.

Разгледана по същество е неоснователна.

Обжалваните разпоредби гласят следното :

Чл. 48. Прилагат се следните интервенции за преходна национална помощ: 1. интервенция за преходна национална помощ за тютюн, необвързана с производството;

Чл. 49. (1) Право на подпомагане по интервенцията за преходна национална помощ за тютюн, необвързана с производството, имат земеделски стопани, които са отглеждали тютюн през която и да е година на референтния период 2016 - 2018 г., който е изкупен по реда на Закона за тютюна, тютюневите и свързаните с тях изделия (ЗТТСТИ).

(2) Допустими за участие в интервенцията за преходна национална помощ за тютюн са земеделски стопани, които продължават да извършват земеделска дейност, като това изискване се приема за изпълнено, когато към момента на подаване на заявлението за подпомагане или на плащането на помощта са вписани в регистъра по чл. 7 от ЗПЗП или в регистъра по чл. 4, ал. 2 от ЗТТСТИ.

(3) Преходната национална помощ за тютюн се изплаща на килограм въз основа на годишното количество изкупен качествен (1 - 3 класа) тютюн по сортови групи, както и диференцирано за различните количества в сортовите групи през една от годините на референтния период по ал. 1, съгласно данни за изкупения тютюн в регистъра по чл. 4, ал. 2 от ЗТТСТИ. Земеделският стопанин заявява еднократно при първото заявяване на интервенцията въз основа на коя от годините на референтния период, през която е отглеждал тютюн, да се определи размерът на изкупения тютюн по сортови групи.

(4) При подаване на общото заявление кандидатите за подпомагане заявяват участие в интервенцията и избраната референтна година, без да посочват количеството тютюн, подлежащо на подпомагане, и декларират, че продължават да извършват земеделска дейност.

(5) Наследниците на починали земеделски стопани по ал. 1 имат право на помощта, определена съгласно ал. 3, когато един или повече от тях отговарят на изискванията на ал. 2. Те упълномощават с нотариално заверено изрично пълномощно един от тях, който отговаря на изискванията на ал. 2, да подаде заявление за подпомагане, към което се прилага удостоверение за наследници.

Неоснователни са твърденията на жалбоподателите, че при издаването на Наредба № 3 от 10.03. 2023 г. не са спазени изискванията на Закона за нормативните актове, не са съобразени с представените доказателства в административната преписка.

Спазена е разпоредбата на чл. 26, ал.2 от ЗНА, обществени консултации са проведени. В изпълнение на чл. 26, ал. 3 и 4 от Закона за нормативните актове проектът на доклад (мотиви) и проектът на Наредба са публикувани за обществена консултация на интернет страницата на Министерството и на Портала за обществени консултации със срок за предложения и становища 30 дни (от 27.01.2023 г. до 27.02.2023 г.). Заявката за публикуване на проекта, която е приложена в преписката е с № 93-3-120 от 27101.2023 г., а заявката за преместване в архив е с № 93-3-120 от 28.02.2023 г. Постъпилите целесъобразни бележки от физически и юридически лица са отразени в проекта на Наредба. На основание чл. 26, ал. 5 от Закона за нормативните актове Справката за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения е публикувана на 07.03.2023 г. на интернет страницата на Министерството и на Портала за обществени консултации. Заявката за публикуване на справката, която е приложена в преписката е с № 93-3-120 от 07.03.2023 г. Коригирана справка е публикувана на 10.03.2023 г. със заявка № 93-3-120 от 07.03 .2023 г. С писмо № ДВ-3/07.03.2023 г. Доклад № 93-286/07.03.2023 г. и Наредбата са изпратени до Държавен вестник.

Подзаконовият нормативен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма, при липсата на допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в съответствие с приложимия материален закон, както и с неговата цел. Неоснователни са изложените в жалбата доводи за допуснати съществени нарушения на процесуалните правила, поради неизпълнение на изискванията по чл. 28, ал. 2 от ЗНА.

