Производството е по реда на чл. 208 -228 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационна жалба, подадена от И. С. И. срещу решение № 7815 от 09.12.2016 г., постановено по административно дело № 3437/2016 г. от Административен съд София-град (АССг), с което е отхвърлена жалбата му против заповед № 2305/07.03.2016 г., издадена от Изпълнителния директор на Национална агенция по приходите. По наведени доводи за неправилност на решението, като постановено при неправилно приложение на материалния закон, необоснованост и при допуснати нарушения на съдопроизводствените правила се иска отмяната му и постановяване на ново по съществото на спора, с което обжалваната от него заповед бъде отменена.
Ответникът по касационната жалба - Изпълнителния директор на Национална агенция по приходите, чрез процесуален представител и в представени писмени отговор и бележки, оспорва същата и моли съда да постанови решение, с което да я отхвърли като неоснователна.
Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.
Върховният административен съд (ВАС), състав на Пето отделение, при извършената служебно проверка на атакуваното решение по реда на чл. 218, ал. 2 АПК и предвид наведените в касационната жалба доводи, приема за установено следното:
Касационната жалба е подадена от активно легитимирана страна, в срока по чл. 211 АПК и е процесуално допустима, а разгледана по същество е основателна, поради следните съображения:
С обжалваното решение първоинстанционният съд, след извършената проверка за законосъобразност приема, че оспореният пред него административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма, при спазване на предвидените в закона административнопроизводствени правила и в съответствие на материалния закон и неговата цел.
Предмет на контрол пред АССг по жалба на И. е била заповед № 2305/07.03.2016 г., с която на основание чл. 107, ал.2 от ЗДСл (ЗАКОН ЗЗД ДЪРЖАВНИЯ СЛУЖИТЕЛ) (ЗДСл) е прекратено служебното му правоотношение на държавен служител – „старши инспектор по приходите“ в ТД на НАП София, дирекция „Контрол“, отдел „Ревизии“, сектор „Ревизии“ поради получена най-ниска оценка на изпълнението на длъжността за 2015 г., съгласно Наредба за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация (НУРОИСДА).
За да отхвърли жалбата на И. съдът приема, че извършената оценка на служителя е в съответствие с изискванията на НУРОИСДА, същата е извършена безпристрастно и в съответствие с предвидените правила. Този извод съда е обосновал със съдържанието на формулярите по оценката и извършения контрол по възражението на служителя, което е отразил дословно в решението си, макар същите да са приложени по делото. Разпитал е като свидетели оценяващия и контролиращия ръководител и след обсъждане на тези доказателства приема, че извършената годишна оценка е в съответствие с изискванията на НУРОИСДА и при спазване на принципа на безпристрастност. Въз основа на това е прието, че издадената заповед е законосъобразна, като издадена въз основа на окончателна оценка „неприемливо изпълнение“ – при изпълнение на хипотезата на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл (ЗАКОН ЗЗД ДЪРЖАВНИЯ СЛУЖИТЕЛ). Решението е валидно и допустимо, но неправилно.
Съдът, макар да е отразил дословно съдържанието на по-голямата част от представените писмени доказателства не обсъдил същите, а е базирал изводите си на част от тях, при което направените изводи са едностранчиви и необективни. При това решението е постановено при допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила, което е довело до нарушаване правото на защита на жалбоподателя.
