По жалба на кмета на община В. е оспорена законосъобразността на решение № 100/14.02.2013 г. на Министерския съвет на Р. Б. (МС), с което се присъединява населеното място село Нефела (51528) към град Враца (12259), община В. (VRC10), област В. (VRC), като изпълнението на решението е възложено на областния управител на област В. и на кмета на община В..
Решението е оспорено и от Р. П. К., в качеството му на кмет на кметство Нефел, и от Б. Й. К., в качеството й на представител на жителите на с. Н. по чл. 47 от Закона за прякото участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление (ЗПУГДВМС).
Според изложеното в жалбите, решението е незаконосъобразно, тъй като решение № 955 по протокол № 72/19.04.2011 г. на Общинския съвет при община В. (ОбС-Враца) е постановено в нарушение на чл. 20 от Закона за административно-териториалното устройство на Р. Б. (ЗАТУРБ), тъй като не е съобразено с желанието на „повечето” жители на с. Н., взето е въпреки становището на кмета на Враца, изразено с писмо от 30.01.2012 г., както и при оттеглено искане за присъединяване на селото към град Враца, направено с последващо искане с вх. № 9400-0-5748/18.04.2011 г. на Гражданския инициативен комитет (ГИК), подкрепено от 286 лица, подали и първоначалното искането за присъединяване. Посочено е също, че искането за присъединяване е направено при нарушение на чл. 47, чл. 49 и чл. 50 от ЗПУГДВМС, тъй като липсва протокол за проведеното общо събрание на гражданите и не е проведена информационна кампания и обществени дискусии. При вземане на решението на МС не са зачетени декларацията на 21 общински съветници, с която изразяват несъгласие с решение № 955 и факта, че областния управител на Врачанска област е внесъл предложението за присъединяване на селото преди да е изтекъл срока за обжалване на решение № 955.
Според оспорващите е нарушен е чл. 32, ал. 4 и чл. 31 във вр. с чл. 17 от ЗАТУРБ, тъй като с. Н. е кметство, а чрез решението на МС се заобикаля реда за закриване на този вид административно-териториални единици. В заключение са изложени съображения, че решението не съответства на целта на закона.
Ответните страни – Министерския съвет на Р. Б., представляван от юрк.. М., и министъра на регионалното развитие и благоустройството, представляван от юрк.. Й., оспорват жалбите.
Заинтересованата страна – областния управител на област В. в писмено становище по делото от 25.11.2013 г., поддържа становище за допуснати съществени нарушения на ЗАТУРБ при извършване на процесната административно-териториална промяна (АТП).
При съобразяване с мотивите към определението на съда по делото от 26.03.2013 г., с които вече е признато за допустимо обжалването на административния акт от страна кмета на община В. и кмета на кметство Нефела, както и като се зачете, че спрямо Б. Й. К. е налице надлежно упълномощаване да представлява ГИК, организиран от жители на с. Н. по чл. 47 от ЗПУГДВМС, то съдът намира, че жалбите като редовно подадени в срок от надлежни страни следва да се разгледат по същество.
Административното производство е започнало на 08.04.2011 г. по искане за присъединяване на село Нефела към град Враца (л. 110), внесено чрез кмета на община В. пред ОбС-Враца. Искането е внесено от три физически лица: В. А., В. К. и С. А., като същото е мотивирано с обстоятелството, че село Нефела отдавна е станало „естествен квартал” на град Враца, съществуващото положение затруднява административното обслужване на жителите на селото, а чрез целената АТП ще се подобри транспортната обезпеченост, комуникационната свързаност, сметосъбирането сметоизвозването и качеството на обслужване на живущите в селото.
Искането, инициирано от горепосочените три лица, е подкрепено от 207 души (л.114-133) като видно от представената подписка същата е проведена в свободна форма, съдържаща трите имена на подкрепящите искането за присъединяване, адреса, единните граждански номера на лицата и техния подпис.
Представена е справка за адресната регистрация на населението в община В. (134), включваща и данни за село Нефела, от които е видно, че лицата с постоянен адрес са 553, с настоящ 618, а със съвпадащи адреси – 517.
