Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационна жалба на И. Г. Т. от гр. Б.д, подадена чрез пълномощника й по делото – адв.. С., срещу решение № 581 от 03.11.2010г., постановено по административно дело № 643/2010 г. по описа на Административен съд - Благоевград.
Касационната жалбоподателка поддържа оплаквания за неправилност на решението поради допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост – отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Претендира присъждане на деловодните разноски за двете инстанции.
Ответникът – директорът на Областна дирекция на Министерството на вътрешните работи (ОД на МВР) – Благоевград оспорва касационната жалба като неоснователна. Моли за оставянето й без уважение и за присъждане разноските за две инстанции.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба с аргумент, че нормата, съдържаща основанието за налагане на мярката, е обявена за противоконституционна.
Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания и извърши служебна проверка съгласно чл. 218, ал. 2 АПК, намира същата за основателна.
С атакуваното решение Административен съд – Благоевград е отхвърлил жалбата на И. Г. Т. срещу заповед № 3319/27.10.2009г. на директора на ОД на МВР – Благоевград, с която на основание чл. 75, т. 5 от Закона за българските лични документи (ЗБЛД) спрямо жалбоподателката е приложена принудителна административна мярка (ПАМ), изразяваща се в забрана за напускане на Р. Б., поради наличие на публични задължения в размер над 5000 лв. и липса на представено надлежно обезпечение, до изплащането на установените парични задължения към държавата.
За да постанови този правен резултат съдът е приел от фактическа страна, че срещу жалбоподателката е образувано изпълнително дело № 6259/2005 г. за принудително събиране на публични вземания в размер над 5000 лева. С писмо изх. № 6259/2005/000119/28.08.2009 г. на публичен изпълнител при АДВ-РД - София е изпратено искане до административния орган за налагане на принудителна административна мярка на Тодорова, поради това, че същата не изпълнява задължението си за плащане на горепосочената сума и не е представила надлежно обезпечение. От представената по делото служебна бележка от ТД на НАП – София, е констатирано, че задължението не е погасено, както и че върху имуществото на длъжника са наложени обезпечителни мерки – запор върху акции, МПС, парични влогове в режим на СИО, банкови сметки, депозити, вложени вещи в трезори, съдържание на касети, суми предоставени за доверително управление в Бнка ДСК, Юробанк и Еф Д. Б. АД. Въз основа на отправеното до него искане директорът на ОД на МВР – Благоевград е издал процесната заповед, по силата на която на лицето не се разрешава напускане на страната. Като правно основание за издаването й е посочена разпоредбата на чл. 75, т. 5 ЗБЛД, съгласно която, не се разрешава напускане на страната на лица, за които е поискана забрана по реда на чл. чл. 182, ал. 2, т. 2, буква „а” и по чл. 221, ал. 6, т. 1, букви „а” и „б” от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс, т. е. при наличието на публично вземане, по-голямо от 5000 лв., за което не е представено обезпечение в размер на главницата и лихвите.
По делото е установено, че жалбоподателката е призната за лице със 100 % намалена трудоспособност без чужда помощ поради хронична бъбречна недостатъчност, на хемодиализа 3 пъти седмично. Същата е провела лечение извън България, извършена й е бъбречна трансплантация в клиника в Испания. Прави изследвания и консултации в чужбина по повод заболяването и трансплантацията.