Нормативно изискуемото съдържание на мотивите, съответно доклада, предвид чл. 28, ал. 2 от ЗНА, се изразява в изложение на: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.

От приетите писмени доказателства изготвени в хода на процедурата по издаване на оспорената наредба, се установява, че са спазени административно-производствените правила, в това число изискванията, регламентирани в чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Видно от доклада на министъра на земеделието, с който е внесен проектът на оспорената Наредба, изпълняващ функцията на мотиви, същият съдържа съображения, отговарящи на нормативно установеното съдържание. Доклада съдържа всички задължителни реквизити, регламентирани в нормата на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, даващи гаранция за спазването на основните принципи при изработването на проект на нормативен акт - обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Изготвената справка за направените в хода на обществените консултации предложения, становища и бележки, ведно с обосновка за неприетите такива, е публикувана по предвидения ред. Докладът е приложен на стр. 192 от делото и съдържа цели, финансови и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, очаквани резултати от прилагането на акта, анализ за съответствието с правото на Европейския съюз, информация за проведени обществени консултации.

Проектът е огласен по съответния ред, приет е от компетентния орган след проведена процедура по обществено обсъждане и е обнародван в Държавен вестник съгласно чл. 38 ЗНА. Изискванията на чл. 26 и чл. 28 ЗНА са спазени, поради което не са налице основания за отмяна на оспорения подзаконов нормативен акт в оспорените текстове.

Наредба № 3 от 2023 г. за условията и реда за прилагане на интервенциите под формата на директни плащания, включени в Стратегическия план. за проверките, намаления на плащанията и реда за налагане на административни санкции е издадена на основание чл. 64, ал. 1 и чл. 70, ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители. Съгласно чл. 64, ал. 1 министърът на земеделието (сега министърът на земеделието и храните) урежда с наредби условията и реда за прилагане на интервенциите под формата на директни плащания, включени в Стратегическия план, за отказ за изплащане и намаления на плащанията, както и реда за налагане на административни санкции.`

Наредба № 3 от 2023 г. е издадена в рамките на законовата делегация, предвидена от законодателя, като в Раздел V Условия и ред за прилагане на интервенции за преходна национал на помощ е уредена интервенция за преходна национална помощ за тютюн, необвързана с производството, така както се предвижда на стр. 1438 и 1439 от Стратегическия план за развитието на земеделието и селските райони на Р. Б. за периода 2023 - 2027 г

На стр. 1438 е записано следното: Референтния период 2007 - 2009 г. се променя на 2016-2018 г. Във връзка с изпълнението на Схемата за преходна национална помощ за тютюн, България избира да прилага нов референтен период 2016-2018 год. Промяната на референтния период налага и промяна на подхода преминаване от метода на средната стойност на 3-те години към метода на предпочитана година сред 3- те. Методът на средната стойност става неуместен за прилагане, поради следните причини. Поради национални специфики (социално-икономически или други причини), свързани с изкупуването на тютюн в България, има голям брой земеделски стопани, които не се предали своите произведени количества тютюн през една или две години от избрания референтен период 2016-2018 год. От своя страна, това респективно ще намали размера на финансирането, което ще има неблагоприятен ефект върху земеделските стопани в сектора. Именно затова, България избира да предостави възможност на всеки земеделски стопанин да посочи (еднократно при заявяването на схемата) предпочитана година от референтния период 2016-2018 год., за която ще бъдат взети предвид изкупените количества за определяне на подпомагането.