Същевременно, отново на 08.04.2011 г. (л.358) и по повод на проведената подписка за присъединяването на село Нефела към град Враца, жители на село Нефела са провели събрание по реда на чл. 47 от ЗПУГДВМС, на което са присъствали повече от 50 лица, видно от представяния по делото списък (л.360-361).
На проведеното събрание е взето решение да бъде предложено на ОбС – Враца село Нефела да остане село, избран е инициативен комитет, одобрена е бланка за провеждане на подписка, отразяваща волята на населението по въпроса Нефела да бъде ли „квартал или село”. Видно от представената подписка (л.214-229), същата е подкрепена от 286 лица, като по делото няма спор, че е налице припокриване на лицата участващи в искането за АТП, така и в подписката село Нефела да остане село.
С писмо на инициативния комитет от 18.04.2011 г. (л. 207) ОбС – Враца е уведомен за волята на тези лица, а именно запазване сегашния статут на населеното място - село. Видно от писмо на секретаря на община В. (л. 206) при проверка е установено, че от общата бройка на подкрепящите статута та селото - 286: 242 лица имат постоянен и настоящ адрес в селото, 8 имат само постоянен, 33 имат само настоящ, а 3 не са адресно регистрирани в селото.
На 19.04.2011 г., общинския съвет със свое решение № 955 по протокол № 72 от 19.04.2011 г. е дал съгласие село Нефела да бъде присъединено към град Враца, както и да предложи на областния управител на област В. (областния управител) да внесе мотивирано предложение до МС във връзка с одобрената АТП. Внесената ден по – рано подписка не е обсъждана.
На 21.04.2011 г. е внесено предложение до ОбС – Враца от името на кмета на кметство Нефела за провеждане на местен референдум с въпрос: Какво да бъде с. Н. – село или квартал?. Искането на кмета е подкрепено и с подписка за провеждане на местен референудм, съдържаща 209 подписа (л.375-384).
Отново на 21.04.2011 г. със свое писмо инициативен комитет е уведомил ОбС - Враца, че е организирана подписка, започваща на 26.04.2011 г., за провеждане на местен референдум с жителите на с. Н.. с въпрос: Какво да бъде с. Н. – село или квартал?
На 28.04.2011 г., областният управител е направил предложение до МС село Нефела да бъде присъединено към град Враца. Предложението е мотивирано със съображения, че селото отстои на 3 км. от град Враца, в същото няма училище и лечебно заведение, като присъединяването ще доведе до улесняване на административното обслужване, подобряване на транспортната обезпеченост и комуникационна свързаност, подобряване на сметосъбирането и сметоизвозването, както и като цяло повишаване на качеството на обслужване на жителите на селото. За да направи своето предложение, областният управител е отчел, че промяната е инициирана от 207 жители на селото, представляващи повече от изискуемите 25% по силата на чл. 20 от ЗАТУРБ, както и че е налице съгласие от страна на ОбС към община В., дадено по реда на чл. 21, ал.1, т.17 от ЗМСМА във вр. с чл. 20, т. 2 и чл. 32, ал. 4 от ЗАТУРБ.
На 02.05.2011 г. (л.390) в ОбС –Враца е внесено предложение от ГИК за провеждане на местен референдум с жителите на с. Н., с въпрос „Да бъде ли с. Н. – квартал Да или Не”. На същата дата, но подписано от 13 физически лица, е внесено отделно предложение, съдържащо същото искане и същия въпрос.
На 09.05.2011 г. МС е препратил към МРРБ за разглеждане предложението на областният управител за решение на въпроса, ведно с административната преписка.
На 30.05.2011 г. ОбС-Враца със свое решение № 1009 по протокол № 74 от 30.05.2011 г. не е приел внесения проект на решение за произвеждане на референдум с въпрос „Да се присъедини ли кметство Нефела към град Враца”.
На 08.07.2011 г. (л. 310) преписката е върната на областния управител с указания за изчакване изхода от оспорването на решение № 955 на ОбС – Враца.
На 06.10.2011 г. преписката е върната на МРРБ по повод влизането в сила на 30.09.2011 г. на Определение от 30.06.2011 г. по адм. дело № 306/2011 г. на АС – Враца, с което е оставена без разглеждане оспорването против решение № 955.