При тези данни първоинстанционният съд е обосновал извод, че заповедта за налагане на принудителната административна мярка на И. Т. отговаря на поставените от ЗБЛД изисквания, издадена е от компетентен орган, в предвидената форма и при спазване на административнопроизводствените правила. Съдът е приел, че са налице материалноправните предпоставки, визирани в разпоредбата на чл. 75, т. 5 ЗБЛД и същата е приложена правилно от административния орган. Посочил е, че в случая органът действа при условията на обвързана компетентност. Съобразно събраните доказателства е преценил, че фактите, с които императивната норма свързва настъпването на определени неблагоприятни за жалбоподателката правни последици, са осъществени – публичното задължение не е изпълнено и не е налице надлежното му обезпечаване по смисъла на закона. Като е извършил преценка за съответствието на националната норма с разпоредбите на Директива 2004/38 на Европейския парламент и на Съвета от 29.04.2004 г. относно правото на граждани на Съюза и на членовете на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите-членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/34/ЕИО, 75/148/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (Директива 2004/38), съдът е навел извод, че ограничаването на свободата на движение по чл. 75, т. 5 ЗБЛД е мярка, установена в публичен интерес от съображения, свързани с обществения ред, която отговаря на допустимите изключения по чл. 27 от директивата. Според съда с въвеждането на основанието по чл. 75, т. 5 ЗБЛД е извършена преценка на законодателно ниво, че във всички случаи на разглежданата хипотеза поведението на длъжника представлява истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен интерес на обществото, както и че ограничителната мярка е пропорционална от гледна точка на целта за защита на обществения интерес да бъде попълнен фиска с дължимите публични вземания. С тези мотиви първоинстанционният съд е приел, че ограничаването на правото на излизане на жалбоподателката от Р. Б. и правото й на свободно движение като гражданин на ЕС на посоченото основание не противоречи на правото на Европейския съюз, поради което заповедта за прилагане на ПАМ е законосъобразна. Досежно оплакванията за незаконосъобразност на заповедта, свързани със здравословното състояние на адресата на мярката, съдът е счел, че необходимостта от неотложно лечение на Тодорова в чужбина, което да не би могло да се проведе на територията на страната, е недоказана, от една страна, а от друга – тези обстоятелства нямат правно значение, доколкото не са включени в състава на приложимата законова норма и са ирелевантни към предмета и обхвата на осъществявания в настоящото производство съдебен контрол. Решението е неправилно по следните съображения.
С решение № 2 от 31.03.2011 г. по конституционно дело № 2/2011 г. (обн., ДВ, бр. 32 от 19.04.2011г.) Конституционният съд на Р. Б. установява противоконституционност на чл. 75, т. 5 и 6 ЗБЛД (обн., ДВ, бр. 93 от 1998 г., последно изменен, бр. 23 от 2011г.).
Въз основа на обявената противоконституционност на разпоредбата на чл. 75, т. 5 ЗБЛД следва, че същата не се прилага от деня на влизане в сила на решението на Конституционния съд, т. е. съгласно чл. 151, ал. 2 от Конституцията три дни след датата на обнародване на решението, а именно 23.04.2011 г.
Върховният административен съд, състав на седмо отделение, намира, че е налице нов факт от съществено значение за спора по смисъла на чл. 142, ал. 1 АПК от вида на нормативните юридически факти, който следва да се вземе предвид при постановяване на настоящото решение, а именно установената противоконституционност на разпоредбата на чл. 75, т. 5 ЗБЛД, която представлява правното основание за издаване на оспорвания административен акт.
Обжалваната пред съда по същество заповед за налагане на принудителна административна мярка е издадена при действието на чл. 75, т. 5 ЗБЛД. Последният не следва да се прилага от момента на влизането в сила на цитираното по-горе решение на Конституционния съд, защото от този момент настъпва конститутивното действие на това решение. Конститутивният ефект на решението на Конституционният съд съгласно чл. 151, ал. 2 от Конституцията има незабавно действие във времето, което означава, че обявеният за противоконституционен закон не се прилага спрямо висящите правоотношения, попадащи под действието на разпоредбата, обявена за противоконституционна. Предвид на незабавното действие на обезсилването на противоконституционната разпоредба на чл. 75, т. 5 ЗБЛД административният орган, издател на акта, не може да се позове на същата разпоредба като правно основание за издаване на обжалваната заповед, защото издаването и оставянето в сила от съда на заповедта за забрана за напускане на страната предполага прилагане на противоконституционната разпоредба, а тя е обезсилена, така че не може да бъде приложена. В случая се касае до противоречие на чл. 75, т. 5 ЗБЛД със съдържанието на конституционната уредба, а именно с чл. 35, ал. 1, изр. 2 от Конституцията. Обезсилването на цитираните разпоредби има за последица отмяната в цялост на индивидуалните административни актове, издадени на основание на същите. По този начин се реализира непосредственото действие на Конституцията, предвид върховенството й в йерархията на правните нормативни актове, като не се допуска то да бъде осуетено от противоконституционните разпоредби.
