Производството е по чл. 124 и сл. от Закона за съдебната власт /ЗСВ/.

На основание чл. 125 от ЗСВ главният прокурор на Р. Б. е направил искане до Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд /ВАС/ за приемане на тълкувателно решение по въпроса: Допустим ли е съдебен контрол на решенията на общинските съвети по чл. 21, ал. 1, т. 6 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/?

Искането на главния прокурор на РБ е обосновано с наличие на противоречива съдебна практика на ВАС по поставения въпрос.

В искането е посочено, че едни състави на ВАС, независимо от това дали определят в съдебните си актове оспореното решение по чл. 21, ал. 1, т. 6 ЗМСМА като нормативен или общ административен акт, приемат, че съдебният контрол за законосъобразност е допустим.

Тези съдебни състави посочват, че законът не предвижда изрично ограничение на правомощията за оспорване, свързани с предмета на този вид решения на общинските съвети, с оглед обществените отношения, които те регламентират или засягат.

Отчитайки спецификата на решенията по чл. 21, ал. 1, т. 6 ЗМСМА, според тези състави, общинският бюджет съгласно определението на чл. 3, ал. 2 от Закона за общинските бюджети /ЗОБ/ представлява самостоятелна финансова сметка за приходите и разходите на общината за една календарна година, която се управлява от органите на местното самоуправление, което обаче не изключва допустимостта на оспорването им пред съда. Всички решения на общинските съвети, издадени в изпълнение правомощията им по чл. 21 от ЗМСМА по определение, представляват решения по упражняване на местното самоуправление, което произтича и от основната характеристика на общинския съвет по чл. 18, ал. 1 ЗМСМА. Освен това, доколкото самият бюджет представлява по естеството си финансов акт, който се приема с решение на общинския съвет, то изискванията за законосъобразност на този акт, свързани с процедурни правила по съставяне и внасяне на проекта, обсъждането, приемането му, както и императивните законови изисквания за съдържанието му, могат да бъдат контролирани в производство по оспорването на това решение.

В тази група съдебни актове като доводи за допустимостта на съдебния контрол се навеждат аргументи както от приетото в тълкувателно решение № 5/10.12.2008 г. на ВАС, така и от мотивите на решение № 7/16.06.2005 г. на Конституционния съд на Р. Б.

Цитирани и приложени са 11 броя съдебни актове на ВАС в този смисъл.

Друга група състави на ВАС в съдебните си актове приемат, че специалният закон не предвижда съдебно обжалване на решенията на общинските съвети по чл. 21, ал. 1, т. 6 ЗМСМА, а и самият характер на актовете, касаещи местното самоуправление, изключва съдебното им оспорване за законосъобразност по реда на АПК.

Тези съдебни състави посочват, че по своята правна същност решенията по чл. 21, ал. 1, т. 6 ЗМСМА съставляват действия по местно самоуправление, контролът върху които се осъществява съобразно нормите на специалния закон - ЗОБ /чл. 5; чл. 15, ал. 1; чл. 30, ал. 3; чл. 35, ал. 7/, в които законодателят е регламентирал този контрол да се извършва от местната общност по ред, определен от общинските съвети и от Сметната палата, но не и по съдебен ред.

Цитирани и приложени са също 11 броя съдебни актове на състави на ВАС, постановени в този смисъл.

Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд, за да се произнесе по искането на главния прокурор на РБ, взе предвид следното:

В действащата редакция на чл. 21, ал. 1, т. 1 до 24 на Закона за местното самоуправление и местната администрация са регламентирани правомощията на общинския съвет, като в т. 6 от същия е посочено, че общинският съвет приема и изменя годишния бюджет на общината, осъществява контрол и приема отчета за изпълнението му.

Самото съставяне, приемане, изпълнение, приключване и отчитане на общинските бюджети, бюджетните взаимоотношения между общините и централния бюджет и режимът на извънбюджетните средства на общините се урежда в Закона за общинските бюджети.

С Тълкувателно решение /ТР/ № 5/2008 г. по т. д. № 20/2007 г. на Общото събрание на колегиите във ВАС бе прието, че областният управител може да упражнява контрол за законосъобразност върху всички решения на общинските съвети чрез оспорването им пред съответния административен съд по реда на чл. 45, ал. 4 ЗМСМА във връзка с чл. 32, ал. 2 Закона за администрацията/ ЗЗД/, включително и тези, издадени на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗМСМА.