На 10.12.2011 г. е проведено общо събрание на населението на село Нефела, проведено по реда на чл. 47 от ЗПУГДВМС за организиране на местна гражданска инициатива във връзка с решение № 955 на ОБС, допускащо присъединяването на селото към град Враца. На проведеното събрание са одобрени предложения до ОбС – Враца, Кмета на община В. и МС на РБ, а именно: ОбС да се произнесе с решение подкрепя ли Решение № 955/19.04.2011 г. и Решение № 1009/30.05.2011 г.; Кметът на община В. да насрочи дата за провеждане на местен референдум с въпрос - с. Н., да бъде ли квартал на гр. В. /Да или Не/; Кметът на община В. да се произнесе със становище подкрепя ли решение № 955; МС да не приема решение № 955.Протоколът от събранието е придружен със списък по чл. 47, ал. 2 от ЗПУГДВМС (л. 420-421), видно от който на проведеното събрание са участвали 66 граждани. По делото няма спор, че всичките вписани лица са с адресна регистрация в село Нефела и имат избирателни права.
Проведената подписка е подкрепа от 343 лица, видно от приложените 20 листа, като всеки съдържа данните за 17 лица и един лист с данните на три лица. (л. 424 - 444). След приключване на подписката, предложенията, касаещи кмета на община В., са внесени за разглеждане на 17.01.2012 г. С писмо от 26.01.2012 г. на кмета на общината (л. 403) е отказано насрочването на референдум, а по отношение на решение № 955 е посочил, че същото като влязъл в сила акт, следва да породи правните си последици. С отделно писмо от 30.01.2012 г. (л. 400), кметът, вземайки повод от внесеното на 17.01.2012 г. пред него предложение от инициативния комитет по цитираната инициатива, е счел за необходимо да уведоми МС, че счита, че Решение № 955 не съответства на желанието на жителите на село Нефела, както и със сегашното виждане на общинската администрация – Враца.
На 25.01.2012 г.(л.315) областният управител е допълнил преписката като е уведомил МРРБ, че е приключило и оспорването на решение № 1009 на ОбС като на 23.01.2112 г. е влязло в сила определението на АС –Враца, с което са оставени без разглеждане подадените против този акт жалби.
С писмо от 06.02.2012 г.(л. 399), МС, по повод на постъпилите предложения от страна на инициативния комитет и писмата на кмета на община В., е наложил областният управител да извърши актуална и обстойна проверка по случая.
На 17.02.2012 г. (л.329) преписката е върната от зам. министъра на регионалното развитие и благоустройството на областния управител поради допуснати нарушения на ЗАТУРБ. В писмото са изложени съображения, че искането за АТП е направено без да е спазен чл. 47 от ЗПУГДВМС. Посочено е, че към преписката не е приложен протокол съгласно чл. 49, ал.1 от ЗПУГДВМС и не е проведена информационна кампания и обществени дискусии. Като мотив за връщане на преписката е посочено и че са налице данни, че АТП не съответства на желанието на жителите на селото и на вижданията на „сегашната” общинска администрация.
На 21.02.2012 г. (л. 332), областният управител отново е изпратил преписката за разглеждане, като се е мотивирал, че приложимия чл. 20, т.1 от ЗАТУРБ не изисква спазване на реда по ЗПУГДВМС.
Преписката е разгледана от министъра на регионалното развитие и благоустройството, като на 05.11.2012 г. проекта на решение на МС за присъединяване на селото, проект-доклада на МРРБ по въпроса и предложението на областния управител са изпратени за съгласуване преди произнасянето на МС. В доклада на МРРБ (л. 82-83) към МС е подкрепено предложението на областния управител за АТП. МРРБ е изразило становище, че по отношение на процедурата по присъединяване не са налице допуснати нарушения. Подкрепено е и становището на областния управител, че процедурата по присъединяване е протекла законосъобразно (л.84).
