Върховният административен съд на Р. Б. - Седмо отделение, в съдебно заседание на единадесети март две хиляди двадесет и четвърта година в състав: Председател: Т. В. Членове: М. Г. Ю. Р. при секретар М. Ц. и с участието на прокурора В. Н. изслуша докладваното от председателя Т. В. по административно дело № 666/2024 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) .

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 (ОПРР), чрез пълномощник, против решение № 85 от 18.10.2023 г. по адм. д. № 15/2023 г. по описа на Административен съд - Габрово, в частта, с която съдът е отменил негово решение № РД-02-36-4/04.01.2023 г. за отказ от верификация на разходи по т. 2 и е върнал преписката на органа за ново произнасяне в тази част. Според касационния жалбоподател решението в обжалваната част е неправилно поради допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът твърди, че част от актуваните допълнителни строително-монтажни работи (СМР) не попадат в хипотезата на непредвидени разходи, поради което поисканите за верифициране разходи за тези дейности не могат да бъдат възстановени. Сочи, че съдът не е анализирал характера на извършените допълнителни дейности съобразно представените по преписката доказателства, съобразявайки се с определението за непредвидени разходи, дадено в сключения между страните административен договор за безвъзмездна финансова помощ. Поддържа становище, че сградите, обект на интервенция по договора, не са с променени геометрични форми и размери, поради което отчетените количества СМР няма как да бъдат променяни. Извършените количества дейности трябва да съответстват на площите и фасадите на покривите, които са обективно предвидими при разработване и одобряване на техническия проект. Жалбоподателят оспорва извода на съда, че издаденият акт не е мотивиран. Иска отмяна на решението в обжалваната част и произнасяне по съществото на спора, с което подадената от О. С. жалба бъде отхвърлена. Претендира разноски за двете съдебни инстанции.

О. С. обжалва решение № 85 от 18.10.2023 г. по адм. д. № 15/2023 г. по описа на Административен съд - Габрово, в частта, с която съдът е отхвърлил подадената от общината жалба като неоснователна. Според касатора решението е частично неправилно поради допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост. Общината твърди, че съдът не е обсъдил в съвкупност всички събрани и относими писмени доказателства, поради което е достигнал до неправилен извод, че собствениците на самостоятелните обекти в сградите са възложители по договор за доставка и монтаж на газовите котли. Поддържа становище за липса на двойно финансиране по отношение закупуването и монтажа на 7 броя газови котли и сочи, че дружеството - изпълнител Е. Т. Г. АД е възложило на подизпълнител доставката и монтажа на газовите котли в рамките на изпълнението на сключения с О. С. договор. Сочи, че нито органът, нито съдът са съобразили обстоятелството, че изпълнителят не може да влезе в самостоятелните обекти на собствениците, поради което единствено собствениците могат да наемат изпълнител за газифицирането им. Иска отмяна на решението в обжалваната част и произнасяне по същество, с което административният акт бъде отменен в атакуваната част, а преписката бъде върната на органа за ново произнасяне. Иска присъждане на разноските по делото за двете инстанции.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационните жалби.

Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното:

Първоинстанционният съд е установил, че по подадено искане за окончателно плащане от бенефициера О. С. административният орган е извършил проверка на място на 27-ми и 28-ми октомври 2022 г., резултатите от която са отразени в констативен протокол. С писмо до общината са изискани допълнителни доказателства и обосновки във връзка с установени несъответствия в количеството извършени дейности по договора, както и документация относно доставени и монтирани 7 броя газови котли.

С т. 2 от оспореното пред първоинстанционния съд решение № РД-02-36-4/04.01.2023 г. ръководителят на УО е отказал да верифицира разходи в размер на 57 967,33лв. с ДДС по фактура №0000003904/08.04.2022 г. по бюджетен ред I.1.1 СМР. Приел е, че част от дейностите по тези разходи, описани в табличен вид в акта, не представляват непредвидени разходи по смисъла на чл. 22, ал. 3 от АДБФП. Друга част от тях представляват надвишения на предвидените СМР по съответните позиции. Отказът е постановен на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ.

