Образувано е по касационната жалба на Общински съвет при община С., представляван адв. Л. К., действащ по пълномощие от председателя на съвета, против решение № 696/27.11.2015 г. по адм. дело № 210/2015 г. на Административен съд – Пазарджик.

По съществото си в касационната жалба се поддържа, че първоинстанционното решение е неправилно, тъй като съдът не е отчел, че липсва изрична забрана за разпореждане с частна общинска собственост чрез замяна на същата срещу дълг на общината. Посочено е, че съдът не е отчел приложимия материален закон, съобразявайки решението си с норми от ЗДС (ЗАКОН ЗЗД ДЪРЖАВНАТА СОБСТВЕНОСТ). Направено е искане за отмяна като неправилно на обжалваното решение и решаването на делото по същество чрез отхвърляне на оспорването.

Ответната страна – кмета на община С. не взема отношение по касационната жалба.

Представителят на Върховната административна прокуратура, в хода на делото по същество, дава заключение за неоснователност на касационната жалба.Според прокурора, събраните по делото доказателства, относими към процесното административно решение сочат на превратно упражняване на власт от страна на съвета под предлог, че замяната на общинска собственост с дълг, т. е даване вместо изпълнение на парично задължение, не е забранен способ за изпълнение. Поддържа се, че така се заобикаля прилагането на императивни правни норми като чл.35 ал.4, чл.36, чл.40, ал.1 т.4 от ЗОС (ЗАКОН ЗЗД ОБЩИНСКАТА СОБСТВЕНОСТ) (ЗОбС). Според прокурора, само след провеждане на публична процедура за търг или конкурс за продажба на общинското имущество, в случай че кредиторът бъде определен за купувач, общинският съвет може да вземе решение за прихващане на цената от продажбата с част или целия съществуващ дълг на общината.

Върховният административен съд, трето отделение, като прецени, че касационната жалба е редовно подадена от надлежно лице, против подлежащ на обжалване съдебен акт и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК намира, че същата е допустима. Разгледана по същество е основателна.

С обжалваното решение, съдът е отменил Решение № 979/28.01.2015 г. на Общински съвет Септември, повторно прието с Решение № 1002/16.02.2015 г., с което е дадено съгласие за частична замяна на дълга на община С. към кредитора [фирма], общо в размер на 3 290 535.46 лева, като за сумата от 500 000 лева да се замени собствеността върху общински имоти, подробно описани в списък, приложение № 1 към решението, представляващи общо 145 броя имоти с начин на трайно предназначение - ниви с обща площ 1 206.732 дка.

Според съда, ЗОбС урежда придобиването, управлението и разпореждането с имоти и вещи – общинска собственост, доколкото в специален закон не е предвидено друго. Отчетено е, че разпореждането с общински имоти е уредено в чл.34 и сл. от ЗОбС, както и че в чл.35 изрично е посочено, че продажбата на имоти и вещи – частна общинска собственост, се извършва след решение на ОбС от кмета на общината чрез публичен търг или публично оповестен конкурс. П. е, че замяната на общински имот е предвидена като правна сделка в ограничен брой случаи - едната хипотеза е посочена в чл.36 от ЗОбС, където е записано, че прекратяването на съсобственост върху имоти между общината, държавата, физически лица или юридически лица, се извършва след решение на ОбС по ред, определен с наредбата по чл.8, ал.2, чрез замяна, а другата - замяна на имот – частна общинска собственост, на право на строеж върху имот – частна общинска собственост, или на учредено в полза на общината право на строеж, с имот или с право на строеж върху имот – собственост на други лица, може да се извършва само в посочените в чл.40, ал.2, т.1, т.2 и т.3 случаи, а именно за изпълнение на задължения, произтичащи от международен договор; между общината и друга община или между общината и държавата, а така също и в други случаи, при условия и по ред, определени в закона.

При така издирената правна уредба, съдът е приел, че в специалният закон не е предвидена възможност да се заменят имоти – частна общинска собственост срещу дълг. Разпоредбите на чл.34 и на чл.40 от ЗОбС не можело да се тълкуват разширително, тъй като предметът на регулиране на обществените отношения в ЗОбС е специално очертан в чл.1 от същия закон. Според съда, придобиването, управлението и разпореждането с имоти и вещи, общинска собственост, може да се извършва само и единствено по начина, посочен в ЗОбС. Прието е за очевидно, че няма правна възможност да се заменят имоти – частна общинска собственост срещу дълг.

Решението е неправилно като постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила и в противоречие на приложимия материален закон.

Съгласно чл. 15, ал. 1 от АПК, страни в административния процес могат да бъдат административният орган, прокурорът и всеки гражданин или организация, чиито права, свободи или законни интереси са или биха били засегнати от административния акт или от съдебното решение или за които те биха породили права или задължения.

Съгласно чл. 153, ал. 1 от АПК, страните по делото са оспорващият, органът, издал административният акт, както и всички заинтересовани страни.

Съгласно чл. 154, ал. 1 от АПК, съдът конституира страните служебно.