С писмо от 08.11.2012 г. на областния управител до МРРБ проектът на решение е съгласуван, като е изразено, че АТП ще доведе до подобряване на транспортната обезпеченост, подобряване на сметосъбирането и сметоизвозването, както и ще допринесе за повишаване качеството на административното обслужване. Адм. преписка е изпратена на МРРБ с писмо на областния управител от 14.06.2012 г.(л.85), с което е заявено, че се поддържа както предложението за АТП от 28.04.2011 г., така и даденото становището от 21.02.2012 г.
На 14.02.2012 г. МС е приел сега оспорваното решение № 100/14.02.2013 г., с което на основание чл. 32, ал. 4 във вр. с чл. 20 от ЗАТУРБ,
е решено село Нефела да бъде присъединено към град Враца. Решението е прието на заседание на съвета, проведено на 13.02.2013 г., видно от приложения по делото Протокол № 6 от посочената дата. Решението е взето след разглеждане на внесения от министъра на регионалното развитие и благоустройството проект на решение, придружен с доклад на вносителя, предложение от страна на областния управител и предварително проведена междуинституционална съгласувателна процедура.
При така установената фактическа обстановка и като разгледа становищата на страните, Върховния административен съд, след извършена проверка на акта по реда на чл. 168 във вр. с чл. 184 от АПК, намира обжалваното административно решение за незаконосъобразно като издадено при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и при неправилно приложен материален закон.
По отношение на компетентността на МС и формата на акта, няма спор по делото, че при издаването на акта за АТП, касаещ присъединяването на едно населено място към друго, са спазени разпоредбите на чл. 32, ал. 4 във вр. с чл. 20, т. 3 от ЗАТУРБ, според които МС е компетентният орган, който чрез свое решение може да допусне процесната АТП.
Спорен е обаче въпросът за допустимостта на проведеното административно производство, доколкото искането до ОбС - Враца за присъединяване на селото към град Враца, внесено на 08.04.2011 г. е подкрепено от една страна чрез подписка между жителите на селото, която не е проведена по правилата на ЗПУГДВМС, а на второ – лицата, подкрепящи искането за присъединяване, след настъпила във времето промяна във волята им, на практика са оттеглили искането си, чрез участие в множеството проведени граждански инициативи, целящи обаче като краен резултат възпиране на производството по промяна на административно-териториалния статут на село Нефела, респ. запазването на селото като самостоятелно населено място.
Съдът намира, че МС при вземане на своето решение не е приложил относимите в случая разпоредби на чл. 46 –чл. 52 от ЗПУГДВМС във вр. с чл. 20, т. 1 от ЗАТУРБ като в противоречие с чл. 27, ал. 2, т. 6 от АПК е допуснал да се произнесе по искане, чието разглеждане по същество предполага спазването на изискванията, уредени в ЗПУГДВМС.
Присъединяването към град Враца на село Нефела (имащо статут както на териториална единица като населено място – село, така и на съставна административно-териториална единица - център на кметство Нефела) и следващото се от това заличаване по см. на §3 от ДР на ЗАТУРБ на присъединеното населено място е въпрос пряко и непосредствено засягащ интересите на живеещите в тези населени места. С оглед настъпването на пряк резултат от административно-териториалната промяна в досега съществуващите обществени отношения в рамките на местната общност и функционирането на местните органи на самоуправление и местната администрация, то въпросът за присъединяването на село Нефела към град Враца може да се определи като такъв от местно значение.
Макар и да не е вписан като отделна разпоредба в ЗАТУРБ, принципът за прякото участие на гражданите в производствата, касаещи административно-териториалните промени в страната може да бъде изведен при съобразяване на правилата, уреждащи отделните такива производства. Независимо от това какви са уредените способи на това участие – за иницииране на промяна или за отношение към предложена вече промяна, като и независимо от това дали се касае до различни форми на участие - подписка или референдум, законът изисква и дава възможност на интересуващите се от промяната граждани на участват в нея.
В случая, съгласно чл. 32, ал. 4 във вр. с чл. 20,т. 1 от ЗАТУРБ, участието на гражданите е уредено като възможност за иницииране на промяна, респ. започване на административното производство, чрез подаване на искане, подписана най-малко от 25 на сто от избирателите.