Основанията за недопустимост на оспорването са регламентирани в чл. 159 АПК.

Спорът относно допустимостта на съдебен контрол на решенията на общинските съвети по чл. 21, ал. 1, т. 6 ЗМСМА се свежда до това, налице ли е административен акт по смисъла на АПК, или на специален закон, който подлежи на оспорване за законосъобразност пред съд - по аргумент на чл. 159, т. 1 АПК, довършен административен акт ли е разглежданото решение на общинския съвет /ОбС/, или е етап на друг краен административен акт - чл. 21, ал. 5 АПК, изключена ли е възможността да бъде оспорено това решение по съдебен ред по силата на обща - чл. 128, ал. 3 АПК, или специална разпоредба - чл. 45, ал. 4 и ал. 5 ЗМСМА и чл. 5 от ЗОБ.

1. Решението на общинския съвет по чл. 21, ал. 1, т. 6 ЗМСМА, с което се приема и изменя годишният бюджет на общината и се приема отчетът за изпълнението му, е общ административен акт по смисъла на чл. 65 АПК.

Общите административни актове са ненормативни, съдържат властническо волеизявление с еднократно правно действие по отношение на неограничен брой адресати, които, въпреки че не са индивидуално идентифицирани, са определени по дадени признаци. Съдържанието им е конкретно и действието на общия административен акт се преустановява с еднократното изпълнение от адресатите.

Решението за приемане и изменение на годишния общински бюджет се издава в рамките на предоставеното на общинския съвет властническо правомощие по чл. 21, ал .1, т. 6 ЗМСМА за изпълнение на нормативни актове от по-висок ранг - Закон за общинските бюджети, Закон за държавния бюджет за съответната година, Закон за устройството на държавния бюджет и Наредбата по чл. 9а от ЗОБ за регламентиране на финансовата дейност в общината за съответната година. Предметното съдържание на решението е определено с чл. 3, ал. 2 ЗОБ като самостоятелна финансова сметка за приходи и разходи на общината за една бюджетна година. Като административен акт попада в категорията на "актовете" по чл. 45, ал. 3 от Закона за местно самоуправление и местна администрация, които подлежат на оспорване пред съответния административен съд. Видът на решението като общ административен акт произтича от неговото съдържание и форма. Има еднократно правно действие в рамките на бюджетната година, създава права и задължения на неопределен брой лица и отговаря на определението на чл. 65 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Приема се с решение, което не е сред изчерпателно изброените в Закона за нормативните актове подзаконови нормативни актове, каквито са правилникът, наредбата и инструкцията.

2. Решението на общинския съвет по чл. 21, ал. 1, т. 6 ЗМСМА е завършен административен акт. Той има свой предмет и поражда административно правоотношение. Издава се при условия и ред, разписани в закона. Подлежи на самостоятелно оспорване пред съответния административен съд, според изричната разпоредба на чл. 45, ал. 3 ЗМСМА. От логическото и систематично тълкуване на разпоредбите на чл. 45, ал. 3, ал. 4 и ал. 5 ЗМСМА, с оглед употребеното от законодателя родово понятие «актовете на общинския съвет» следва, че регламентацията на оспорването е относима към всички актове на общинския съвет.

3. Решението на общинския съвет по чл. 21, ал. 1, т. 6 ЗМСМА не е част от процедура/действие по местното самоуправление, разписана в специален закон, завършваща със заверка от Сметната палата. В случая не става въпрос за фактическо действие, дължимо поведение на органа, предписано от закона.

Решението по същество е властническо волеизявление на орган на местно самоуправление, а не част от производствата по издаване или изпълнение на индивидуални или общи административни актове или част от производствата по издаване на нормативни актове по смисъла на ал. 5 на чл. 21 АПК. При издаване на решението общинският съвет действа в условията на обвързана компетентност, като изпълнява императивно предписани от Закона за общинските бюджети условия.

4. Съдебното оспорване на решенията на общинските съвети по чл. 21, ал. 1, т. 6 ЗМСМА не е изключено с общата разпоредба на чл. 128, ал. 3 АПК.

