Производство по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по обща жалба на проф. д-р Т. В. Б. – Д. от [населено място] срещу решение № 660 от 18.09.2014 г. на Министерския съвет и срещу заповед от 18.09.2014 г. на министър – председателя за освобождаването й като председател на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти.
С определение № 5955 от 25.05.2015 г. по адм. д. № 3730/2015 г. петчленен състав на Върховния административен съд е приел, че и двете оспорвания, заявени с общата жалба на проф. д-р Т. В. Б. – Д., са процесуално допустими.
Оплакванията в жалбата, в пледоария по същество и в писмена защита по делото са за липса на уведомяване за оспорените актове, което представлява според жалбоподателката проф. д-р Т. В. Б. – Д. съществено нарушение на процедурата по тяхното издаване и обуславя тяхната незаконосъобразност.
О. М съвет и министър–председател на Р. Б изразяват становища за неоснователност на жалбата.
Идентични становища са изразили и заинтересованите страни министър на здравеопазването и Национален съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти. І. От данните по делото е видно, че:
1. Националният съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти е колегиален държавен орган към министъра на здравеопазването, който се състои от председател и шестима членове и е със статут на държавна комисия – чл. 258, ал. 1 и 3 от ЗЛПХМ (ЗАКОН ЗЗД ЛЕКАРСТВЕНИТЕ ПРОДУКТИ В ХУМАННАТА МЕДИЦИНА) (ЗЛПХМ) и чл. 2, ал. 1 от Устройствения правилник на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти. Председателят и членовете на съвета се избират и освобождават с решение на Министерския съвет по предложение на министъра на здравеопазването - чл. 258, ал. 3, изречение второ, ЗЛПХМ.
2. С т. 1 на Решение № 200 от 21.03.2013 г. Министерският съвет е избрал Т. В. Б. – Д. за председател на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти, а министър–председателят е издал заповед № КВ-71 от 25.03.2013 г., с която е определил основно месечно възнаграждение и е указал, че допълнителните трудови и други възнаграждения се заплащат при условията, по реда и в размерите, предвидени за служителите на съвета.
2. През месец септември 2014 г. министърът на здравеопазването е внесъл в Министерския съвет доклад, с който прави предложение проф. д-р Т. В. Б. – Д. да бъде освободена от състава на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти и за председател на съвета да бъде избран проф. Н. Д. Д..
Докладът е изпратен на Министерския съвет с писмо рег. № 03-08-426 от 16.09.2014 г. на Министерството на здравеопазването, подписано от главния секретар на министерството (изискване по чл. 35, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация) и е включен в дневния ред за заседанието на 17.09.2014 г. Незабавното включване на доклада в първото заседание след неговото изпращане е в съответствие с правилото на чл. 36, ал. 1 и 3 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация, според което материалите за разглеждане от Министерския съвет се внасят в администрацията на Министерския съвет не по-късно от 3 работни дни преди редовното заседание на Министерския съвет, а в случаите, когато не е спазен срокът по ал. 1, но материалите отговарят на изискванията на чл. 35, те се включват в дневния ред за следващото заседание.
3. С оспореното Решение № 660 от 18.09.2014 г. Министерският съвет на основание чл. 258, ал. 3 ЗЛПХМ е освободил Т. В. Б. – Д. като председател на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти (т. 1 от решението) и е избрал Н. Д. Д. за председател на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти (т. 2 от решението).
4. С оспорената заповед № КВ-368 от 18.09.2014 г., в която е посочено, че се издава на основание чл. 50, ал. 5 от ЗАдм (ЗАКОН ЗЗД АДМИНИСТРАЦИЯТА) (ЗЗД) във връзка с т. 1 от Решение № 660 на Министерския съвет от 18.09.2014 г., министър–председателят е освободил Т. В. Б. – Д. като председател на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти и е разпоредил на лицето да се изплатят полагащите се обезщетения съгласно чл. 224, ал. 1 от Кодекса на труда и да му се връчи препис от заповедта за сведение.