Горното разрешение следва и от принципите на правовата държава и в частност от принципа в чл. 6 от Конституцията за равенство на българските граждани пред закона. Да се приеме обратното, означава да се санкционира юридически и да се потвърди като правно съответно ограничаване на правото на напускане на пределите на страната на български гражданин, което не е следвало да бъде налагано, тъй като е недопустимо от установената с върховния закон система от права и задължения в страната и основанията и способите за ограничаването им. Запазването на действието на обжалваната заповед би имало за резултат нарушаване на принципа на равенство на гражданите пред закона, защото в един и същ период от време – в един и същ момент, периодът след влизането в сила на решението на Конституционния съд, ще има граждани, които ще търпят забраната да напускат границите на страната и такива, които няма да понасят такова ограничение на правата, тъй като чл. 75, т. 5 ЗБЛД вече не се прилага като основание за издаване на административни актове от вида на обжалвания. Принципите на правовата държава и върховенството на закона не позволяват такова неравноправно третиране на гражданите. Разпоредбата на чл. 151, ал. 2 от Конституцията предписва действие занапред на влязлото в сила решение на Конституционния съд, което предполага и съобразяване на същото по висящите съдебни спорове, какъвто е настоящият случай. Съгласно цитираната разпоредба и по силата на конституционния принцип за равенство пред закона, въз основа на решението на Конституционния съд настоящият съдебен състав намира, че заповедта, с която на касаторката е наложена ПАМ на основание чл. 75, т. 5 ЗБЛД е незаконосъобразна на основание чл. 145, т. 4 и 5 АПК.
Обжалваната пред първоинстанционния съд заповед за налагане на принудителна административна мярка следва да бъде отменена и по аргумент от действието на чл. 27, § 2 и 3 от Директива 2004/38/ЕО в конкретния случай. Доколкото в касационната жалба са релевирани доводи в този смисъл, настоящият състав следва да изложи съображения по този въпрос.
Неправилен е в тази връзка изводът на съда по същество, че чл. 75, т. 5 ЗБЛД не е в противоречие с цитираната норма от директивата.
Противно на изводите на първоинстанционния съд, настоящата касационна инстанция намира, че разпоредбата на чл. 75, т. 5 ЗБЛД, в изпълнение на която е издадена процесната заповед, противоречи на норма на общностното право, поради което националната правна норма следва да се остави без приложение, като вместо нея следва да се приложи разпоредбата на чл. 27 от Директива 2004/38/ЕО, ползваща се с примат и с директен ефект.
Като гражданин на Европейския съюз касаторът има право свободно да се движи и да пребивава на територията на държавите-членки при спазване на ограниченията и условията, предвидени в Договорите, и на мерките, приети за тяхното осъществяване. С чл. 27, § 1 от директивата се допуска единственото ограничение на свободата на движение на гражданите на ЕС и то е от съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве. Изрично е забранено позоваването на такива съображения за икономически цели. По силата на § 2 от същата общностна разпоредба, мерките, предприети от съображения, свързани с обществения ред или обществената сигурност, трябва да са в съответствие с принципа на пропорционалността и да се основават изключително на личното поведение на въпросното лице. От своя страна, личното поведение на лицето трябва да представлява истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха, която засяга някой от основните интереси на обществото. Не се приемат мотиви, които са изолирани от конкретния случай и които се опират на съображения за обща превенция (§ 3 на чл. 27). Директивата позволява по-благоприятно третиране на лицата в рамките на националните правни системи (чл. 37), което означава, че не допуска мерки, отегчаващи правния им статус.
Според съдебната практика на Съда на ЕС „понятието за обществен ред във всеки случай предполага освен смущаването на обществения ред, каквото е всяко нарушение на закона, да е налице и действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен обществен интерес” (решение от 27.10.1977г. по делото Regina v Pierre Bouchereau, 33/70, § 35; решение от 10.07.2008г. по делото Gheorghe Jipa, С-33/07, §23; решение от 28.10.1975г. по делото Rutili, §28 и други). Наред с това Европейският парламент, в резолюцията си от 02.04.2009г. относно прилагането на Директива 2004/38, изрично припомня, „че изключенията, свързани с обществения ред, не могат да се прилагат в услуга на икономически цели или общи превантивни цели” (ОВ 2010/С 137 Е/02).
Съдът на ЕС неизменно приема, че държавите-членки не могат да обосновават решението си за ограничаване свободата на движение с обстоятелства, извън личното поведение на лицето. Ограничението на това право винаги е индивидуално и именно поради това преценката трябва да бъде изключително на базата на личното поведение и на индивидуалното значение, което съответната личност има за обществения ред или за националната сигурност (цитираните по-горе дело Rutili, §29; делото Regina v Pierre Bouchereau, § 27, 29; решение от 26.02.1975г. по делото Carmelo Bonsignore 67/74, §5, 6).
