Върховният административен съд на Р. Б. - Седмо отделение, в съдебно заседание на петнадесети април две хиляди двадесет и четвърта година в състав: Председател: Т. В. Членове: МИРОСЛАВА Г. Р. при секретар М. Ц. и с участието на прокурора И. С. изслуша докладваното от съдията М. Г. по административно дело № 1982/2024 г.

Производството е по реда на чл.208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Дирекция „Комуникационни и информационни системи“ при Министерство на вътрешните работи, чрез главен юрисконсулт Цветкова срещу решение №7176 от 22.11.2023 година на Административен съд – София-град по адм. д. №6507/2023 година, с което е отхвърлена жалбата й срещу решение №ФК-2023-341/23.06.2023 година на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма „Добро управление“ (ОПДУ) 2014-2020 година за определяне на финансова корекция. Релевира касационни основания по чл.209, т.3 от АПК – съществено нарушение на съдопроизводствените правила, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Първоинстанционният съд неправилно бил приел, че решението на РУО на ОПДУ е издадено в предвидената в чл.59, ал.2 от АПК писмена форма и съдържа фактическите и правни основания за издаването му, както и че твърдените от УО нарушения на правилата за възлагане на обществени поръчки са извършени. Сочи, че съдебното решение не съответствало на изискванията на чл.172а, ал.2 АПК, тъй като не съдържало мотиви, от които да се установи, че съдът е извършил дължимата проверка на законосъобразността на оспорения административен акт. Изложението на приетите от съда фактически положения не обхващало всички факти и обстоятелства от значение за изхода на делото. Съдът не бил обосновал и мотивирал извода си, защо счита, че обжалваното решение е издадено при спазване на изискването за форма и съдържа фактическите и правни основания за издаването му. Твърди, че е налице липса на произнасяне по въпроса дали РУО е нарушил императивното изискване на чл.3, ал.1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процесните показатели за определяне на размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕСИФ (Наредбата за посочване на нередности) и отчел ли е естеството и сериозността на нарушението и финансовото отражение, което то има или би могло да има върху средствата от ЕСИФ, и посоченото водило до съществен порок на решението на съда. Не били обсъдени и твърденията, посочени в първоинстанционната жалба, че не са осъществени елементите на нередност и не било доказано, че извършените нарушения представляват такава. Съдът не се бил произнесъл и относно наличието на ясни мотиви за избрания метод за определяне на размера на финансовата корекция, както и за финансовото отражение на нарушението. Досежно законосъобразността на методиката за оценка на офертите, оспорва изводите на съда, че използваните в нея изрази нямат ясно различима дефинитивност, както и че методиката предоставя възможност на комисията, оценяваща офертите, свободно да интерпретира заложените критерии за оценка и да определя тази оценка по свое усмотрение. Съдът бил преповторил изводите на УО и законовите норми, посочени като правни основания в административния акт и без да се обоснове бил приел, че констатираното нарушение представлява нередност. Липсвало обсъждане и произнасяне относно твърденията за незаконосъобразно определяне на размера на финансовата корекция, единствено в процентна величина, а не в абсолютна стойност в лева в каквато се определяла предоставената БФП и признатите за допустими разходи. Прави искане за отмяна на обжалваното съдебно решение и постановяване на друго, с което да се отмени оспорения административен акт. Претендира разноски за двете съдебни инстанции.

Ответникът, ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма „Добро управление“, чрез държавен експерт с юридическа правоспособност Костовски изразява становище за неоснователност на касационната жалба по съображения, изложени в писмен отговор. Претендира юрисконсултско възнаграждение.

Представителят на Върховна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съдебният състав на седмо отделение на Върховния административен съд приема, че същата е подадена в срока по чл.211, ал.1 от АПК, от страна с правен интерес.

Производството пред Административен съд – София-град е образувано по жалба на Дирекция „Комуникационни и информационни системи“ при Министерство на вътрешните работи срещу решение № ФК-2023-341/23.06.2023 година на РУО на ОПДУ за определяне на финансова корекция в размер на 10% върху допустимите, засегнати от нарушението разходи по договор №5290оп-75 от 16.02.2023 година, с изпълнител „К. С. Бул Ес Ай“ ДЗЗД.

За да отхвърли жалбата срещу решението, съдът е приел, че актът е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му и правилно приложение на материалния закон.