Видно от данните по делото, дружеството [фирма] с писмо с вх.№ 653/22.12.2014 г. до кмета на община С. и до Общинския съвет при община С. е отправило предложените за погасяване на парично задължение на община С. към дружеството чрез замяна на дълга срещу собственост. Произнасянето от страна на Общинския съвет с негово Решение № 979/28.01.2015 г., повторно прието с Решение № 1002/16.02.2015 г. е във връзка и по повод на направеното предложение. Следователно [фирма] е юридическо лице, което е участвало в административното производство и е пряко заинтересовано от решението на общинския съвет. Дружеството има пряк и непосредствен интерес да защитава административният акт, който удовлетворява предложението му, такова каквото е отправено на 22.12.2014 г. Видно от данните по делото, [фирма] не е конституирано като заинтересована страна.

При така изложеното, касационният състав намира, че първоинстанционният съд е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила като е пропуснал да конституира служебно като заинтересована страна в процеса дружеството [фирма]. Този пропуск е съществен по своя характер, тъй като чрез неучастието на заинтересованата страна се поставя под съмнение допустимостта на съдебния акт и неговия стабилитет по аргумент от чл. 239, т. 5 от АПК. Целта на провеждането на съдебно производство е разрешаването на съществуващия между спорещите страни правен спор. Погрешното, вкл. неточно конституиране на страните в съдебно-административния процес е нарушение, налагащо отмяната на съдебното решение и връщането на делото за ново разглеждане с участието на дружеството [фирма].

По отношение приложението на материалния закона, касационната инстанция намира, че същият е неправилно приложен.

Неправилен е изводът на административния съд, че тъй като в ЗОбС не е предвидена възможност да се заменят имоти – частна общинска собственост срещу дълг то тази сделка, респ. съгласието на съвета да се пристъпи към сключването й, е без правно основание в закона.

Правилно съдът е приел, че ЗОбС е специален закон по отношение придобиването, управлението и разпореждането с имоти и вещи общинска собственост, спрямо общите правила на гражданския оборот. Необосновано обаче е приел, че по арг. от чл. 1 във връзка с чл. 34, ал. 4 и чл. 40 от ЗОбС е налице абсолютно ограничение до начините на разпореждане и управление на общинското имущество, както и видовете сделки, сключвани от общината.

Съгласно чл. 34, ал. 4 от ЗОбС, общината се разпорежда с имоти и вещи - частна общинска собственост, чрез продажба, замяна, дарение, делба, възмездно или безвъзмездно учредяване на ограничени вещни права или по друг начин, определен в закон.

Съгласно чл. 1 от ЗОбС, с този закон се уреждат придобиването, управлението и разпореждането с имоти и вещи - общинска собственост, освен ако в специален закон е предвидено друго.

При буквално текстово и смислово тълкуване на двете норми, може да се стигне до заблуждаващия извод, че „друг начин, определен в закон“ по см. на чл. 34, ал. 4 от ЗОбС следва да бъде друг „специален закон“ по арг. от чл. 1 от ЗОбС. С други думи, че общите граждански закони са винаги неприложими, тъй като не са специални спрямо ЗОбС. Това тълкуване на закона е неправилно.

При отчитане на историческото развитие на регулацията в ЗОбС следва да се съобрази, че ако чл. 1 от закона е променян само редакционно спрямо първоначалното му приемане през 1996 г. (Дв, бр.44/1966г.), то отношението на законодателя спрямо чл. 34, ал. 4 от ЗОбС не е такова.

Опит за абсолютна регулация на отношенията, свързани с разпореждането с общинска собственост и по-конкретно на разпореждането с недвижими имоти бе наложена с приемането на закона през 1996 г. При първоначалната редакция, чл. 34 от ЗОбС ( ДВ, бр. 44 от 1996 г.), предвиждаше, че разпореждане с недвижим имот - частна общинска собственост, се извършва чрез продажба, замяна, делба, както и чрез учредяване и прехвърляне на вещно право по реда на този закон.

С ДВ, бр.96 от 1999 г., чл. 34 от ЗОбС е изменен при редакция, че: Разпореждане с недвижими имоти - частна общинска собственост, е продажба, замяна, делба, учредяване и прехвърляне на вещни права, както и безвъзмездното им прехвърляне в собственост или учредяване. Видно от изменението, законодателят е продължил идеята за видовото ограничение на способите за разпореждане с недвижимо имущество от страна на общините.

Това ограничение остава до изменението на закона с ДВ, бр. 101/2004 г., когато се създава и изречение първо на ал. 4 на чл. 34, според което общината се разпорежда с имоти и вещи - частна общинска собственост, чрез продажба, замяна, дарение, делба, възмездно или безвъзмездно учредяване на ограничени вещни права, чрез апортиране в капитала на търговски дружества или по друг начин, определен в закон.