Законът за общинските бюджети не съдържа изрична разпоредба, преграждаща възможността за съдебен контрол върху акта на ОбС. Съгласно чл. 5 от ЗОБ общинският бюджет подлежи на контрол от местната общност по ред, определен от общинския съвет. Този вид контрол обаче не е контрол за законосъобразност на акта, който се упражнява от съда по реда на чл. 145 от АПК. Ограничаване на съдебния контрол не може да произтича и от Наредбата за условията и реда за съставяне, изпълнение и отчитане на общинския бюджет по чл. 9а от ЗОБ, а дори да съдържа, разпоредбите биха били неприложими, предвид тези на чл. 5, ал. 1 АПК и чл. 15, ал. 2 ЗНА.

Изключването на съдебния контрол за законосъобразност на решенията на общинските съвети следва да е изрично, а не изведено по тълкувателен път. В този смисъл е даденото от Конституционния съд тълкуване на разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България в решение № 21/1995 г. по к. д. № 18/1995 г. и решение № 13/22.07.1993 г. по к. д. № 13/1993 г. Изрична разпоредба за изключване на съдебния контрол за законосъобразност не се съдържа в никой от относимите към предмета на искането закони. Липсата на изрична разпоредба в ЗОБ за допускане на съдебен контрол не е аргумент за обратната теза, тъй като съществува общата разпоредба на чл. 45, ал. 3 ЗМСМА, съгласно която актовете на общинския съвет могат да се оспорват пред съответния административен съд.

5. Контролът, осъществяван от Сметната палата, е последващ по изпълнението на бюджета и на други публични средства и дейности контрол - по аргумент от чл. 1, ал. 2 от Закона за Сметната палата. Този контрол е специализиран и се отнася до вида и размера на бюджетните взаимоотношения между централния бюджет и общинските бюджети - чл. 35, ал. 7 ЗОБ.

6. Допълнителен аргумент в подкрепа на гореизложеното са мотивите на ТР № 5/10.12.2008 г. по т. д. № 20/2007 г. на ВАС, съобразно които "всички решения на общинския съвет" подлежат на съдебен контрол. Съгласно чл. 130, ал. 2 от Закона за съдебната власт /ЗСВ/ тълкувателните решения и тълкувателните постановления са задължителни за органите на съдебната и изпълнителната власт, за органите на местното самоуправление, както и за всички органи, които издават административни актове.

В заключение следва да се приеме, че решенията на общинските съвети по чл. 21, ал. 1, т. 6 ЗМСМА подлежат на оспорване пред административния съд по реда на чл. 45, ал. 3 ЗМСМА.

По изложените съображения Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд

РЕШИ:

Съдебен контрол на решенията на общинските съвети по чл. 21, ал. 1, т. 6 от Закона за местното самоуправление и местната администрация е допустим.

ОСОБЕНО МНЕНИЕ

на докладчика съдия Б. К. и съдиите П. Г., С. Х., М. М., В. П., Ц. Т., П. Г., Г. Х., Ж. П., И. Р., С. Я., Е. М., С. Я. и Т. К.

Не сме съгласни с мнението на мнозинството съдии от Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд за допустимост на съдебен контрол на решенията на общинските съвети по чл. 21, ал. 1, т. 6 ЗМСМА.

Съображенията ни за това са:

Самият характер на разглежданите актове на ОбС няма правната същност на акт по смисъла на АПК, свързан с издаването му, което изключва контрола за законосъобразност по реда на АПК. Решението на общинския съвет нито съдържа административноправни норми, нито пък отговаря на изискванията за общ административен акт или подзаконов административен акт по смисъла на чл. 75 АПК, поради което не би могло да се приеме, че подлежи на оспорване пред съд.

От определението на чл. 65 АПК за общ административен акт не може да се приеме, че решението по чл. 21, ал. 1, т. 6 ЗМСМА е общ административен акт. Нито общинският бюджет за една бюджетна година, нито пък решението на общинския съвет за приемане и изменението му съдържа властническо волеизявление, присъщо на общия административен акт. Общинският бюджет е самостоятелна финансова сметка за приходите и разходите на общината за една бюджетна година - чл. 3, ал .2 ЗОБ.

Средствата по общинския бюджет се разпределят на принципа на целесъобразност, а съдебният контрол на административните актове се отнася до тяхната законосъобразност - чл. 145 АПК.