С т. 3 от от оспореното решение ръководителят на УО е отказал да верифицира разходи в размер на 80 382,29 лв. с ДДС по договор за изпълнение, сключен между О. С. и Еко традекс груп АД по фактура №0000003904/08.04.2022 г. При направена проверка на място и по документи органът е установил, че изпълнител на дейността по доставка и монтаж на 7 бр. газови котли е Надежда и синове ООД, а възложители са собствениците на самостоятелни обекти в сградата. Въпреки дадената възможност за представяне на договори и разходооправдателни документи, не е станало ясно какви са търговските отношения между Еко традекс груп АД и Надежда и синове ООД и бенефициерът не е доказал, че изпълнител на дейността по доставка и монтаж на 7 броя газови котли е именно избраният изпълнител Еко традекс груп АД. Отказът е постановен на основание чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ (прил. ред.).

Административният съд - Габрово е допуснал комплексна съдебно-техническа и икономическа експертиза и е приел изготвеното от вещото лице заключение като неоспорено и компетентно. Изложил е подробно констатациите на експерта във връзка с установяване на спорните въпроси по делото. Според експерта видовете и количества СМР, които са посочени в т. 2 от акта като отклонения от заложените параметри и стойности, не са нови дейности, но описаните от органа като надвишаващи СМР не са могли да бъдат предвидени при изготвяне на първоначалните инвестиционни проекти за всяка една от трите многофамилни жилищни сгради, защото в хода на работата, след монтиране и укрепване на скелето, след фактическо достигане до всяка точка на съответната фасада или след почистването на подпокривното пространство, е възможно да се извърши точно измерване на място на геометричните размери, необходими при изчисляване на количеството на всяка дейност. Според вещото лице би могло да се констатира промяна в геометричните размери на сградата поради първоначална невъзможност за достигане до всяка точка от съответния елемент, затова първоначално при залагане на параметрите не е възможно да бъде установено точно и изчерпателно всяко отклонение. СМР, с които са свързани извършените непредвидени разходи, като вид строителна дейност са обективно необходими за реализиране на проектите и въвеждането им в експлоатация, тъй като така се осигурява нормалната работа на топлоизолационната система като цяло и се постига основната цел на проекта, а именно въвеждане и постигане на енергийна ефективност в многофункционалните жилищни сгради в гр. Севлиево - обекти на изпълнението.

Съдът е посочил, че в табличната част към т. 2 от акта е отразена стойността на актуваните количества СМР по отделните позиции, но по отношение на количествените надвишения от първоначално определените е използван смесен подход, като за някои от позициите е посочено непредвидено надвишаване в кв. м, а за други - в %. При това съдържание съдът е заключил, че мотивите на органа са лаконични и не е ясно основанието за твърдяната в акта недопустимост на разходите, а именно дали органът приема превишаване на допустимия процент непредвидени разходи или приема, че посочените разходи и допълнителните количества СМР са недопустими разходи. Поради това е обосновал извод, че оспореният акт в частта по т. 2 е немотивиран - липсват изложени факти, които да се отнесат към посоченото от органа правно основание, което препятства съдебната проверка за законосъобразност на акта в тази част. Посочил е, че органът само се е позовал на чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ, но не е посочил точно категорията разходи, регламентирани в акта по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ и в одобрения проект, на които исканите за верифициране разходи не съответстват. С тези мотиви съдът е приел незаконосъобразност на акта в тази част и го е отменил.

По отношение на постановения отказ за верификация на разходите, описани в т. 3 от акта, съдът го е приел за законосъобразен. Според посоченото от органа правно основание на чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ за допустими се считат разходи, които са за реално доставени продукти, извършени услуги и строителни дейности. Съдът е потвърдил извода на органа, че бенефициерът не е представил документи въпреки изрично предоставената му от органа възможност, от които да бъде установено, че изпълнител на дейността по доставка и монтаж на 7 броя газови котли за жилищните сгради е избраният в откритата процедура изпълнител Еко традекс груп АД. Съдът е потвърдил констатацията на органа, че според представените документи изпълнител на доставката и монтажа на газовите котли е Надежда и синове ООД, гр. Севлиево, а възложители на дейността са собственици на самостоятелни обекти в сградите - предмет на поръчката. Представеният от изпълнителя приемо-предавателен протокол от 30.03.2022 г. не установява изпълнението на дейността именно от Еко традекс груп АД. Този двустранен протокол е подписан от необозначено лице от името на Е. Т. груп АД като предал, и от Надежда и синове ООД като приел. Други документи, включително допустими разходооправдателни, не са представени от бенефициера. Съдът е приел, че установените от органа фактически констатации обосновават недопустимост на този разход на основанието, посочено в административния акт, поради което е потвърдил оспорения отказ от верификация на сумата по т. 3 от решението на ръководителя на УО.

