Производството е по реда на чл. 208 и сл. Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по две касационни жалби - на директора на дирекция „Добро управление” при Администрацията на Министерски съвет и ръководител на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма „Административен капацитет” (ОПАК) и на Висшия съдебен съвет (ВСС), срещу решение № 1669 от 15.03.2017 г. постановено по административно дело № 1473 по описа за 2016 г. на Административен съд София - град (АССГ).
Касационният жалбоподател - директор на дирекция „Добро управление” и ръководител на УО на ОПАК, чрез процесуалния си представител, навежда доводи за недопустимост на решението, като постановено по недопустима на основание чл. 159, т. 1 АПК жалба – насочена срещу акт, който не подлежи на съдебен контрол. Посочва, че изявлението на ръководителя на УО на ОПАК с изх. № К13-15-1/18.01.2016 г., предмет на развилото се съдебно производство, в обжалваната си част касае извършване на наложена в друго производство и с друго изявление финансова корекция по сключения между бенефициера ВСС и неговия изпълнител [фирма] договор за изпълнение на обществена поръчка с предмет „Информация и публичност и информационни материали“. Иска отмяната на обжалваното съдебно решение. Оспорва касационната жалба, подадена от ВСС.
Касационният жалбоподател - ВСС, чрез процесуалния си представител, обжалва решение № 1669 от 15.03.2017 г. на АССГ, в частта му, с която е постановено връщане на делото като преписка на УО на ОПАК за ново произнасяне по искане за плащане № 5/23.09.2015 г., в съответствие с мотивите на решението. Излагат се доводи за неправилност на решението, в оспорената част, поради противоречие с материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост – касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Посочва се, че писмата на ръководителя на УО на ОПАК с изх. № К13-15-1/30.06.2015 г. и изх. № К13-15-1/19.08.2015 г. по същество имат характера на решения по чл. 73, ал. 1 от Закон за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ), като финансовата корекция по същество е наложена с процесното изявление с изх. № К13-15-1/18.01.2016 г. Иска се отмяна на съдебното решение в оспорената част. Претендират се разноски за юрисконсултско възнаграждение. Оспорва касационната жалба, подадена от директора на дирекция „Добро управление” и ръководител на УО на ОПАК.
Представителят на Върховна административна прокуратура излага мотивирано становище за неоснователност на двете касационни жалби.
Върховният административен съд (ВАС), седмо отделение, като се запозна със събраните по делото доказателства, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:
Касационните жалби са допустими, като подадени в срока по чл. 211 АПК от надлежна страна, участник в първоинстанционното производство, имаща право и интерес от оспорването и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.
Разгледани по същество касационните жалби са неоснователни.
С обжалваното решение съставът на АССГ е отменил по жалба на ВСС, в качеството му на бенефициер по проект "Укрепване на капацитета на ВСС за по-добро управление на комуникационните процеси и повече прозрачност в дейността на съдебната система" по Оперативна програма "Административен капацитет", договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ № К 13-15-1/04.12.2013 г., Изявление на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Административен капацитет" с изх. № К 13-15-1/18.01.2016 г. за отказ за верификация по искане за плащане № 5/23.09.2015 г. и е постановил връщане на делото като преписка на Управляващия орган на Оперативна програма "Административен капацитет" за ново произнасяне по искане за плащане № 5/23.09.2015 г. в съответствие с мотивите на решението. С процесното изявление изх. № К 13-15-1/18.01.2016 г. не са верифицирани разходи в размер на 411,00 лв. по искане за окончателно плащане, направено от ВСС.
За да постанови решението си съдът е приел от фактическа страна, че ВСС е бенефициер по договор № К-13-15-1/04.12.2013 г. за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по оперативна програма "Административен капацитет" /ОПАК/ съфинансирана от ЕС чрез Европейския социален фонд. Договорът е сключен с Министерство на финансите, Управляващ орган /УО/ на ОПАК - Дирекция "ОПАК". Чл. 4 от договора регламентира финансовото отчитане и плащанията, като в чл. 4.4 изрично е предвидено, че УО възстановява на бенефициера допустимите разходи за изпълнение на проекта. В чл. 4.5 е предвидено, че окончателното плащане се извършва след подаване на искане за плащане по образец, представяне на окончателен технически доклад по образец и финансов отчет по образец в рамките на един месец след срока за изпълнение на проекта и след верифициране на разходите от УО.
С Искане за плащане № 5 от 04.09.2015 г. ВСС е поискал окончателно плащане по договор № К-13-15-1/04.12.2013 г. в размер на 153 798,11 лв. От УО на ОПАК е изготвен "Лист за верификация при искане за междинно или окончателно плащане". В същия е отразено, че има решение за финансова корекция (т. 2.58) и че тя е в размер на 5% по сключения с [фирма] договор (графа "Финансови корекции"). В графа "Заключителни проверки" в т. 3.100 е отразено, че дължимите суми от бенефициера (вкл. и от финансови корекции), които не са възстановени на УО към момента са приспаднати от дължимото плащане. Отразено е, че верифицираните допустими разходи в настоящото искане за плащане са в размер на 251 415,11 лв., размерът на финансовата корекция е 411,00 лв. Верифицираните допустими разходи, намалени с размера на финансовата корекция, са в размер на 251 004,11 лв. От тази сума е приспадната авансово платената сума в размер на 97 617,00 лв. и сумата за плащане е 153 387,11 лв., която сума е преведена на ВСС, като по този въпрос не се спори между страните.