Досежно принципа на пропорционалност Съдът на ЕС подчертава, че когато се налагат мерки, ограничаващи свободата на движение, те трябва да бъдат необходими и подходящи за постигане на преследваната цел (решение от 02.08.1993г. по обединени дела Pilar Allue and others, С-259/91, С9331/91 и С-332/91, §15). Изрично се посочва, че ограничаването на правото на излизане трябва да гарантира осъществяването на преследваната с него цел и да не надхвърля необходимото за нейното постигане (цитираното по-горе решение по делото Gheorghe Jipa, §29 и други).
Посочените принципни положения са застъпени и в решение на Съда на ЕС от 17 ноември 2011 година по дело C-434/10 с предмет преюдициално запитване в рамките на производство по дело П. А. срещу Заместник-директор на Столична дирекция на вътрешните работи към Министерство на вътрешните работи във връзка с решението на последния по чл. 75, т. 5 ЗБЛД да наложи забрана на Аладжов за напускане на националната територия до изплащане на данъчното вземане на българската държава към дружеството или до внасянето на пълно обезпечение на вземането. В това решение Съдът на ЕС потвърждава, че правото на Съюза допуска законова разпоредба на държава членка, която позволява на административен орган да наложи забрана на гражданин на тази държава да я напуска, с довода че не е погасено данъчно задължение на дружеството, на което той е един от управителите, но при спазването на двойното условие по своя предмет разглежданата мярка да представлява отговор — при някои изключителни обстоятелства, които могат да са следствие по-конкретно от естеството или от значимостта на това задължение — на дадена истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен интерес на обществото, и преследваната по този начин цел да не е свързана само с икономически цели. , като националният съд следва да провери дали това двойно условие е изпълнено. В решението на Съда на ЕС по същото дело се сочи, че дори да се предположи, че забраната за напускане на територията на страната, е приета в съответствие с условията по член 27, параграф 1 от Директива 2004/38/ЕО, то посочените в параграф 2 от същия член условия не допускат подобна мярка, 1) ако тя се основава единствено на съществуването на данъчното задължение на дружеството, на което жалбоподателят е един от съуправителите, и само поради това му качество, като се изключва всякаква конкретна преценка на личното поведение на заинтересованото лице и без позоваване на каквато и да било заплаха, каквато то би представлявало за обществения ред, и 2) ако забраната за напускане на територията на страната не е подходяща да гарантира осъществяването на преследваната с нея цел и надхвърля необходимото за нейното постигане.
В контекста на изложеното, сравнявайки предвиденото в чл. 75, т. 5 от ЗБЛД ограничение с чл. 27, § 2 и 3 от Директивата, включително с оглед практиката на Съда на ЕС, е видно, че наложената на жалбоподателката принудителна административна мярка не отговаря на изискванията на директивата за цел, пропорционалност и съображения с оглед на личността. Налагането на ограничение на свободата на движение на основание единствено наличие на публично задължение без да бъдат спазени изискванията на чл. 27, § 2 и 3 от Директивата представлява несъответствие на българската правна норма с общностното право. Като е приел обратното, първоинстанционният съд е приложил неправилно закона.
Визираните в чл. 27, § 2 и 3 от директивата изисквания не съществуват като такива в нормата на чл. 75, т. 5 от ЗБЛД, поради което административният орган не ги е обсъждал. В изпълнение на законовата разпоредба органът действа в условията на обвързана компетентност. Според българския закон той е длъжен винаги, когато е сезиран от съответния данъчен орган, да наложи принудителната административна мярка автоматично. Следователно по силата на националната правна норма компетентният административен орган не е задължен да извърши изскваната от директивата преценка на личното поведение на лицето и на заплахата, която то представлява за обществения ред или за националната сигурност, съответно за някой от основните интереси на обществото.
При това положение въведената в чл. 75, т. 5 ЗБЛД от българския законодател мярка не отговаря на допустимите от общностния акт ограничения. Тя налага ограничение на свободата на движение на основание, непредвидено в ДФЕС (Договора за фунцкиониране на Европейския съюз) и в актовете по прилагането му. Налице е законово установен автоматизъм на налагане на ПАМ, което е в противоречие с изискванията и гаранциите на общностния акт при прилагане на ограниченията на правото на свободно движение. Първоинстанционният съд не е съобразил, че налагането априори, атвоматично, по силата на правната норма, на ограничение на свободата на движение прави мярката незаконосъобразна.