Решението е частично неправилно.

По касационната жалба на ръководителя на УО на ОПРР:

За допустимостта на разходите е необходимо да бъдат заложени като разход в проектното предложение, да са направени в срока съобразно графика на дейностите и да са необходими за постигане на поставените цели. Верифицирането на разходите по изпълнение на проекта се изразява в извършването на проверка досежно допустимостта на извършените разходи. По направено искане за плащане разходите се верифицират въз основа на документите по чл. 60, ал. 3 ЗУСЕСИФ, представени от бенефициера, чрез извършване на управленски проверки. Управленските проверки за верифициране на разходите включват: 1. документална проверка на всяко искане за плащане, подадено от бенефициера, включително и на придружаващата го документация; 2. проверки на място на бенефициерите, включително на мястото на изпълнение на проекта, финансови посредници или крайни получатели, партньори на бенефициера, когато това е приложимо, по преценка на управляващия орган, с изключение на финансови инструменти, изпълнявани по реда на чл. 39 от Регламент ЕС № 1303/2013. Производството по верификация на разходи започва по искане на бенефициера и той е този, който следва да представи пред УО всички документи по искането за плащане. Безспорно е, че за да извърши верификацията, органът трябва, както изрично го задължава чл. 62, ал. 3 ЗУСЕСИФ, да направи проверка за допустимостта на разходите.

В конкретната процедура е извършена документална проверка на разходооправдателни документи и проверки на място, отразени в изготвените констативни протоколи и протоколи за измерване. С писма до О. С. УО е изискал допълнително документи и информация във връзка с изясняване допустимостта на конкретно претендирани разходи. УО е извършил пълна документална проверка преди плащане и проверка на мястото на проекта за удостоверяване на извършването на заявените за плащане дейности, проверил е дали извършените дейности са допустими, съответно, дали заявените разходи са допустими. С оспорения акт в т. 2 за всеки от трите обекта на посочените административни адреси ръководителят на УО е изложил в таблица конкретните видове СМР, тяхното количество, единична цена и стойност, и срещу всеки вид работа е посочил обобщен мотив - становище защо приема, че този разход не може да бъде верифициран. За една група от изброените СМР в таблиците органът е посочил, че конкретните дейности надвишават заложените количества в кв. м; за друга група от изброените в таблицата дейности - в %.

Правилно съдът е посочил, че за да бъде административният акт законосъобразен, той следва да е мотивиран, да съдържа фактически и правни основания. Неизпълнението на изискването на чл. 59, ал. 1, т. 4 АПК винаги е основание за отмяна на акта, но дотолкова, доколкото без наличието им не е възможна проверка за съществуването на фактите, послужили като основание за издаване на акта, а оттук и на законосъобразността му.

В случая издателят на акта е изложил конкретни и относими факти и обстоятелства, които е подвел под съответното правно основание - чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ във вр. с чл. 22, ал. 3 АДБФП. В акта е посочено както вмененото на бенефициера задължение, което е нарушено, така и неговият размер. Органът е посочил фактическите основания за издаване на акта, част от тях отразени в табличен вид. Решението съдържа конкретни и достатъчни факти, въз основа на които ръководителят на УО е формирал извода си за всеки един неверифициран разход.

В хода на производството първоинстанционният съд е допуснал комплексна съдебна технико-икономическа експертиза с конкретно поставени задачи, обсъдил е приетото като неоспорено заключение на вещото лице, но не е подложил на анализ от правна страна събраните доказателства, тъй като не е проверявал съответствието на акта с материалноправните разпоредби. Приел е извод за неговата незаконосъобразност поради нарушение на чл. 59, ал. 1, т. 4 АПК, който извод касационният съд приема за неправилен.