Както се посочи по-горе, Т. В. Б.–Д. е оспорила решението на Министерския съвет и заповедта на министър – председателя със следните доводи: "Към момента на издаване на Решение № 660 на Министерския съвет и Заповед за освобождаване аз съм в отпуск по болест, видно от болничен лист № 1413318 от 18.09.2014 г. (...) като и към момента по никакъв начин не съм уведомена за такива (...) И към настоящия момент не ми е връчена заповед за освобождаване от заеманата от мен длъжност, което е предпоставка да продължавам да изпълнявам задълженията си."
ІІ. Настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, счита, че оспорването в неговата цялост е неоснователно поради следните съображения:
Решение № 660 от 18.09.2014 г. на Министерския съвет е индивидуален административен акт, а според чл. 22, т. 2 АПК производството по раздел І "Индивидуални административни актове" на глава пета "Издаване на административни актове" от Административнопроцесуалния кодекс не се прилага за индивидуалните административни актове на Министерския съвет. Устройственият правилник на Министерския съвет и неговата администрация, и в частност глава трета на този правилник - "Организация на работата на Министерския съвет", е единственият нормативен акт, който съдържа административнопроизводствени правила за подготовка, съгласуване и внасяне на проекти на актове за разглеждане на заседание на Министерския съвет (раздел втори на глава трета), за подготовката и провеждането на заседанията на Министерския съвет (раздели трети и четвърти на глава трета) и за оформяне на актовете на Министерския съвет (раздел пети на глава трета). Сред тези правила липсват изисквания, идентични или сходни на това по чл. 26, ал. 1 АПК, според което за започване на производството се уведомяват известните заинтересовани граждани и организации, както и на изискванията по чл. 34, ал. 1 и ал. 3 АПК, според които административният орган осигурява на страните възможност да преглеждат документите по преписката и да изразят становище по събраните доказателства и по предявените искания.
В административното по своя характер производство, завършило с приемането на Решение № 660 от 18.09.2014 г., не е допуснато съществено нарушение на някое от тези административнопроизводствени правила. Решението за освобождаването на проф. д-р Т. В. Б.–Д. като председател на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти и за назначаването на проф. д-р Н. Д. Д. като председател на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти е взето от Министерския съвет при условията на оперативна самостоятелност и изцяло по целесъобразност - според чл. 19а, ал. 2 от ЗАдм (ЗАКОН ЗЗД АДМИНИСТРАЦИЯТА) правоотношенията с членовете на посочените в чл. 19, ал. 4 от същия закон колегиални органи могат да бъдат прекратени без предизвестие от органа, който ги назначава, съответно определя, по негова преценка. Тази преценка не подлежи на съдебен контрол, защото съдебният контрол е само по законосъобразността на административния акт, но не и целесъобразността на взетото с него управленческо решение. А съдебният контрол за законосъобразност на административните актове, издадени при оперативна самостоятелност, е регламентиран в чл. 169 АПК - съдът проверява дали административният орган е разполагал с оперативна самостоятелност и спазил ли е изискването за законосъобразност на административните актове. Изложените по-горе в т. І фактически обстоятелства обуславят извода, че Решение № 660 от 18.09.2014 г. на Министерския съвет е индивидуален административен акт, издаден от компетентен орган в рамките на предоставената му от закона оперативна самостоятелност, в предписаната от същия закон форма и при спазване на установените с Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация административнопроизводствени правила. Решението е в съответствие с материалния закон (ЗЛПХМ) и с неговата цел. Поради това то е валиден и законосъобразен индивидуален административен акт, а жалбата срещу него е неоснователна и следва да бъде отхвърлена като такава.
Оспорването на заповед № КВ-368 от 18.09.2014 г. на министър-председателя е също неоснователно.
Според чл. 258, ал. 1 ЗЛПХМ Националният съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти е със статут на държавна комисия. Държавната комисия е колегиален орган към Министерския съвет или към министър за осъществяване на контролни, регистрационни и разрешителни функции по прилагането на закон или постановление на Министерския съвет (чл. 50, ал. 1 ЗЗД). Председателят и членовете на държавната комисия се определят с решение на Министерския съвет, а министър-председателят сключва, изменя и прекратява договорите с тях (чл. 50, ал. 4 и 5 ЗЗД). Тези договори са договори за публичноправен мандат и те могат да бъдат сключени валидно от министър-председателя само с лицата, които Министерският съвет е определил за председател и членове на държавната комисия.
