Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационна жалба на Общински съвет – Хасково, адрес гр. Х., пл. „Общински“ №1, и по протест на прокурор в Окръжна прокуратура, гр. Х., адрес, гр. Х., бул. „България“ №144 срещу Решение №572 от 11.07.2018 г. на Административен съд, гр. Х., постановено по административно дело №400/2018 г.
С обжалваното решение съдът е обявил нищожността на чл. 26, ал. 1, 5 и 6 от Наредба за обществения ред при използване на пътни превозни средства и осигуряване на движението на територията на О. Х и е отхвърлил протеста на окръжния прокурор срещу чл. 29, ал. 5 и чл. 30, ал. 4 от същата. І. Становища на страните:
1. Касационният жалбоподател – Общински съвет – Хасково, счита решението в частта, с която е обявена нищожността на чл. 26, ал. 1, 5 и 6 от Наредба за обществения ред при използване на пътни превозни средства и осигуряване на движението на територията на О. Х (Наредбата) за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.
Счита, че обявените за нищожни текстове не противоречат на ЗДвП (ЗАКОН ЗЗД ДВИЖЕНИЕТО ПО ПЪТИЩАТА) и не преуреждат по различен начин уредената от него материя, а само преповтарят регламентираното в закона. Позовава се на правото на общинския съвет да детайлизира разпоредби на закон съобразно местните условия и специфика. Моли съда да отмени решението в обжалваната част.
2. Касационният жалбоподател – прокурор в Окръжна прокуратура, гр. Х., счита решението в частта, с която е отхвърлен протестът му за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон – отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК.
Съдът не е отчел, че „Тролейбусен транспорт“ ЕООД е търговско дружество, чрез което общината може да осъществява само стопанска дейност, а не и контролни функции. Позовава се на чл. 52, 53 и 54 от ЗОС (ЗАКОН ЗЗД ОБЩИНСКАТА СОБСТВЕНОСТ) (ЗОС) като сочи, че тези разпоредби изискват дейностите, които не се осъществяват от общински предприятия да се възлагат по реда на ЗОП (ЗАКОН ЗЗД ОБЩЕСТВЕНИТЕ ПОРЪЧКИ) и ЗКонц (ЗАКОН ЗЗД КОНЦЕСИИТЕ). Моли съда да отмени решението в обжалваната част.
3. Ответникът по касационната жалба на Общински съвет – Хасково – прокурор в Окръжна прокуратура, гр. Х., не взема становище.
4. Ответникът по касационния протест – Общински съвет – Хасково, не взема становище.
5. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба на Общински съвет – Хасково и основателност на касационния протест.
ІІ. По допустимостта на касационната жалба и протест:
Върховният административен съд счита касационната жалба и касационния протест са допустими – подадени са от надлежни страни, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.
Разгледани по същество касационната жалба е частично основателна, а касационният протест – неоснователен. ІІІ. Фактите по делото:
За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд е приел от фактическа страна, че:
1. На 23.07.2004 г. Общински съвет – Хасково приема с 32 гласа „за“, 0 – „против“ и 1 „въздържал се“ Решение №155, с което приема Наредба за обществения ред при използване на пътни превозни средства и осигуряване на движението на територията на О. Х.
2. В периода 23.07.2004 г. – 15.12.2017 г. наредбата е променяна многократно.