От съдържанието на приложения по делото формуляр, противно на приетото от първоинстанционния съд се установява, че макар формално оценяването да е преминало през етапите посочени в чл. 8, ал.1 изготвеният индивидуалният работен план не отговаря на изискванията по чл. 9, ал. 1 и ал. 2 НУРОИСДА. Разпоредбата на чл. 9, ал.1 НУРОИСДА предвижда, че индивидуалният работен план (ИРП) се изготвя и съгласува при отчитане на основната цел, преките задължения, управляваните ресурси и компетентностите, определени в длъжностната характеристика на длъжността, заемана от оценявания. Т.е. те следва да бъдат отчетени, а не да бъдат поставени като цели в индивидуалния работен план. При така установеното следва извод, че в случая липсват поставени конкретни цели, както и срокът и изискванията, съответно критериите за изпълнението, които оценяваният трябва да постигне през периода. При съпоставка на индивидуалния работен план за 2015 г. с длъжностната характеристика за длъжността, приложена по делото се установя, че в плана механично са пренесени задължения по длъжностната характеристика. Дори да се приеме, че длъжностните задължения са цели, то липсват посочени изискванията и критериите за изпълнението, които следва да бъдат постигнати. При това буди недоумение посоченото декларативно във формуляра, че съгласуването на индивидуалния работен план се извършва при стриктно спазване на чл. 9 от Наредбата. Доколкото длъжността, заемана от И. е експертна, с контролни функции в случая е приложима хипотезата на чл. 8, ал. 1 НУРОИСДА, която формално е спазена – отразени се предвидените в нея етапи във формуляра, но на практика, с така поставените цели в същия, оценяването е извършено по реда на чл. 8, ал. 2 НУРОИСДА, който обаче се прилага за служителите на експертни длъжности със спомагателни функции и на технически длъжности.
При това е налице и нарушение по чл. 9, ал. 3 НУРОИСДА, тъй като не е спазено изискването целите да са в максимална степен конкретни, постижими и измерими по обем, качество и срокове. Само на това основание може да се приеме, че извършеното оценяване е в нарушение на предвидената нормативна уредба.
Отделно от това самото оценяване е извършено в нарушение на предвидените в НУРОИСДА правила. Съгласно чл.3, ал.2 НУРОИСДА оценяването на изпълнението на длъжността на всеки служител в държавната администрация се извършва от оценяващ ръководител под наблюдението и контрола на контролиращ ръководител и на синдикалната организация на работниците и служителите в администрацията. В случая липсват каквито и да било данни да бил осъществявано наблюдение от посочената категория лица при извършеното оценяване.
Отделно от това настоящият състав намира, че в случая неправилно е определен оценяващият ръководител. В случая същата е извършена от И. Н. А. (неправилно посочен в протокола от съдебно заседание, проведено по адм. Дело № 3437/2016 г. на АССг на 29.09.2016 г. като Н.), който установява факта, че заема длъжността „главен инспектор по приходите“ и е ръководител на екипа, в който е работил И.. Този факт, макар и трудно може да бъде изведен и от приложените към заповеди №№ РД-01-1/05.1.2015 г. и РД-01-1018/05.08.2015 г. на Директора на ТД на НАП София списъци, в които някои имена са оцветени по-тъмно и срещу тях са посочени цифри в графа екип и е посочен началника на сектора. Очевидно се счита че лицата фигуриращи в тези графи са ръководители на екипи. При тази логика може да бъде изведен извод, че А., по начина, по който фигурира в посочените списъци е ръководител на екип 28, който до издаване на втората заповед е с ръководител - началник сектор С. И. Ш., а след това - началник сектор М. А. К.. От длъжностната характеристика която е връчена на И. на 26.04.2010 г. се установява, че същата е относима за длъжностите: „инспектор по приходите“, „старши инспектор по приходите и „главен инспектор по приходите“, с длъжностни нива Б6, Б5, Б4 в сектор „Ревизии“, отдел „Ревизии“, дирекция „Контрол на ТД на НАП. Следователно е относима, както за И., така и за А.. В същата е посочено, че длъжността е подчинена на ръководител „Екип“ в сектор „Ревизии“ и на тази длъжност няма подчинени служители, при което остава неизяснен въпросът дали в случая главния инспектор по приходите има качеството на оценяващ ръководител по смисъла на НУРОИСДА. Доколкото длъжностната характеристика се отнася и за длъжността, заемана от А., то и за нея не са предвидени служители, които да са подчинени, при което същият не може да бъде възприет като ръководител, на който оценяваният служител е непосредствено подчинен.