Съгласно чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ разходите попадат във включени в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категории разходи. Чл. 22, ал. 3 АДБФП допуска верифициране на непредвидени разходи, като дефинира тяхното съдържание. Подлежи на доказване в производството обстоятелството дали разходите за конкретно отразените в таблицата дейности са непредвидени, като начинът на тяхното изчисление е въпрос по съществото на спора, а не обосновава извод за неяснота на мотивите на органа, които съдът е приравнил на липса на мотиви.

Според т. 14 от Насоките за кандидатстване към процедура на подбор на проектни предложения BG16RFOP001-2.003 Енергийна ефективност в периферните райони-3 разходите за строително-монтажни работи са преки допустими разходи, като в рамките на общата стойност на СМР, финансирани от БФП, могат да се включат и непредвидени разходи за строително-монтажни работи - в размер до 10% от стойността на СМР, финансирани от БФП. Допустимостта на разходите се преценява в хода на изпълнението на проекта в рамките на процедурата по верификация. Ето защо, анализирайки допустимостта на разходите, ръководителят на УО следва да извърши проверка за допустимата категория разходи и съобразно Насоките за кандидатстване, а съдът - да провери фактите и изложените в табличен вид мотиви на органа. Основния спорен въпрос по съществото на спора, а именно извършил ли е административният орган коректно изчисление на посочените надвишения на дейностите, представляват ли те непредвиден разход и дали този непредвиден разход е съобразен с допустимия такъв съгласно Насоките, съдът не е подложил на изследване и анализ. Недопустимо е в касационното производство за първи път да се правят фактически установявания и да се анализират доказателства.

Предвид изложеното, като е отменил оспорения акт в частта по т. 2 поради нарушение на чл. 59, ал. 1, т. 4 АПК, първоинстанционният съд е постановил неправилно решение в тази част, което следва да бъде отменено. Недопустимо е в касационното производство за първи път да се правят фактически установявания и да се анализират доказателства, поради което делото следва да бъде върнато на съда за ново произнасяне по съществото на спора в тази част на основание чл. 222, ал. 2 АПК.

По касационната жалба на О. С.

Правилно първоинстанционният съд е приел, че УО, при обективиране на волята си да откаже верификация на разходите, е подвел своите фактически установявания, изложени в оспореното решение, под относимата хипотеза на приложимата правна норма; доказал е по несъмнен начин извода, че извършените от бенефициера разходи не са допустими; мотивирал е заключение по установените от него обстоятелства и по избраната от него правна квалификация за недопустимост на разхода.

За допустимостта на разхода е необходимо разходите да са заложени в проектното предложение, да са направени в срока съобразно графика на дейностите и да са необходими за постигане на поставените цели.

Дейностите по проекта се верифицират въз основа на фактури и/или други документи с еквивалентна доказателствена стойност. В конкретната процедура е извършена документална проверка на разходооправдателни документи и проверки на място. Както пред първоинстанционния съд, така и в касационната жалба О. С. поддържа бланкетни твърдения за недоказаност на фактическите констатации на органа, без да сочи конкретни доказателства. Първоинстанционният съд е извършил служебна проверка за законосъобразност на решението на УО на ОПРР на всички основания по чл. 146 АПК, като е обсъдил представените и неоспорени от страните доказателства по административната преписка.