От своя страна, ЗПУГДВМС е този, който урежда условията, организацията и реда за прякото участие на гражданите при осъществяване на държавната и местната власт. Следователно, щом ЗАТУРБ дава възможност за пряко участие на гражданите при решаване на въпросите за административно-териториалното устройство на страна, то редът, по който това ще се осъществи, ще бъде този по ЗПУГДВМС, доколкото ЗАТУРБ не изисква спазването на специални правила, различни от установените в общия такъв.
Тъй като искането по чл. 20 от ЗАТУРБ предполага колективно сезиране или общо поставяне на начало на производството по решаването на въпрос, то това „искане” по своя характер и правен резултат не се различава качествено от направеното следствие на организирана местна гражданска инициатива „предложение” по чл. 46 от ЗПУГДВМС. Както и „искането”, така и „предложението” са начин за изразяване на воля и желание на подкрепящите ги лица за решаване на даден въпрос, чието решение е в комепетнициите на даден орган на власт. В тази връзка, да се тълкува чл. 20 от ЗАТУРБ като специален закон, изключващ приложението на ЗПУГДВМС, е неправилно. Налице е терминологично различие, резултат от времевото разминаване при влизането в сила на ЗАТУРБ (1995 г.) и ЗПУГДВМС (2009 г.) и съпътстващите го промени в материалното и процесуално право. Смислово обаче, независимо как ще се нарече „искане” или „предложение”, е налице един способ, чието упражняване предполага спазването на едни и същи правила. Единственото специално условие на ЗАТУРБ по отношение хипотезата на чл. 20, т.1 спрямо ЗУПГДВМС е постигането на определена подкрепа на искането/предложението, следствие проведената инициатива – 25 на сто от избирателите.
С оглед на гореизложеното и като се отчете безспорния по делото и между страните факт, че искането до ОбС –Враца от 08.04.2011 г. за присъединяване на село Нефела към град Враца, внесено от физическите лица В. А., В. К. и С. А., е подкрепено от подписка, която не е проведена съобразно правилата на чл. 46 и сл. от ЗПУГДВМС, то съдът намира, че разглеждане на това искане по същество е било недопустимо.
Съгласно чл. 2 от ЗПУГДВМС, принципите на прякото участие на гражданите в управлението и в частност при провеждането на гражданска инициатива са: свободно изразяване на волята; общо, равно и пряко участие; равен достъп до информация по поставените за решаване въпроси и еднакви условия за представяне на различни становища. При условие, че събирането на подкрепа сред населението на селото за присъединяването му град Враца е направено без да е проведено събрание по чл. 47 от ЗПУГДВМС, предполагащо достъп до участие в инициативата и вземането на организационни решения, свързани с провеждането на подписката, и при условие, че подписката е проведена без да е проведена информационна кампания, съгласно изискванията на чл. 50, даваща възможност за направата на информиран избор от страна на участващите в подписката, то събраната подкрепа към внесеното искане е направена в противоречие с горепосочените принципи и правилата на закона.
Важно е да се отбележи, че съгласно публично огласените Методически правила за оформяне на преписки за извършване на административно-териториални промени по Закона за административно-териториалното устройство на Р. Б., издадени от министъра на регионалното развитие и благоустройство, промяната по чл. 30, ал. 4 от ЗАТУРБ предполага съгласно раздел V, точка 2, първо тире: „искане, подписано най-малко от 25 на сто от избирателите или от кмета на общината. Искането от населението следва да бъде оформено като подписка за осъществяване на местна гражданска инициатива по реда на ЗПУГДВМС”. Пренебрегването на вече утвърдените правила от МРРБ чрез доклада към решението на МС, а впоследствие и със самото решение на МС, с които се приема за допустимо разглеждането по същество на искания, които не са подкрепени по реда на ЗПУГДВМС, е нарушение на принципа за последователност и предвидимост в действията и актовете на административните органи - чл. 13 от АПК.