На стр. 1439 е записано: Преходната национална помощ има съществен социален ефект за България, защото осигурява подкрепа за уязвими сектори на малки и средни земеделски стопани, които имат реални потребности от допълване на дохода и ще насочи допълнително подпомагане към стопани, които не получават подпомагане по интервенциите за директни плащания, освен преходната национална помощ. По този начин, прилагането на схемите за преходна национална помощ дават възможност да бъдат взети предвид националните специфики. В допълнение, много селски райони в ЕС са засегнати от структурни проблеми, като например липса на привлекателни възможности за заетост, недостиг на умения, недостатъчни инвестиции за свързаност, инфраструктура и основни услуги, както и отлив на млади хора, от основно значение е да се укрепи социално-икономическата структура на тези райони (в съответствие с Декларацията от Корк 2.0.), по-специално посредством запазване на работни места и приемственост между поколенията. В тази връзка преходната национална помощ играе ключова и съществена роля за допълване интервенциите, насочени към стимулиране създаването на заетост и обновяване на поколенията в селските райони, както и допринасят за подобряване на териториалното развитие. Продължаването на преходната национална помощ ще спомогне за успешното изпълнение на целта на реформираната ОСП, свързана със заетост, развитие на селските райони и запазване на работната ръка чрез подкрепа на стопанства в затруднение, които в следващите 5 години плавно да бъдат включени в инструментите за подпомагане на други сектори чрез организации на производители и други.

Реформата на Общата селскостопанска политика (ОСП), с която е създадена новата правна рамка на ниво Европейски съюз, регламентираща подпомагането по линия на европейските земеделски фондове, приключва през 2021 г. В новата ОСП е заложено Съюзът да определи основните параметри на политиката, въз основа на което всяка държава членка да изготви свой Стратегически план за ОСП по Регламент (ЕС) 2021/2115 на Европейския парламент и на Съвета от 2 декември 2021 година за установяване на правила за подпомагане за стратегическите планове, които трябва да бъдат изготвени от държавите членки по линия на общата селскостопанска политика (стратегически планове по ОСП) и финансирани от Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони ЕЗФРСР), и за отмяна на регламенти (ЕС) № 1305/2013 и (ЕС) № 1307/2013 (OB L 435 от 6.12.2021 г.), (Регламент (EC) 2021/2115)). По време на преговорите във връзка с бъдещата ОСП Р. Б. активно отстоявала позицията, че преходна национална помощ като вид подпомагане с директни плащания следва да се запази и в настоящия програмен период, макар първоначалното предложение на Европейската комисия за базов акт в ОСП да не предвижда такава възможност. Така посредством активните действия на страната ни тя е включена в обхвата на регламента: на основание чл. 147, параграф 1 от същия държавите членки, които са предоставили преходна национална помощ в периода 2015-2022 г. в съответствие с чл. 37 от Регламент (ЕС) № 1307/2013, могат да продължат да предоставят преходна национална помощ на земеделските стопани. Видно от параграф 2, изречение второ от цитираната разпоредба, когато условията за предоставяне на преходната национална помощ са свързани с референтен период, държавите членки могат да решат да променят референтния период, но той не може да е по-късен от 2018 г.

За разработването на проекта на Стратегическия план за развитие на земеделието и селските райони на Р. Б. за периода 2023-2027 г. е създадена Тематична работна група (ТРГ) със Заповед № РД 09-216/26.02.2020 г. на министъра на земеделието, храните и горите, в изпълнение на функциите, определени в чл. 10 от Постановление № 142/2019 г. на Министерския съвет за разработване на стратегическите и програмните документи на Р. Б. за управление на средствата от фондовете на Европейския съюз за програмния период 2021-2027 г. Нейни членове са били представители както на администрацията, така и на всички заинтересовани страни, включително браншови организации, асоциации, организации от агрохранителната верига, работодателски, консултантски и др. организации. В работата на ТРГ са обсъждани предложенията, получени по време на обществените обсъждания и консултации по изготвянето на Стратегическия план, както и получените бележки и коментари от страна на Европейската комисия по проекта. Във връзка с изготвянето на Стратегическия план в периода февруари 2020 г. - октомври 2023 г. са проведени 23 заседания на ТРГ. На част от тях е представена визията на Министерството по отношение прилагането на интервенцията за преходна национална помощ за тютюн, необвързана с производството. Предложението на Министерството е предвиждало промяна в референтния период и по-конкретно право на подпомагане по нея да имат земеделски стопани, които са отглеждали тютюн през която и да е година на референтния период 2016 - 2018 г., който е изкупен по реда на Закона за тютюна, тютюневите и свързаните с тях изделия. Идеята зад това предложение е да се адаптира срокът, така че да се приближи към настоящата ситуация в сектора, като се изключат потенциални кандидати, които вече нямат връзка с него. Същевременно е предложен времеви период от три години, а не конкретна година, с цел по-голям обхват и по-благоприятни условия за земеделските производители, за да не бъдат дискриминирани тези, които по обективни причини не са предали количества тютюн през някоя от трите години, като по този начин бъдат подпомогнати най-голям брой земеделски стопани.