Съгласно протоколите за изпитване, за многофамилните жилищни сгради на [улица] [улица], гр. Севлиево, в частта Отопление и вентилация е отразена доставка и монтаж съответно на 4 бр. и 3 бр. газови котли. В изготвения на 27.10.2022 г. констативен протокол, т. 9, е отразено, че липсва техническа документация, технически паспорти с указани серийни номера и технически параметри, както и съгласуван и одобрен проект за монтаж на газови котли с посочени в отчета технически характеристики за двете сгради. Проверяващият екип е препоръчал на бенефициера в указан срок да представи чрез ИСУН 2020 в модул Кореспонденция сертификати и техническа документация, техническите паспорти и съгласуван и одобрен проект за монтаж на газовите котли, както и снимков материал на монтираните в посочените апартаменти 7 броя газови котли, от който да личи серийният номер на всеки от тях. По делото не е спорно, че изисканите документи не са представени. Представен пред органа е само Приемо-предавателен протокол от 30.03.2022 г. с текст Подписаните представители на възложителя Е. Т. Г. АД, гр. Хасково, и изпълнителя Надежда и синове ООД, гр. Севлиево, удостоверяват, че се извърши доставка и монтаж на газови котли за обекти: жилищни сгради на [улица], ет. 1, ап. 1 и ет. 3, ап. 5 и 6 и на [улица], ет. 2, ап. 5 и 6 и ет. 3, ап. 7 и 9 - общо 7 бр. Този частен удостоверителен документ от Надежда и синове ООД не е подкрепен от представени от бенефициера официални разходооправдателни документи, сертификати и други технически документи, сочещи на индивидуализация на доставените и монтирани газови котли.

Правилно съдът е приел, че административният орган е подложил на проверка за реалност на доставката и монтажа на 7 бр. газови котли, така както са отразени в отчетната документация на бенефициера в част Отопление и вентилация. Органът не е приел, че този разход е недопустим, а че не е доказан, като законосъобразно е подвел констатацията си под хипотезата на чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ, в прил. ред., т. е обосновал е извод, че този разход не е доказан като реално предоставен продукт и извършена услуга. К. О. С. твърди, че Еко традекс груп АД като изпълнител е възложил дейността по доставка и монтаж на Надежда и синове ООД, тъй като по договора за изпълнение на СМР има задължение да монтира само котлите в процесните имоти, като живущите в сградите имат задължението да възложат на изпълнител свързването на имотите им с котлите за газ. Това твърдение сочи на извод, че самият бенефициер няма как обективно да представи изискуемите от административния орган чрез неговия проверяващ екип конкретни документи относно заявените за плащане дейности по монтаж на 7 бр. газови котли. Общината не е представила никакви документи и за доставката на газовите котли - фактури, сертификати, технически паспорти, доказателства за тяхната индивидуализация. Поради това правилен е изводът на органа, потвърден и от съда, че този разход не може да бъде верифициран на основание чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ, прил. ред.

Предвид изложеното, като е отхвърлил жалбата на О. С. срещу оспорения акт в частта по т. 3, първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила.

С оглед изхода на правния спор по подадената от О. С. касационна жалба, в полза на Министерството на регионалното развитие и благоустройството следва да бъдат присъдени разноски за защита от юрисконсулт в размер на 50 лв. на основание чл. 228 АПК, вр. с чл.143, ал.3 АПК, чл.37, ал.1 ЗПП и чл. 25а, ал. 3 от Наредбата за заплащането на правната помощ.

По отношение на разноските в производството по касационната жалба на ръководителя на УО на ОПРР следва да се произнесе Административен съд - Габрово на основание чл. 236, ал. 3 АПК.

Воден от горното, Върховният административен съд

РЕШИ:

ОТМЕНЯ решение № 85 от 18.10.2023 г. по адм. д. № 15/2023 г. по описа на Административен съд - Габрово, В ЧАСТТА, с която съдът е отменил решение № РД-02-36-4/04.01.2023 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 в частта по т. 2 и е върнал преписката на органа за ново произнасяне, както и В ЧАСТТА, с която Министерството на регионалното развитие и благоустройството е осъдено да заплати на О. С. направените съдебни разноски, и ВРЪЩА делото за ново разглеждане в тази част от друг състав на същия съд при съобразяване с дадените в настоящото решение указания по тълкуването и прилагането на закона.

ОСТАВЯ В СИЛА решението в ОСТАНАЛАТА ЧАСТ.

ОСЪЖДА О. С. с адрес в гр. Севлиево, [адрес], да заплати на Министерството на регионалното развитие и благоустройството, гр. София, [улица] направените пред настоящата инстанция разноски в размер на 50 лв. (петдесет лева).

Решението е окончателно.

Вярно с оригинала,

Председател:

/п/ ТАНЯ ВАЧЕВА

секретар:

Членове:

/п/ МИРОСЛАВА ГЕОРГИЕВА

/п/ ЮЛИЯ РАЕВА