Нещо повече, в случая не е налице и необходимата подкрепа за искането от 08.04.2011 г., по което се е произнесъл административният орган. Законът изисква, искането за присъединяване да е подкрепено от 25 на сто от избирателите. Законът обаче не посочва, че „избирателите” са само тези, чиято адресна регистрация е в населеното място, което ще се присъединява. Пряко заинтересовани от търсената АТП са местните общности на съединяващите се населени места, в случая село Нефела и град Враца. Разумното тълкуване на закона изисква да се приеме, че „избирателите”, участващи в подписката, са гражданите по чл. 48, ал. 3 от ЗПУГДВМС, чийто постоянен или настоящ адрес е в едно от двете населени места. Това е така, тъй като решаването на въпроса засяга и двете населени места. Няма приемливо основание, което да изключва гражданите на приемащото населено място от участие при решаването на въпроса дали да се подкрепи или не предложение/искане за присъединяване на друго населено място към тяхното. Инициирането на производство за АТП посредством колективно изразена воля на гражданите е допустимо, но тази воля с оглед естеството си и начина на формирането й, предполага, че е израз на значимо като подкрепа или преобладаващо съгласие в засегнатата общност по дадено решение на конкретен въпрос. „Избирателите” от град Враца са част от общността, чийто интереси могат да бъдат засегнати от решението на МС за присъединяване, поради което същите имат и правото да участват при провеждането на подписката, наред с правоимащите лица по чл. 48, ал. 3 от ЗПУГДВМС от село Нефела.
При така изложеното и като се съобразят данните за населението на община В. (л.134) следва да се приеме, че искане подкрепено от едва 207 души спрямо засегната общност от над 75 000 души не отговаря на изискването на чл. 20, т. 1 от ЗАТУРБ, искането да е подписано най-малко от 25 на сто от избирателите.
Отделно от гореизложеното, решението е постановено и в условията на оттеглена подкрепа към искането. По делото няма спор, че лицата подкрепили искането за присъединяване, внесено в ОбС - Враца на 08.04.2011 г., в последствие участват в подписка за запазване статута на селото като самостоятелно населено място, внесена в общинския съвет на 18.04.2011 г. или ден преди обсъждането на искането от 08.04.2011 г. Без да се обсъжда начина и реда за провеждане на тази „ответна” подписка, тъй като в случая тя е насочена към решаването на въпроса чрез неуредена форма на пряко участие на гражданите при решаването на проблема, то същата е ясен сигнал, че първоначалното искане не се ползва с първоначалната си подкрепа. Законът безспорно изисква подкрепа към искането за АТП към момента на отпочване на производството, но последваща негативна промяната в тази подкрепа, е основание или за прекратяване на производството по арг. от чл. 56, ал. 1 от АПК поради оттегляне или за полагането на допълнителни усилия от страна на административния орган за уточняване на реалната гражданска подкрепа към промяната във времето непосредствено преди вземане на окончателното решение. В случая поставените тук въпроси не са намерили място при мотивирането на сега оспорваното решение.
При така изложеното и на основание чл. 184 във вр. 172, ал.2 от АПК във вр. с чл. 146, т.3 и 4 от АПК, административният акт следва да бъде отменен като незаконосъобразен.
При този изход на делото и на основание чл. чл. 184 във вр. с чл. 143, ал. 1 от АПК, следва да бъде уважено искането на кмета на община В. за присъждане на разноски. Съдът, доколкото не е представен списък на разноските, намира за доказани разноски в размера на 1000 лева, представляващи заплатено адвокатско възнаграждение на процесуалния представител на страната - адв.. Б.. Направеното възражение за прекомерност от представителя на МС, съдът намира за неоснователно с оглед предмета на делото, проведените съдопроизводствени действия и активното участие на адв.. Б..
Водим от горното, Върховният административен съд, трето отделение,
РЕШИ:
ОТМЕНЯ
решение № 100 от 14.02.2013 г. на Министерския съвет на Р. Б., публикувано в ДВ, бр. 18 от 22.02.2013 г.
ОСЪЖДА
Министерския съвет на Р. Б. да заплати на община В. направените по делото разноски в размер на 1000 (хиляда) лева,
Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред петчленен състава на Върховния административен съд в 14 –дневен срок от съобщаването му на страните.
Вярно с оригинала,
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/ В. П.
секретар:
ЧЛЕНОВЕ:
/п/ С. Х./п/ П. С.
В.П.