Стратегическия план за развитието на земеделието и селските райони на Р. Б. за периода 2023 - 2027 г. е одобрен с Решение за изпълнение на Комисията от 07.12.2022 година за одобряване на стратегическия план по ОСП за периода 2023-2027 г. на България за подпомагане от съюза, финансирано от Европейския фонд за гарантиране на земеделието и Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони С (2022)8749 final.

Съгласно чл. 9, параграф 3 от Регламент (ЕС) 2021/2115, държавите членки определят правната рамка, уреждаща предоставянето на подпомагане от Съюза на земеделските стопани и другите бенефициери в съответствие със стратегическите планове по ОСП, одобрени от Комисията и с принципите и изискванията, установени в същия регламент и в Регламент (ЕС) 2021/2116 на Европейския парламент и на Съвета от 2 декември 2021 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на Регламент (ЕС) № 1306/2013 (OB L 435 от 6.12.2021 г.). В тази връзка са приети или издадени нормативните актове за прилагане на одобрения от Европейската комисия Стратегически план на Р. Б. за периода. 2023-2027 г.: Народното събрание е приел Закон за изменение и допълнение на Закона за подпомагане на земеделските производители (обн., ДВ, бр. 102 от 2022 г.), а министърът на земеделието и храните - съответните подзаконови актове, които по линия на директните плащания е Наредба № 3 от 2023 г. за условията и реда за прилагане на интервенциите под формата на директни плащания, включени в стратегическия план, за проверките, намаления на плащанията и реда за налагане на административни санкции. В съответствие с Регламент (ЕС) 2021/2115 и Решение за изпълнение на Комисията от 07.12.2022 година за одобряване на стратегическия план по ОСП за периода 2023-2027 г. на България за подпомагане от съюза, финансирано от Европейския фонд за гарантиране на земеделието и Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони С (2022)8749 final националната нормативна уредба в областта на директните плащания точно и пълно отразява изискванията и показателите на Стратегическия план, в т. ч. интервенцията за преходна национална помощ за тютюн, необвързана с производството.

Обстоятелството, че жалбоподателите не са предполагали, че ще се определи нов референтен период, от който да се възползват, като произвеждат тютюн, не е основание да се отмени наредбата в оспорените текстове, която е в съответствие в посочените нормативни актове. Министерството няма задължение индивидуално да уведомява жалбоподателите като тютюнопроизводители за приемането на наредбата, след като надлежно са проведени обществени обсъждания.

Не са налице основания за отмяна на оспорените текстове от наредбата.

Като има предвид изложените мотиви, Върховният административен съд Седмо отделение

РЕШИ:

ОТХВЪРЛЯ жалбата на на[Фирма 2] и Р. Д. срещу разпоредбите на чл. 48, т. 1, чл. 49, чл. 52, ал. 1, т. 1 и чл. 52, ал. 2 от Наредба № 3 от 10.03.2023 г. за условията и реда за прилагане на интервенциите под формата на директни плащания, включени в Стратегическия план за проверките, намаления на плащанията и реда за налагане на административни санкции, издадена от министъра на земеделието.

Решението подлежи на обжалване в 14-дневен срок от съобщението на страните за изготвянето му пред петчленен състав на Върховния административен съд.

Вярно с оригинала,

Председател:

/п/ ПАВЛИНА НАЙДЕНОВА

секретар:

Членове:

/п/ СТАНИМИР ХРИСТОВ

/п/ ПОЛИНА БОГДАНОВА