Ето защо аргумент за допустимост на оспорването на решенията по чл. 21, ал. 1, т. 6 ЗМСМА не може да се извлича от ТР № 5/2008 г., защото то се отнася до допустимостта на оспорване на всички решения на общинските съвети за законосъобразност пред съда, които обаче представляват административни актове по АПК.

Недопустимост на оспорване на решенията по чл. 21, ал. 1, т. 6 ЗМСМА считаме, че се съдържа и в самата процедура по съставянето, приемането, изменението и отчитане на годишния бюджет на общината, предоставена в изключителна компетентност на органите на местното самоуправление и местната администрация, в съответствие с регламентацията на ЗОБ.

Така чл. 5 ЗОБ регламентира, че общинският бюджет е публичен и се контролира от местната общност по ред, определен от общинския съвет и от определените със закон компетентни органи. Общинският съвет приема Наредба за условията и реда за съставяне, изпълнение и отчитане на общинския бюджет - чл. 9а /нов 2003 г./ ЗОБ.

Съгласно чл. 12 от ЗОБ общинският съвет приема общинския бюджет в срок от 45 дни от приемането на Закона за държавния бюджет на Р. Б. за съответната година и в съответствие с единната бюджетна квалификация, а съгласно чл. 18 ЗОБ общинският бюджет се изменя през текущата година по начина, по който е бил приет бюджетът. И двата акта - за приемане и изменение на годишния бюджет на общината представляват актове за приемане на самостоятелна финансова сметка на приходите и разходите на общината за една бюджетна година - чл. 3, ал. 2 ЗОБ. Като такива те са извън обсега на съдебния контрол за законосъобразност, съгласно чл. 145 АПК, защото средствата се разпределят на принципа на целесъобразността.

Общинският бюджет се представя в областните поделения на Сметната палата и в Министерство на финансите в срок до един месец след приемането му - чл. 15, ал. 1 ЗОБ, а Сметната палата упражнява контрол по изпълнението на финансовите взаимоотношения между централния бюджет и бюджетите на общините - чл. 35, ал. 7 ЗОБ.

Правомощието на Сметната палата да осъществява контрол за изпълнение на бюджета произтича от чл. 91, ал. 1 от Конституцията на Република България и от чл. 1 и чл. 2 от Закона за Сметната палата. Изпълнението на общинския бюджет се контролира от Сметната палата, доколкото годишният бюджет на общината се разпределя на принципа на целесъобразност.

След като специалният закон - ЗОБ не съдържа уредба, която предвижда възможност за съдебно оспорване за законосъобразност на решенията на общинския съвет по чл. 21, ал. 1, т .6 ЗМСМА, то критериите за допустимостта за оспорване следва да бъдат изведени от общия процесуален закон - АПК. Оспорване за законосъобразност пред съответния административен съд е допустимо само спрямо актове по смисъла на АПК, каквито не са решенията на общинския съвет по чл. 21, ал. 1, т. 6 ЗМСМА.

С допустимостта на съдебния контрол неоправдано би се спряло финансирането на местните и делегираните от държавата дейности за бюджетната година до приключване на съдебното производство.

На последно място не може да служат като основание за допустимост и мотивите на решение № 7 от 16.06.2005 г. на КС по к. д. № 1/2005 г., защото предмет на разглеждане по това дело е искане за обявяване противоконституционност на Закона за държавния годишен бюджет /ЗДБ/.

Независимо обаче, че конституционното решение се отнася до ЗДБ и се касае до дейност на КС, коренно различна от оспорването на актове по АПК, и в него е прието, че конституционен механизъм за проверка, дали предвидените в бюджета средства са достатъчни за защита на едно от гарантираните от Конституцията социални права, не съществува. Правомощие на Народното събрание е да прецени параметрите на бюджета, т. е. това е въпрос на целесъобразност.

Не само в това решение, а и в други решения на КС на РБ, напр. решение № 4/2003 г. по к. д. № 2/2003 г., КС е разглеждал държавния бюджет като осигуряващ средства за функциониране на установените с Конституцията държавни институции, която преценка е на Народното събрание.

В ЗОБ разпределението на средствата е предоставено на преценката на общинския съвет като орган на местно самоуправление, която също е преценка по целесъобразност, което изключва контрола за законосъобразност, предвиден в чл. 145 АПК. При тези съображения подписваме с особено мнение тълкувателно решение по т. д. № 4/2011 г.