От Класификатора на длъжностите в администрацията не се установява да е предвидена ръководна длъжност „ръководител на екип“, а освен това и двете длъжности са експертни, а не ръководни. Ръководна е длъжността „началник сектор“. При това настоящият състав намира, че в случая оценяването не е извършено от лице, отговарящо на изискванията на чл. 4, ал.1 НУРОИСДА, предвиждащ, че оценяващ е ръководителят, на когото съответният служител е непосредствено подчинен. В случая не е налице и възможността, предвидена по ал.2 - ръководителят на административната структура да възложи функциите си на оценяващ ръководител по отношение на служителите, които са на негово пряко подчинение, на свой заместник, тъй като по делото липсват доказателства А. да е заместник на началник сектора. Липсва такава длъжност и по Закон за Националната агенция по приходите. При това така определените ръководители на екипи в издадените заповеди на директора на ТД на НАП очевидно са само и единствено за целите, посочени в тях - повишаване ефективността на работата на сектори „Ревизии“ при отдел „Ревизии“, в дирекция „Контрол“ при ТД на НАП, но не утвърждават йерархична структура по смисъла на ЗДСл (ЗАКОН ЗЗД ДЪРЖАВНИЯ СЛУЖИТЕЛ)и (ЗДСл) и ЗАдм (ЗАКОН ЗЗД АДМИНИСТРАЦИЯТА) (ЗЗД), в които също не е уредено понятието „ръководител на екип“. От изложеното следва, че обстоятелството, че А. е определен за ръководител на екип в списък за разпределение на органи по приходите не води до извод, че същия не е непосредствен ръководител на И.. Този факт не се променя и от писмо изх. № 20-00-56/19.12.2014 г. на Изпълнителния директор на НАП, адресирано до директорите в ЦУ на НАП, директори на дирекции ОДОП, директорите на ТД/ Офиси на НАП, управителите на УЦ и УБ с указания за провеждане на годишното оценяване, тъй като разпореденото в него не е базирано на нормативен акт, а на „утвърден подход“.
Съответно и контролиращият ръководител е определен в нарушение на чл. 5, ал.1 НУРОИСДА, предвиждащ, че контролиращ е ръководителят, на когото оценяващият ръководител е непосредствено подчинен. В случая контролиращият ръководител е бил компетентният да извърши оценяването, а контролиращ е неговият ръководител.
Разпоредбите на чл. 12, ал. 2 и ал. 3 НУРОИСДА уреждат действията на оценявания и оценяващия ръководител по време на междинната среща. Съгласно предвиденото в тях, на тази среща оценяващият ръководител и оценяваният правят преглед на изпълнението на длъжността относно постигането на целите, определени в индивидуалния работен план, на показаните компетентности от служителя, както и на други въпроси, които са свързани и могат да подобрят изпълнението на длъжността. При необходимост някои от целите в индивидуалния работен план или възложените конкретни задачи може да се изменят или допълнят, както и да се набележат конкретни действия за подобряване на изпълнението. Оценяващият ръководител мотивира необходимостта от изменение и допълнение на целите в индивидуалния работен план.
В случая от съдържанието на формуляра се установява, че оценяващият е направил оценка на изпълнението за периода, липсва набелязване на конкретни действия, а са поставени изисквания като: „през втората част на периода оценявания трябва да задълбочи и актуализира своите познания по всички изменения в данъчното и осигурителното законодателство, с получаваните писма и указания на НАП и да ползва последните варианти на одобрените образци.“ Посочено е, че към момента на междинната среща има пет ревизионни производства, неприключени в срок, което може да се приеме за нарушение по поставената „цел“ – да изготвя справки, становища и доклади за извършените ревизии в съответствие с установените срок и ред, кат за останалите такива няма посочени нищо конкретно.