С процесното изявление са верифицирани разходи в размер на 251 004,11 лв. и не са верифицирани разходи в размер на 411,00 лв., представляващи финансова корекция от 5% върху верифицираните разходи в размер на 8 222,00 лв. по договора с [фирма]. По делото е представено изявление изх. № К13-15-1/30.06.2015 г. на ръководителя на УО на ОПАК, с което изявление УО е наложил 5% финансова корекция върху стойността на сключения с [фирма] договор на стойност 6 850 лв. без ДДС /8 220 лв. с вкл. ДДС/ по пропорционалния метод. Размерът на финансовата корекция е 411,00 лв. Изявление изх. № К13-15-1/30.06.2015 г. на ръководителя на УО на ОПАК е влязло в сила, тъй като с определение № 4125/19.07.2016 г. по адм. д. 3145/2016 г. по описа на АССГ, влязло в сила на 29.11.2016 г., жалбата на ВСС срещу Изявление на Ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Административен капацитет" с изх. № К 13-15-1/30.06.15 г., с което се налага финансова корекция в размер на 5% върху стойността на сключения с [фирма] договор на стойност 411,00 лева е оставена без разглеждане и производството по делото е прекратено. С определение № 2189/15.04.2016 г. по адм. д. 3144/2016 г. по описа на АССГ, влязло в сила на 07.07.2016 г., без разглеждане е оставена и жалбата на ВСС срещу Изявление на Ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Административен капацитет" с изх. № К 13-15-1/19.08.15 г., с което се отказва преразглеждане на определената финансова корекция върху стойността на сключения с [фирма] договор по обществена поръчка "Информация и публичност и информационни материали".
Въз основа на така установеното съдът е приел, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган - ръководителя на УО на ОПАК, тъй като съгласно чл. 77а, ал. 1, т. 2 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация Дирекция "Добро управление" изпълнява функциите на управляващ орган на Оперативна програма "Административен капацитет" 2007 - 2013 г. За да отмени процесното изявление на ръководителя на УО на ОПАК, съдът е обосновал изводи, че при издаването му е допуснато нарушение на материалния закон и на административнопроизводствените правила. Изложил е мотиви, че изявлението не съдържа правното основание за издаването му, а фактическите установявания - наличие на влязла в сила финансова корекция, не съответстват на извършеното с него - отказ за верификация. Фактическата констатация на органа, че не се верифицират разходи в размер на 411,00 лв., представляваща финансова корекция от 5% върху верифицираните разходи в размер на 8 220,00 лв. по договора с [фирма] не е подведена под съответстващата ѝ правна норма, което възпрепятства извършването на съдебната проверка, а и ограничава правото на защита на бенефициера. Налице е противоречие между изложеното в писмото и в изготвения "Лист за верификация при искане за междинно или окончателно плащане", ако се приеме, че мотивите на оспорвания акт може да се извлекат от този лист, тъй като видно от него, на ВСС е верифицирана цялата поискана сума, т. е. разходите са приети за допустими. С оглед на така установеното, съдът е обосновал е извод, че с изявлението на практика е направено прихващане на сумата по наложената с влязъл в сила акт финансова корекция. Подробно е посочил разликите между процедурата по верификация на разходи и по извършване на финансова корекция. Посочил е, че уредбата на верификацията е в чл. 60 – 68 ЗУСЕСИФ, а преди влизането му в сила – в Постановление № 179 на МС от 10.08.2010 г. за определяне на механизма за верифициране на разходите и изплащане на безвъзмездна финансова помощ по оперативните програми, съфинансирани от Структурните фондове и Кохезионния фонд на Европейския съюз /ПМС № 179/10.08.2010 г. /. Тъй като искането за плащане, по което е постановено оспорваното изявление е подадено преди влизане в сила на ЗУСЕСИФ, то съгласно §10 от ПЗР на ЗЕСИСИФ започналите и недовършени до влизането в сила на този закон производства се довършват по досегашния ред. Съгласно § 8, ал. 2 и 3 ПЗР на ЗУСЕСИФ приетите от Министерския съвет нормативни актове, уреждащи обществени отношения, които са предмет на този закон, както и издадените от министъра на финансите указания за изплащане на безвъзмездна финансова помощ, за верификация и сертификация на разходите, за организация на счетоводния процес, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за приключване на оперативните програми, запазват своето действие по отношение на програмния период 2007 - 2013 г. Следователно към датата на издаване на процесното изявление по отношение на верификацията е било приложимо ПМС № 179/10.08.2010 г., което не предвижда възможност за извършване на прихващане с верифицирани разходи. В заключение съдът е обосновал извод, че оспореният административен акт е издаден при нарушение на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалноправните разпоредби, поради което е постановил отмяната му и връщане на делото като преписка на УО на ОПОС за ново произнасяне. Решението е правилно.