Установявайки факта на неплатените и необезпечени публични задължения, административният орган, би могъл да наложи ограничение на свободата на движение на жалбоподателкта, ако беше преценил, че тя, с това си задължение, представлява действителна, сериозна и реална заплаха за националната сигурност или за обществения ред, както и ако бе изтъкнал аргументи, че именно тази ограничителна мярка ще способства за постигането на легитимната цел – събирането на публичното задължение.
Видно от съдържанието й, в оспорената заповед не е посочено с оглед на кое от двете допустими основания се налага принудителната мярка – защитата на националната сигурност или на обществения ред. Не е ясно също така действителна, настояща и достатъчно сериозна ли е заплахата било за националната сигурност, било за обществения ред. Липсват мотиви относно пропорционалността на наложеното ограничение и за това, че именно с него ще бъде постигната легитимната цел – събиране на дължимите публични задължения. В тази връзка следва да се посочи, че в Европейския съюз съществува законодателство относно събирането на публичните задължения – Директива 2008/55/ЕО от 26.05.2008г. относно взаимопомощ при събиране на вземания, свързани с някои видове налози, мита, данъци и регламент №1179/2008 на Комисията от 28.11.2008г. за установяване на подробни правила за прилагане на някои разпоредби на Директива 2008/55/ЕО. Последният е пряко приложим и е в сила от 01.01.2009г., т. е. преди издаване на оспорената заповед.
Прилагането на принципа на съразмерност изисква и изследване на въпроса дали с акта и неговото изпълнение се засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава. С оглед данните за тежко здравословно състояние на адресата на мярката и за провеждано лечение в друга държава-членка на Европейския съюз, релевантни за проверката на законосъобразността на заповедта от гледна точка на пропорционалността се явяват и тези обстоятелства, чието установяване и съобразяване е от значение за случая, тъй като по силата на чл. 6, ал. 5 АПК административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел. Ето защо, изводите на съда, че тези обстоятелства са неотносими на предмета на спора, тъй като касаят целесъобразността на акта, а не неговата законосъобразност, са неправилни.
С оглед на това и въз основа на извършената на плоскостта на чл. 27, § 2 и 3 от Директивата проверка на заповед № 3319/27.10.2009 г. на директора на ОД на МВР – Благоевград, настоящият съдебен състав счита, че същата е незаконосъобразна и на това основание.
По изложените съображения съдът намира, че обжалваното съдебно решение е постановено в нарушение на материалния закон, поради което следва да бъде отменено като неправилно, а спорът да бъде решен по същество от настоящата инстанция. От установените фактически обстоятелства и направения правен анализ следва извод, че оспорената заповед е била издадена в противоречие с материалноправните разпоредби и не съответства на целта на закона. Така констатираните пороци обуславят извод за незаконосъобразност на административния акт, който подлежи на отмяна на основание чл. 146, т. 4 и т. 5 от АПК.
С оглед изхода на спора в касационната му фаза, направеното от касационната жалбоподателка искане за присъждане на деловодните разноски, направени в двете съдебни инстанции, следва да бъде уважено, като се осъди директорът на ОД на МВР - Благоевград да заплати на И. Г. Т. сумата от 165 лева, от които: 10 (десет) лева – държавна такса за първоинстанционна жалба, 5 (пет) лева – държавна такса за касационна жалба и 150 (сто и петдесет) лева – адвокатско възнаграждение за процесуално представителство съгласно приложения по делото договор за правна защита и съдействие.
Водим от горното, на основание чл. 221, ал. 2, пр. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, състав на седмо отделение,
РЕШИ:
ОТМЕНЯ
решение № 581 от 03.11.2010г., постановено по административно дело № 643/2010г. по описа на Административен съд - Благоевград и вместо него ПОСТАНОВЯВА:
ОТМЕНЯ
заповед № 3319/27.10.2009 г. на директора на Областна дирекция на Министерството на вътрешните работи – Благоевград.
ОСЪЖДА
Областна дирекция на Министерството на вътрешните работи – Благоевград да заплати на И. Г. Т. сумата от 165 лв. (сто шестдесет и пет лева) разноски по делото.
Решението е окончетелно.
Вярно с оригинала,
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/ В. Т.
секретар:
ЧЛЕНОВЕ:
/п/ П. Н./п/ Д. М.
В.Т.