3. Към 16.04.2018 г. чл. 26, ал. 1, 5 и 6, чл. 29, ал. 5 и чл. 30, ал. 4 от Наредбата гласят:
Член 26, ал. 1 – „Забранява се паркирането и престоя на ППС в парковете, зелените площи, пешеходните зони, детските и спортните площадки, пред входовете на административните, здравните и социалните заведения, на места обозначени с подвижен пътен знак, предупреждаващ за принудително преместване на ППС, както и на и 5 метра преди и след кръстовище или пешеходна пътека.“
Алинея 5 – „Забранява се спирането за престой и паркиране пред вход и изход на гараж или паркинг, в зона на спирките на градския транспорт, върху тротоарите при отстояние по-малко от 2 метра, по еднопосочни улици в насрещното движение, както и на служебни или предплатени паркоместа.“
Алинея 6 – „Забранява се спирането за престой и паркиране на моторни превозни средства около съдовете за смет – отпред и отстрани на отстояние по-малко от 2 (два) метра.“
Член 29, ал. 5 – „Служителите на „Тролейбусен транспорт“ ЕООД – гр. Х., могат да правят контролни проверки, доколкото преференциалното паркиране е извършено при спазване на нормативните изисквания, както и да изискват доказателства от водача на съответното МПС за това, че е паркирано при и по повод обслужване на лицето, притежател на картата, с която същото МПС е обозначено.“
Член 30, ал. 4 – „Престоят на репатрирани автомобили над 8 (осем) часа на паркинга на „Тролейбусен транспорт“ на бул. „Съединение“ се заплаща по 1 (един) лев на всеки следващ час до получаването на автомобила от собственика.“ ІV. Първоинстанционното съдебно решение:
Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че общинският съвет, с оглед на чл. 21, ал. 1, т. 13 от ЗМСМА (ЗАКОН ЗЗД МЕСТНОТО САМОУПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНАТА АДМИНИСТРАЦИЯ) (ЗМСМА), е материално и териториално компетентен да определи с наредба основни правила, задължения и ограничения на физическите и юридическите лица, свързани с организацията на движението на пътните превозни средства и пешеходците на територията на общината, но разпоредбите чл. 26, ал. 1, 5 и 6 от Наредбата не могат да се причислят към това правомощие. С оглед на чл. 7, ал. 2, чл. 8 и 15, ал. 1 от ЗНА (ЗАКОН ЗЗД НОРМАТИВНИТЕ АКТОВЕ) (ЗНА) общинският съвет може да уточнява и конкретизира законовата уредба съобразно местните условия, но не може тази регулация да е в противоречие със закона или да преурежда по различен начин вече уредените правоотношения.
Първоинстанционният съд приема, че правоотношенията, регламентирани с чл. 26, ал. 1, 5 и 6 от Наредбата са регламентирани в раздел ХІХ „Престой. Паркиране. Пътно превозно средство, спряно поради повреда“ на ЗДвП (ЗАКОН ЗЗД ДВИЖЕНИЕТО ПО ПЪТИЩАТА), като сравняването на разпоредбите сочи на повторно уреждане, което е недопустимо. Въз основа на това съдът формира извод за надхвърляне на компетентността на общинския съвет по отношение на посочените разпоредби. Разпоредбите на общинската наредба недопустимо се отклоняват от регламентацията в закона като освен, че въвеждат нови места, на които се забранява престой и паркиране, предвиждат и забрана относно спиране за престой и паркиране, каквато законът не предвижда. В резултат на това е налице пълна неяснота относно контрола по спазването им и санкциите при нарушаването им. Въз основа на горното съдът прави извод за нищожност на чл. 26, ал. 1, 5 и 6 от Наредбата.
По отношение на чл. 29, ал. 5 и чл. 30, ал. 4 от Наредбата първоинстанционният съд приема, че предоставената на служителите на „Тролейбусен транспорт“ ЕООД компетентност е контролна, а не по предоставяне на услуги или осъществяване на местни дейности по смисъла на чл. 53, т. 2 ЗОС. Поради това не е налице нормативна пречка общинският съвет да предостави тази дейност на дружеството. Въз основа на това прави извод за законосъобразност на оспорените разпоредби.
Поради горното и при приетото от съда, че страните не спорят досежно спазването на процедурата по изменение на наредбата, съдът приема, че чл. 26, ал. 1, 5 и 6 са нищожни и прогласява нищожността им, а чл. 29, ал. 5 и чл. 30, ал. 4 са законосъобразни и отхвърля протеста.