Правилен е изводът на АССГ, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в съответствие с разпоредбите на чл. 60, ал. 1 ЗУСЕСИФ във връзка с чл. 77а, ал. 1, т. 2 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация. Оспореното писмо, обаче, не съдържа законово изискуеми съгласно чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК реквизити. Както правилно е посочил първостепенният съд, писмо изх. № К 13-15-1/18.01.2016 г. не съдържа правни основания за издаването му, а изложените фактически основания не съответстват на извършеното с него, което е самостоятелно основание за неговата отмяна. Административният орган е отказал да верифицира сумата в размер на 411,00 лв., представляваща финансова корекция от 5% върху верифицираните разходи в размер на 8 220,00 лв. по договора с [фирма]. В оспорения акт обаче не фигурира правното основание за издаването му, както правилно е посочил първоинстанционният съд. Не е посочена правна норма, която според административния орган служи за основание посоченият разход да не бъде признат за допустим. Липсата на изписана правна квалификация, представляваща основание за отказ от верификация на разходи, е порок който не може да бъде преодолян от съда чрез тълкуване. Отсъствието на ясно по съдържание волеизявление и непосочването на валидно правно основание за формирането му засяга правото на защита на неговия адресат и препятства съдебния контрол по съществото на спора, като констатираният процесуален порок безспорно компрометира законосъобразността на акта. Съдът не може да извежда волята на издателя на акта вместо него, нито да предполага на какво основание същият се е произнесъл или по какви съображения е постановил акт с определено съдържание.
Уредбата на производството по верификация на разходи се съдържа в чл. 60 - чл. 68 ЗУСЕСИФ. Съгласно цитираните разпоредби междинни и окончателни плащания се извършват след верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи и при наличие на физически и финансов напредък на проекта. Чрез междинни и окончателни плащания се възстановяват само допустими разходи, верифицирани от управляващия орган. Съгласно чл. 62, ал. 3 ЗУСЕСИФ УО извършва верифициране на разходите въз основа на проверка на документите, представени към искането за плащане и на проверки на място, когато това е приложимо. Общите условия за допустимост на разходите са регламентирани в чл. 57 и чл. 58 от ЗУСЕСИФ. Според чл. 59, ал. 1 от ЗУСЕСИФ конкретните национални правила и детайлните правила за допустимост на разходите за съответния програмен период за всяка оперативна програма по чл. 3, ал. 2 от закона се определят с нормативен акт на Министерския съвет. В конкретния случай такива подзаконови нормативни актове са Постановление № 62 на МС от 21.03.2007 г. за приемане на национални правила за допустимост на разходите по оперативните програми, съфинансирани от Структурните фондове и Кохезионния фонд на Европейския съюз, за финансовата рамка 2007 - 2013 г., които съдържат общовалидните правила по отношение на всички оперативни програми (ПМС № 62 от 21.03.2007 г.) и посоченото от първостепенния съд ПМС № 179/10.08.2010 г. Следователно разпоредбите, които регламентират условията за допустимост, респ. за недопустимост на разходите по ОПАК 2007 – 2013 г., представляващи правно основание за верифициране или отказ от верифициране на разходи, се съдържат в чл. 57 и чл. 58 от ЗУСЕСИФ и в горепосочените подзаконови нормативни актове, приложими на основание §8, ал. 2 от Преходните и заключителни разпоредби на ЗУСЕСИФ и доколкото не противоречат на същия. Административният орган, при обективиране на волята си да откаже верификация на разход по договор между ВСС и [фирма], е следвало да подведе своите фактически установявания, изложени в оспореното писмо, под хипотезата на някоя от горепосочените правни норми като изложи и съответните мотиви в какво точно се изразява твърдяната от него недопустимост на разхода.
Конкретно изброените условия за допустимост са посочени в чл. 57, ал. 1 от ЗУСЕСИФ и в ПМС № 62 от 21.03.2007 г. С оспорения пред АССГ акт УО не е обосновал наличието на нито една от предвидените в нормативната уредба хипотези. Тежестта да установи и да докаже, че извършените от ВСС разходи не са допустими е на Управляващия орган. Той е длъжен също да даде мотивирано заключение по установените от него обстоятелства, по събраните доказателства и по избраната от него правна квалификация на установената недопустимост на разхода. В конкретния случай, в оспореното писмо на ръководителя на УО на ОПАК като единствен мотив за отказ от верификация на сумата в размер на 411,00 лв. по договор с [фирма] е посочено, че този разход представлява финансова корекция. Отказът за верификация и определянето на финансова корекция са два напълно различни по своята същност правни института. Отказът да се верифицират суми не се основава на наличие на нередност, нито представлява елемент от процедурата по определяне на финансова корекция.