Националният съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти е юридическо лице на бюджетна издръжка със статут на държавна комисия към министъра на здравеопазването (чл. 258, ал. 1 ЗЛПХМ). Според чл. 258, ал. 3, изр. 2-ро ЗЛПХМ председателят и членовете на съвета се избират и освобождават с решение на Министерския съвет по предложение на министъра на здравеопазването.
Очевидна е разликата в актовете, от които възниква мандатът на председателя и членовете на държавната комисия и мандатът на председателя и членовете на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти. В първия случай инвеститурата (възлагане на мандат) е юридически състав от два елемента – решение на Министерския съвет по чл. 50, ал. 4 ЗЗД и договори по чл. 50, ал. 5 ЗЗД, сключени от министър-председателя с всеки от определените от Министерския съвет председател и членове на държавната комисия. Във втория случай – чл. 258, ал. 3, изр. 2-ро ЗЛПХМ - инвеститурата (възлагането на мандат) е само решението на Министерския съвет. Този специален закон не овластява министър-председателя да сключи договор с избраните от Министерския съвет лица, нито да издаде заповед или друг някакъв акт за тяхното назначаване. Мандатът на председателя и на членовете на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти възниква направо от решението, с което Министерският съвет ги избира. Респ. този мандат и произтичащото от него правоотношение се прекратява също така направо с решението на Министерския съвет, с което той освобождава (от длъжност) председателя, съответно членовете на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти.
Според чл. 10, ал. 3, т. 1, предложение последно от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация министър-председателят, като централен едноличен орган на изпълнителната власт, назначава и освобождава ръководните органи на държавни институции, когато това му е възложено със закон. В случая такъв закон липсва. Нито ЗЛПХМ, нито ЗЗД, нито друг закон овластява министър-председателя с правомощието да издаде заповед, с която да освободи (от длъжност) председателя на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти или член на този съвет. След като Министерският съвет освобождава председателя и членовете на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти, няма как след това министърът-председателят отново със своя заповед да освободи тези лица.
Съдържанието на заповед № КВ-368 от 18.09.2014 г., обаче, дава основание тя да се счита за акт по изпълнението на Решение № 660 от 18.09.2014 г. на Министерския съвет. За изпълнение срещу граждани и организации орган по изпълнението е административният орган, който е издал административния акт - чл. 271, ал. 1, т. 1 АПК. Министерският съвет е органът, издал Решение № 660 от 18.09.2014 г. и според посоченото правило той би трябвало да е орган по изпълнението на това решение. Министерският съвет обаче е колегиален орган, който осъществява своята дейност на заседания, а изпълнението на влязъл във формална сила административен акт е оперативна дейност. Дейността на министър-председателя, който ръководи и координира общата политика на правителството (чл. 108, ал. 2, изр. 1-во от Конституцията) и осъществява и други възложени му с Конституцията и законите на страната правомощия, е оперативна по своя характер. Затова министър-председателят е орган по изпълнението на решенията на Министерския съвет като индивидуални административни актове и при осъществяването на тази своя изпълнителна дейност той издава заповеди арг. чл. 10, ал. 4 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация.
Заповед № КВ-368 от 18.09.2014 г. напълно съответства на Решение № 660 от 18.09.2014 г., за чието изпълнение е издадена и е съобразена с правилата за изпълнение на индивидуалните административни актове, поради което тази заповед е законосъобразен акт по изпълнението на Решение № 660 от 18.09.2014 г. Жалбата срещу нея е неоснователна и следва да бъде отхвърлена.
Водим от изложените мотиви Върховният административен съд, шесто отделение, РЕШИ:
ОТХВЪРЛЯ жалбата на проф. д-р Т. В. Б. – Д. от [населено място] срещу решение № 660 от 18.09.2014 г. на Министерския съвет и срещу заповед от 18.09.2014 г. на министър–председателя за освобождаването й като председател на Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти.
РЕШЕНИЕТО може да се обжалва с касационна жалба пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му.