Изводът на съда за нищожност на чл. 26, ал. 1, 5 и 6 от Наредбата е неправилен, а за законосъобразност на чл. 29, ал. 5 и чл. 30, ал. 4 – правилен.
V. По съществото на спора:
Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на двамата касатори и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, счита същото за валидно и допустимо, но частично за неправилно.
1. По касационната жалба на Общински съвет – Хасково:
Касаторът – Общински съвет – Хасково, счита решението в обжалваната част за неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Доводите на касатора се свеждат до преценката на съдържанието на оспорените разпоредби с тези на релевантния закон.
Както подробно и обосновано приема първоинстанционният съд правомощието на общинския съвет по чл. 8 ЗНА във вр. с чл. 76, ал. 3 АПК във вр. с чл. 21, ал. 2 ЗМСМА да приема подзаконови нормативни актови, и в частност наредби, е нормативно регламентирано, но ограничено не само с оглед на териториалния обхват, но и по отношение на предмета на регулиране. Безспорно е по делото, с оглед на чл. 21, ал. 1, т. 13 ЗМСМА, както приема и първоинстанционният съд, че по принцип общинският съвет е компетентен да приема подзаконова нормативна регламентация на правоотношенията, свързани с организацията на движението по пътищата на територията на общината. Но тази негова компетентност е ограничена до регламентацията на тези правоотношения, които не са регламентирани от закона, регулиращ именно правоотношенията във връзка с движението по пътищата. Тази ограничената териториална и материална компетентност на общинския съвет е резултат не само на посочените нормативни актове, но и пряко следствие на неговата същност на орган на местното самоуправление – чл. 136, ал. 1 от Конституцията и чл. 3, §1 и чл. 4, §2 от Европейската харта на местното самоуправление.
Видно от позитивното право, както обосновано приема и първоинстанционният съд, правоотношенията във връзка с движението по пътищата и в частност с престоя, паркирането и спирането поради повреда са изрично регламентирани в чл. 93 – 99а ЗДвП. Нито в тези разпоредби, нито в други на ЗДвП (ЗАКОН ЗЗД ДВИЖЕНИЕТО ПО ПЪТИЩАТА) е регламентирана компетентност на общинските съвети да регламентират отново или по различен начин паркирането, престоя и спирането. С оглед на това правилно първоинстанционният съд е извършил проверка доколко осъществената от общинския съвет регламентация попада в хипотезата на чл. 8 ЗНА и чл. 76, ал. 3 АПК, т. е. доколко става въпрос за регламентация на правоотношения с местно значение.
Видно от съдържанието на оспорените разпоредби – чл. 26, ал. 1, 5 и 6, нито една от тях не визира хипотеза, която да е обусловена от специфично местно значение. И трите разпоредби на чл. 26 от Наредбата регламентират по общ начин забраната за спиране за паркиране и престой като не само, че повтарят вече установената в закона забрана, но и създават нови общи забрани.