Съгласно разпоредбата на чл. 13 НУРОИСДА на заключителната среща оценяваният представя накратко основните си постижения, възникналите трудности, възможности за подобряване и самооценка за своето изпълнение, след което оценяващият ръководител и оценяваният обсъждат степента, в която са постигнати целите в индивидуалния работен план, степента, в която оценяваният е показал компетентностите, необходими за ефективно изпълнение на заеманата длъжност и подходящите действия за развитие на служителя. След приключването й се попълва формуляра. По делото липсват доказателства тези стъпки да са изпълнени.
Поставената оценка също не отговаря на изискванията по чл. 14, ал. 1 НУРОИСДА, тъй като липсва конкретно посочване на степента на изпълнение по всяка от целите. В изложението е посочено конкретно единствено неизпълнение по т.1, като са посочени преписките, които са приключени от служителя през оценявания период, и са изложени твърдения, че по тях служителят е допуснал сериозни пропуски, касаещи качеството и сроковете за работа.
По останалите цели е посочено, че също не са изпълнени, но липсва конкретност за това какво от тях не е изпълнено с конкретност, каквато е посочено за т.1,след което е направен е извод, че служителят не притежава потенциал за изпълнение по – сложни отговорни задачи.
Противно на твърденията във формуляра за оценка на изпълнението от оценяващия ръководител, оценяваният във формуляра за възражение срещу годишната оценка на изпълнението на длъжността е изложил конкретно, ясно и систематизирано възраженията си, като за вяска от преписките е посочил конкретни факти, като е разпечатал е отразеното в системата на НАП.
От формуляра за корекция на годишна оценка на изпълнението не се установява контролиращия ръководител да е извършил конкретна проверка по възражението на служителя, като е посочено, че същият не е представил доказателства в тяхна подкрепа. Същият обаче излага подробно становището си и потвърждава оценката. Същевременно в показанията си пред първоинстанционния съд, контролиращият ръководител заявява, че няма преки наблюдения върху работата на служителя и се е доверила на прекия ръководител Обяснила е също, че е поставила оценката след среща единствено с оценяващия ръководител, който й представя доклада от междинната среща и след разговор с него за работата на И. е поставила оценката.
С оглед на така установеното следва, че извършената оценка е направена при допуснати особено съществени нарушение на предвидените административнопроизводствени правила за извършване на оценка на работата на държавния служител. Оценяването е извършено от лице, което не е пряк ръководител на оценявания, тъй като не заема ръководна длъжност, който освен това не е спазил изискванията, предвидени в НУРОИСДА за извършване на оценката, а контролиращият ръководител, който не познава работата на служителя и при посочения по-горе начин на оценяване не е изискал от оценяващия ръководител допълнителна информация и аргументация за оценките, не е поискано допълнително мнение на други служители за работата на оценявания и най-вече като контролиращ, който същевременно е ръководител на сектор не е направила и бегъл опит да извърши проверка в информационната система на НАП твърденията на служителя, което би й дало обективна и независима информация за действителните срокове, за които оценяваният и оценяващият излагат различни факти.
При така установеното настоящият състав намира, че в случая оценяването е извършено и в нарушение на разпоредбата на чл. 18 НУРОИСДА, а също и на тези на чл. 4, ал.1 чл. 6, ал.1, чл. 7 и чл. 8 АПК, тъй като оценяващият и контролиращият ръководител не са изпълнили задълженията си да извършат оценката на изпълнението на длъжността безпристрастно и компетентно, въз основа на обективно установими факти и обстоятелства.
С оглед изложеното следва да се приеме, че получената от служителя обща оценка при атестирането, като съставена в нарушение на административнопроизводствените правила и на материалноправни разпоредби, не обосновава прилагането на нормата на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл от страна на органа по назначаването. Следователно изискванията на цитирания текст за прекратяване на служебното правоотношение не са изпълнени, поради което издадената заповед е незаконосъобразна.