При извършена служебна проверка на основанията по чл.218, ал.2 от АПК касационният състав приема, че обжалваното съдебно решение е валидно и допустимо.

В хода на съдебното производство не са допуснати твърдените от касатора съществени процесуални нарушения, които да обосновават отмяна на съдебното решение. Доводите на касатора в тази насока имат отношение към задължението на съда по чл. 172а, ал. 2 АПК. Доколко обосновани са изводите на съда и доколко съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на обоснованост и съответствие на решението с материалния закон.

Досежно възражението за неправилно приложение на материалния закон и необоснованост на съдебния акт, касационната инстанция приема следното:

Безспорно се установява, че Дирекция „Комуникационни и информационни системи“ при Министерство на вътрешните работи е бенефициер по административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ №BG05SFOP001-1.029-0001/28.9.2022г. по проект „Разработване на електронни административни услуги и внедряване на допълнителни функционалности в автоматизираната информационна система в МВР“. В изпълнение на договора Дирекция „Комуникационни и информационни системи“ провежда открита процедура с предмет „Развитие на Портала за електронни административни услуги (ПЕАУ) на МВР. Разработване и реализиране на електронни административни услуги по направления БДС, КОС и „Пътна полиция“, повишаване степента на усъвършенстване на технологичния процес в служебната част (бек-офис) на ПЕАУ“.

С обжалвания административен акт РУО на ОПДУ констатира допуснато от бенефициера в хода на тази процедура нарушение на чл.70, ал.5 и ал.7, т.1, 2 и 3 б. „б“ от Закона за обществените поръчки (ЗОП) във връзка с чл.33, ал.1 от Правилника за прилагане на ЗОП (ППЗОП). Нарушението е квалифицирано като нередност по чл.70, ал.1, т.9 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове за споделено управление (ЗУСЕФСУ), като при приложение на т.11, б. „а“ от Приложение №1 към чл.2, ал.1 от Наредбата за посочване на нередности на бенефициера е определен размер на корекция от 10% върху допустимите, засегнати от нарушението разходи от ЕСИФ по договор №5290оп-75 от 16.02.2023 година, с изпълнител „К. С. Бул Ес Ай“ ДЗЗД.

Въз основа на анализ на фактите във връзка с приложимото право, първоинстанционният съд е направил правилен извод от правна страна, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, постановен е при спазване на процедурата по издаването му.

Необосновани са касационните оплаквания, досежно изводите на съда, във връзка с формата на акта и процедурата по издаването му. Актът е издаден на основание чл.70, ал.1, т.9 и чл.73, ал.1 от ЗУСЕФСУ, във връзка с чл.72, ал.1 и ал.3 от ЗУСЕФСУ. В същия се съдържат фактическите установявания на органа, който са подведени под съответните им правни норми. Процедурата по издаване на акта е проведена законосъобразно, като същата е започнала при извършена проверка за законосъобразност от УО по ОПДУ и са констатирани нарушения на ЗОП при провеждането на откритата процедура, поради което по своя инициатива, на основание чл.69, ал.2 от ЗУСЕФСУ, РУО е започнал процедура по администриране на нередност. На основание чл.34, ал.1 от Наредбата за определяне на условията, реда и механизма за функциониране на Информационната система за управление и наблюдение на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, УО е изпратил на жалбоподателя писмо. Касаторът е депозирал писмено възражение по реда на чл.73, ал.2 от ЗУСЕФСУ, което е обсъдено от органа в оспорения административен акт.

В касационната жалба необосновано се твърди, че при издаване на акта е нарушен чл.14 от Наредба за определяне на процедурите за администриране на нередности по фондове, инструменти и програми, съфинансирани от Европейския съюз. Тази наредба, съгласно чл.2, т.3, се прилага за фондовете, инструментите и програмите през програмен период 2014 - 2020 г., останали извън обхвата на Наредба за администриране на нередности по Европейските структурни и инвестиционни фондове (НАНЕСИФ). Оперативната програма „Добро управление“ 2014-2020, съгласно чл.2, т.1 във връзка с чл. 1 НАНЕСИФ не е изключена от обхвата на наредбата - т. е. тя се прилага и за нея. От изложеното е видно, че цитираната от касатора наредба е неприложима, както правилно е приел първоинстанционният съд. Освен това съгласно чл.69, ал.2 от ЗУСЕФСУ процедурата по администриране на нередност започва по инициатива на управляващия орган на съответната програма или по сигнал. Същото е предвидено и в чл.4, ал.1 от НАНЕСИФ. Следователно наличието на сигнал не е абсолютна процесуална предпоставка за стартиране на процедура по установяване на нередност и определяне на финансова корекция.