Така забраната в чл. 26, ал. 1 от Наредба за паркиране и престой в парковете, зелените площи, детските и спортните площадки, пешеходните зони е фактически повторение на регламентираното в ЗДвП (ЗАКОН ЗЗД ДВИЖЕНИЕТО ПО ПЪТИЩАТА), защото път, по смисъла на §6, т. 1 ЗДвП е всяка земна площ или съоръжение, предназначени или обикновено използвани за движение на пътни превозни средства или на пешеходци, като към пътищата са приравнени и улиците. Парковете, зелените площи, детските и спортните площадки и пешеходните зони не са път по смисъла на §1, т. 2 ЗДвП и по тях изначално е забранено движението на пътни превозни средства. Парковете, зелените площи, детските и спортните площадки са част от зелената система на населеното място – чл. 61 ал. 2 от ЗУТ (ЗАКОН ЗЗД УСТРОЙСТВО НА ТЕРИТОРИЯТА) (ЗУТ), което значи, че тяхното предназначение е това по алинея 1 на чл. 61 ЗУТ, а не за движение на пътни превозни средства. Пешеходните зони са част от урбанизираната територия на населеното място, която по силата на съответния устройствен план е с предназначение да създаде условия за провеждане на пешеходното (само) движение, а не на движението на пътни превозни средства – чл. 79 ЗУТ, което значи, че те също изначално не са предназначени за движение на пътни превозни средства. Забраната за паркиране и престой пред входовете на административните, здравните и социални заведения, освен че е обективно неясна при изпълнение с оглед на липсата на обективирани по достатъчно ясен начин белези на точно тези „входове“ и регламентация на точно тези „заведения“, е фактически повторение на забраната на чл. 98, ал. 2, т. 1 ЗДвП съгласно, която е забранено паркирането на места, където е възможно да влизат или да излизат пътни превозни средства и на забраната по т. 6 – за паркиране пред входове и на прилежащите тротоари на детски заведения и училища. Що се отнася до забраната за паркиране и престой на места, обозначени с неподвижен пътен знак, предупреждаващ за принудително преместване на пътни превозни средства, то това е директно повторение на забраната за престой и паркиране, установени със знак В 27 или В 28 и допълнителна табела Т 17, указваща принудителното преместване на пътни превозни средства. Забраната за паркиране и престой на пешеходна пътека и на кръстовище и на по-малко от пет метра преди и от тях е повторение на регламентираното в чл. 98, ал. 1, т. 5 и 6 ЗДвП.
Забраната по алинея 5 на чл. 26 от Наредбата, в частта си досежно забраната за „спирането за престой и паркиране“ е неточна употреба на дефинираните в закона понятия „престой“ и „паркиране“ като въвежда понятие „спиране“ с цел „престой“ и „паркиране“ каквото законът не познава. Извън тази неточност въведената забрана за паркиране и престой пред вход и изход на гараж или паркинг, в зоната на спирките на градския транспорт и върху тротоарите е пряко повторение на регламентираната в чл. 98, ал. 1, т. 1, ал. 2, т. 1, 2 и 3 ЗДвП забрана за престой и паркиране. В частта, с която е регламентирана забраната за паркиране и престой на тротоарите на отстояние по-малко от два метра органът вероятно визира регламентираното в чл. 167, ал. 1 ЗДвП изискване за запазена площ от два метра за преминаване при използване на тротоара за търговски и други цели, но ако е имал предвид това изискване, то е надлежно установено в закона. Що е отнася до изискването за забрана за престой и паркиране „по еднопосочни улици в насрещното движение“ то тя не съответства на регламентираното в чл. 94, ал. 4 ЗДвП или поне избраният от органа начин на описание на забраната е смислово неточен. Забраната за престой и паркиране на служебни и на предварително предплатени паркоместа по своята същност е повторение на съществуващата в чл. 99, ал. 1 ЗДвП възможност собственикът или администрацията, управляваща пътя, да определи зони за платено паркиране в определени часове на денонощието, което обективно значи възможност за ползване в определените часове само от заплатилите таксата лица.
Разпоредбата на алинея 6 на чл. 26 от Наредбата въвежда забрана за „спирането за престой и паркиране“ извън тези, установени със ЗДвП (ЗАКОН ЗЗД ДВИЖЕНИЕТО ПО ПЪТИЩАТА). Посочената забрана за спиране с цел паркиране и престой на разстояние по-малко от два метра от съдовете за смет е възможно да е забрана – частта си за паркиране и престой, установена в съответствие с особености от местно значение – например ширината на улиците или големината на съдовете или специфичното място на тяхното разполагане или специфичният начин на сметосъбирането, но доказателства за това (в смисъл на мотиви към акта) не са ангажирани, както и не е уточнено това по отношение на всеки един вид съд за смет ли е относимо или само по отношение на някои от тях.