Поставеният пред касационната инстанция спор е в това: Осъществено ли е твърдяното от органа нарушение? Ако е осъществено, това нарушение съставлява ли нередност по чл.70, ал.1, т.9 от ЗУСЕФСУ? Правилно ли е определена финансовата корекция на основание т.11, б. „а“ от Приложение №1 към чл.2, ал.1 от Наредбата за посочване на нередности?

При анализ на фактите във връзка с приложимото право, първоинстанционният съд е направил правилен извод от правна страна за осъществяване на твърдените от органа нарушения, както следва:

В рамките на процедурата по ЗОП дирекцията е използвала критерий за оценка на офертите по чл.70, ал.2, т.3 от ЗОП, а именно „оптимално съотношение качество/цена“ с показатели „Техническо предложение“ (ТП) с относителна тежест от 60% в рамките на комплексната оценка и „Ценово предложение“ (ФП) с относителна тежест от 40%.

ТП се състои от два подпоказателя „Предложение за реализиране на обществената поръчка“ (ТП.1) с максимален брой точки 60 и „Методика за управление на качеството“ (ТП.2) с максимален брой точки 40.

Оценката по подпоказателя ТП.2 се формира въз основа на наличието на четири обстоятелства, на които Методиката за управление на качеството следва да отговаря:

1. Предложена е методика за управление на качеството, чрез която да се постигнат целите на проекта;

2. Предложен е План за управление на качеството, както и примерен План за проверка на качеството, приложим към настоящия проект, в съответствие с въведената при него система за управление на качеството, сертифицирана по ISO 9001:2015;

3. Предложени са дейности за постоянен контрол и измерване на качеството, чрез които да постигне заложените по проекта цели;

4. Предложена е система за управление на конфигурацията (версиите), като компонент на управлението на качеството, която да бъде приложена към изграждания софтуерен продукт (система), вкл. всеки от компонентите му и към документите, произвеждани по проекта.

При наличие на поне две от изброените обстоятелства се присъждат 10 т., при наличие на поне три от обстоятелствата се присъждат 20 т., при наличие на всички обстоятелства се присъждат 40 т.

Съгласно т.5.3. „Управление на проекта“ от Техническото задание, участниците трябва да предложат Методология за управление на проекта, която смятат да приложат, като се изтъкнат ползите за успешното изпълнение на проекта. Методологията следва да включва подробно описание на: 1. Етапите на проекта; 2. Организация на изпълнение; 3. Проектна документация; 4. Управление на качеството и 5. График за изпълнение на проекта.

Видно от изложеното „управлението на качеството“ е част от минималното съдържание на Методологията за управление на проекта, а едновременно с това подлежи на оценка като подпоказател на методиката за оценка на офертите.

На следващо място минимален брой точки – 10 се присъждат на участник, чиято Методика за управление на качеството отговаря на поне 2 от изброените обстоятелства, което означава, че с 10 т. би била оценена и методика, която не съдържа предложение за методика за управление на качеството, чрез която да се постигнат целите на проекта, която от своя страна е част от задължителното минимално изискване, съгласно техническото задание.

Налице е и неяснота относно начина на оценяване на предложенията на участниците във връзка с преценката за наличието или липсата на носещите допълнителни точки обстоятелства, доколкото не е пояснено дали е достатъчно предложението да съдържа такива или същите ще бъдат разглеждани във връзка с качествените има характеристики. Съответно изследва ли се, дали същите повишават качеството на офертата и в кои случай ще бъдат приети за налични, доколкото не е налице разяснение, изразяващо се в указания или критерии за тяхната същност и съдържание, тоест за начина на тяхната оценка.