Изложеното установява по безспорен начин, че с оспорените разпоредби общинският съвет е повторил вече установени в закона забрани за паркиране и за престой и е създал нови общи такива. По отношение на тези забрани не са били налице материалноправните предпоставки за приемането им - не са налице особености на местната транспортна инфраструктура, които да налагат приемането на забрани, уточняващи установените в закона такива или въвеждащи конкретни нови. Органът е повторил установени в закона забрани като ги е „преразказал“, създавайки по този начин забрани, които се отклоняват от установеното в закона без по отношение на тях да е налице необходимост от урегулиране с оглед на особености от местно значение. Това, както правилно приема и първоинстанционният съд, е довело до правна несигурност, тъй като е неясно какъв е фактическият състав на конкретно въведената забрана и с оглед на това какви са санкциите, предвидени за нея – тези, по реда на закона, и/или тези, по реда на Наредбата.
Първоинстанционният съд е приел, че в случая правните последици от оспорените разпоредби се явяват несъвместими с установения в закон правен ред, тъй като създават възможност за нарушаване на забрана, каквато законът не предвижда, и не са съобразени с нормативен акт от по-висок ред, което е основание за тяхната нищожност. По принцип, за нарушение на установените в подзаконовите нормативни актове правила за поведение, т. е. за административни нарушения, кметът на общината може да налага административни наказания – чл. 47, ал. 1, б. „а“ от ЗАНН (ЗАКОН ЗЗД АДМИНИСТРАТИВНИТЕ НАРУШЕНИЯ И НАКАЗАНИЯ). Въпросът не е в това, че по принцип с Наредбата се въвеждат забрани, които не са предвидени в закона, а че по отношение на тези забрани не е налице материалноправната предпоставка за установяването им – липсват обстоятелства от местно значение, които да налагат въвеждането им, тъй като по своята същност те представляват неточно преповтаряне на установеното в закона.
Горното сочи, че порокът, от който страда актът в оспорената част не е нищожност, защото нищожността, както правилно приема и първоинстанционният съд, е налице тогава, когато органът изобщо не е имал правомощието да приеме съответния акт, което в случая не е налице, тъй като по принцип органът е компетентен да регулира правоотношенията във връзка с обществения ред при използване на пътни превозни средства и осигуряване на безопасността на движението на територията на общината, или когато актът нарежда явно престъпление или явно невъзможно положение, което също в случая не е налице.
В случая е налице неспазване от органа на материалноправните предпоставки за издаване на подзаконов нормативен акт, чрез който да се регулират в контекста на конкретното местно значение правоотношенията във връзка с престоя и паркирането на пътни превозни средства, както и е налице нарушение на по-висок по степен нормативен акт, но това са пороци, които правят акта унищожаем, а не нищожен.
С оглед на изложеното преценката на съда за характера на порока е неправилна – оспорените разпоредби не са нищожни поради липса на компетентност на органа или поради несъвместимост с правния ред и несъобразяване с нормативен акт от по-висока степен, а незаконосъобразни поради липса на материалноправните предпоставки за приемането им и несъобразяване със закона. Това налага съдът да отмени акта в тази му част и да постанови решение, с което да отмени оспорените чл. 26, ал. 1, 5 и 6 от Наредбата.
2. По касационния протест:
Касаторът – прокурор в Окръжна прокуратура – Хасково, счита решението в протестираната част за постановено в противоречие с материалния закон.
С обжалваните разпоредби – чл. 29, ал. 5 и чл. 30, ал. 4 от Наредбата, общинският съвет е възложил контролни функции на едно търговско дружество, чийто едноличен собственик е общината, и е определил размер на цената за престой на репатриран автомобил. Според касатора съдът неправилно е приложил чл. 51 – 54 ЗОС.