Разпоредбата на чл.70, ал.7 от ЗОП задължава възложителя в документацията да посочи методиката за комплексна оценка и начина за определяне на оценката по всеки показател, като са предвидени три отделни изисквания към начина за определяне на оценката. Съгласно първото начинът на оценка трябва да дава възможност да се оцени нивото на изпълнение, предложено във всяка оферта, в съответствие с предмета на обществената поръчка и техническите спецификации. На следващо място начинът трябва да дава възможност да бъдат сравнени и оценени обективно техническите предложения в офертите. На последно място начинът трябва да осигурява на кандидатите и участниците достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката по всеки показател, като за качествените показатели, които са количествено неопределими, се посочва начинът за тяхното оценяване от комисията с конкретна стойност чрез експертна оценка.

С оглед изложеното обоснован е изводът на административния орган, потвърден и от съда, че показател ТП - „Техническо предложение“ и в частност подпоказател ТП.2 „Методика за управление на качеството“ е формулиран по начин, че да не осигурява на участниците достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката и да не дава възможност да бъдат сравнени и оценени обективно офертите им, като не може да се оцени нивото на изпълнение, предложено във всяка оферта, в съответствие с предмета на обществената поръчка. Методиката не съдържа достатъчно информация за правилата, по които ще оценява комисията по визирания показател, което обуславя извод за даване на същата на неограничена свобода, което безспорно е в противоречие с принципа за гарантиране на реална конкуренция.

В частта досежно изводите за нарушение на чл. 33, ал.1 от ППЗОП:

Разпоредбата на чл. 33, ал. 1 ППЗОП не допуска оценяване на пълнотата и начина на представяне на информацията в документите. За да е налице нарушение на чл. 33, ал. 1 ППЗОП в действителност е необходимо пълнотата и начинът на представяне на информацията сами по себе си да са елемент на оценяването – показател. В конкретната хипотеза нарушението на посочената разпоредба е осъществено в частта по подпоказателя ТП.2, доколкото по същия не се държи сметка по какъв начин сочените обстоятелства са от значение за качественото изпълнение на конкретните дейности във връзка с конкретните цели на поръчката.

По отношение на така формулирания показател ТП, ответникът е приел, а първоинстанционният съд правилно е заключил, осъществено нарушение на чл.70, ал.5 и ал.7, т.1, 2 и 3 б. „б“ от ЗОП във връзка с чл.33, ал.1 от ППЗОП.

Посочените нарушения на ЗОП в частта по показател ТП попадат в обхвата на определението за нередност по смисъла на чл.2, т.36 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 и 1, т. 2 от Допълнителните разпоредби (ДР) на НАНЕСИФ. На основание чл.71, ал.1, т.9 за този вид нередност е приложима финансова корекция по т. 11, буква „а“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности. Размерът на финансовата корекция (процентен показател) по т. 11, б. „а“ е 10% върху изразходваните средства - допустими разходи по засегнатия договор за обществена поръчка с изпълнителя, финансирани със средства от ЕСИФ. Органът е посочил причините, обосноваващи прилагането на пропорционалния метод, а именно поради липсата на възможност да бъде дадено реално количествено изражение на финансовите последици, с оглед естеството на нарушението.

Противно на твърдяното от касационния жалбоподател в административният акт се съдържат мотиви във връзка с финансовото изражение на нарушението. Посочено е, че доколкото вредата от същото е потенциална, съответно финансовото му отражение обективно не може да бъде определено. При този вид нередности финансовото отражение на нарушението върху бюджета на общността се предполага доколкото няма фактори, които да го изключат.

Горното обосновава извод за правилност на решението на първоинстанционния съд и същото следва да бъде оставено в сила.

Предвид изхода на спора, на ответника по касационната жалба следва да се присъдят разноски по делото, представляващи юрисконсултско възнаграждение, в размер на 150 лева.

Предвид гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК съставът на Върховния административен съд

РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА решение №7176 от 22.11.2023 година на Административен съд – София-град по адм. д. №6507/2023 година

ОСЪЖДА Министерство на вътрешните работи, да заплати на Администрацията на Министерския съвет на Р. Б. гр. София, бул. "Княз Ал. Дондуков" № 1 сумата от 150 (сто и петдесет) лева, разноски по делото.

Решението е окончателно.

Вярно с оригинала,

Председател:

/п/ ТАНЯ ВАЧЕВА

секретар:

Членове:

/п/ М. Г. п/ ЮЛИЯ РАЕВА