Безспорно е, че съгласно чл. 51, ал. 2 ЗОС общината може да осъществява стопанска дейност както чрез търговски дружества, така и чрез общински предприятия, създадени по реда на ЗОС (ЗАКОН ЗЗД ОБЩИНСКАТА СОБСТВЕНОСТ). В случая е безспорно, че субектът, на когото общинският съвет е възложил процесните функции, е търговско дружество с едноличен собственик общината. Въпросът е, както правилно приема и първоинстанционният съд, че в случа с оспорените разпоредби органът не възлага на търговското дружество стопанска дейност, която с оглед на разпоредбата на чл. 54 ЗОС следва да бъде възложена по реда на ЗОП (ЗАКОН ЗЗД ОБЩЕСТВЕНИТЕ ПОРЪЧКИ) или на ЗКонц (ЗАКОН ЗЗД КОНЦЕСИИТЕ). Възложените на търговското дружество контролни функции са правомощия на стопанисващия пътищата, по смисъла на §6, т. 1 ЗДвП, предоставени му от изричната разпоредба на чл. 167, ал. 2, т. 1 ЗДвП. Съгласно разпоредбата службите за контрол контролират в населените места спазването на правилата за паркиране от водачите на пътни превозни средства.
Вярно е, че в разпоредбата на чл. 167, ал. 2 ЗДвП законодателят е посочил като компетентен да определи службата за контрол кмета на общината, но с процесната разпоредба общинският съвет, в качеството си на едноличен собственик на търговското дружество, му възлага конкретни функции, които са функции на собственика на пътя, какъвто е общината. В случая не се обсъжда въпросът осъществява ли оспорената разпоредба функциите на акт по чл. 167, ал. 2 ЗДвП, а законосъобразността на осъщественото възлагане.
Общинският съвет е този, който упражнява правата на собственик в процесното търговско дружество - чл. 2 от Наредба №3 за упражняване правата на О. Х върху общинската част от капитала на търговски дружества, поради което именно той може да прецени какъв ще бъде предметът на дейност на това дружество. Релевантното в случая е, че контролните функции по смисъла на чл. 167, ал. 2, т. 1 ЗДвП не са дейности по смисъла на чл. 53 ЗОС, а са правомощия, които по силата на закона се предоставят на конкретни правни субекти. Няма нормативна забрана тези контролни правомощия да бъдат предоставени и на търговско дружество. Следва изрично да се посочи, че разпоредбата на чл. 29, ал. 5 ЗДвП не визира осъществяване на дейността по чл. 167, ал. 2, т. 2 ЗДвП, поради което и извън преценката за законосъобразност на разпоредбата е дали чрез нея се определят длъжностните лица от състава на търговското дружество, които имат правомощието да прилагат принудителната административна мярка по чл. 167, ал. 2, т. 2 ЗДвП.
Що се отнася до разпоредбата на чл. 30, ал. 4 от Наредбата то тя е пряко изпълнение на изричната законова делегация на чл. 99, ал. 3 във вр. с чл. 167, ал. 2, т. 2 ЗДвП. Тук дори не става въпрос за дейност, която е предоставена на търговското дружество, а за цена на осъществяваната дейност, която е предоставена на това дружество с разпоредбата на чл. 30, ал. 1 от Наредбата.
Видно от изложеното първоинстанционният съд правилно е тълкувал и приложил закона към релевантните по делото факти, поради което изводът му за законосъобразност на протестираните чл. 29, ал. 5 и чл. 30, ал. 4 от Наредбата е правилен.
С оглед на изложеното съдът следва да отмени решението в частта, с която е прогласена нищожността на чл. 26, ал. 1, 5 и 6 от Наредбата и вместо него да постанови друго, с което да отмени разпоредбите като незаконосъобразни и да отхвърли протеста.
Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд
РЕШИ:
ОТМЕНЯ Решение №572 от 11.07.2018 г. на Административен съд, гр. Х., постановено по административно дело №400/2018 г. в частта, с която е обявена нищожността на чл. 26, ал. 1, 5 и 6 от Наредба за обществения ред при използване на пътни превозни средства и осигуряване на движението на територията на О. Х и вместо него ПОСТАНОВЯВА:
ОТМЕНЯ чл. 26, ал. 1, 5 и 6 от Наредба за обществения ред при използване на пътни превозни средства и осигуряване на движението на територията на О. Х.
ОСТАВЯ В СИЛА решението в останалата част.
РЕШЕНИЕТО е окончателно.