От 2004 г. до настоящия момент „друг начин, определен в закон“ продължава да бъде част от нормата на чл. 34, ал. 4 от ЗОбС, позволяваща на общините да се разпореждат с частната си собственост по всеки допустим от закона начин. При това положение и като се отчете, че чл. 1 от ЗОбС е норма определяща предметния обхват на закона, а чл. 34, ал. 4 от ЗОбС е конкретна, пълна и завършена правна норма, то следва да се приеме, че доколкото в друг „специален закон“ по см. на чл. 1 от ЗОбС не е налице ограничения относно начините на разпореждане с общинско имущество, приложение ще намери чл. 34, ал. 4 от ЗОбС, позволяващ всеки разрешен от закона начин на разпореждане.

Що се касае да приложението на чл. 40 от ЗОбС, съдът отново е допуснал неправилно прилагане на материалния закон. Цитираната разпоредба е неотносима към разрешаването на правния спор. Разпоредбата на чл. 40 от ЗОбС урежда правила относно заменителни сделки, чийто предмет на размяна на собствеността са от една страна имоти - частна общинска собственост, на право на строеж върху имот - частна общинска собственост, или на учредено в полза на общината право на строеж, а от друга (насрещна престация) имот или право на строеж - собственост на физически лица или на юридически лица.

В настоящия случай, предмет на „замяната“ е собственост срещу дълг или както правилно е отбелязъл прокурорът в своето заключение по делото – „даване вместо изпълнение на парично задължение“. По съществото си, решението на съвета не е насочено към придобиване на имущество, а към изпълнение на безспорно установено чрез съдебна спогодба парично задължение на общината към [фирма]. При замяната, като двустранна и възмездна сделка по чл. 222 от ЗЗД (ЗАКОН ЗЗД ЗАДЪЛЖЕНИЯТА И ДОГОВОРИТЕ), страните се задължават да си прехвърлят взаимно собствеността върху вещи или други права. Погасяването на парично задължение чрез прехвърляне на собственост на недвижими имоти към кредитора на вземането не е замяна по смисъла на закона, а даване вместо изпълнение по смисъла на чл. 65 от ЗЗД. В тази връзка, замяната на задължението със съгласието на кредитора, не е замяна на вещи или други права между страните, поради което принципно е неприложима разпоредбата на чл. 40 от ЗОбС.

Дори обаче да се приеме, че е налице „замяна“, при която общината придобива в собственост дългът към себе си в замяна на собствените си имоти, то пак е налице неприложимост на чл. 40 от ЗОбС. Това е така, защото липсва насрещна престация от страна на [фирма] в имот или право на строеж върху имот. Разпоредбата на чл. 40 от ЗОбС въвежда ограничения за заменителните сделки, чийто предмет на взаимно прехвърляне на собственост са имоти или права на строеж върху имоти. Както вече бе отбелязано, тази взаимност липсва по настоящото дело.

При така изложеното относно тълкуването на чл. 34, ал. 4 и чл. 40 от ЗОбС решението на административния съд следва да бъде върнато с указание, че ЗОбС допуска и не забранява общината да погаси свой паричен дълг към трето лице като прехвърли в собственост имоти частна общинска собственост вместо дължимата парична сума.

В настоящото касационно производство, спорът не може да бъде решен по същество не само поради установения пропуск при конституирането на страните по делото в лицето на [фирма], но и поради неизследване от първоинстанционния съд на относимите към приложимото право факти.

Пряко относими към преценката за законосъобразност на акта са обстоятелствата, свързани със спазването на реда за разпореждане с общинско имущество, уреден в наредбата по чл. 8, ал. 2 от ЗОбС, с преценката за съответствие на акта с мандатната стратегия за управление на общинското имущество и съответната годишна програма за управление и разпореждане с имотите - общинска собственост по чл. 8, ал. 8 и 9 от ЗОбС, както и със съответното решение на съвета за приемане на общинския бюджет. Именно съответствието на процесното административно решение с общия административен акт, каквото е решението на общинския съвет по чл. 21, ал. 1, т. 6 от ЗМСМА за приемане на общинския бюджет, инкорпориращо в себе си и предвижданията на програмата по чл. 8, ал. 8 от ЗОбС, е задължителен елемент от преценката за законосъобразност.

Извършването на тази преценка ще позволи на съда да изведе своето заключение, дали съответното решение е постановено в интерес на местната общност, налице ли е заобикаляне на закона чрез непредпочитане на други допустими способи на разпореждане с имущество, които като краен резултат отново биха могли да доведат до погасяване на паричния дълг (например продажба на имотите на търг), спазен ли е принципът на съразмерност с оглед ефектът на акта и съответсва ли актът на целта на административните актове от по – горна степен и на закона като цяло.

С оглед изложеното и на основание чл. 222, ал. 2 от АПК, обжалваното решение следва да бъде отменено и върнато за ново разглеждане от друг състав на същия съд.

С оглед изхода на делото и на основание чл. 226, ал. 3 от АПК исканията за разноски пред настоящата инстанция не подлежат на разглеждане.

Водим от горното и на основание, Върховният административен съд, трето отделение

РЕШИ:

ОТМЕНЯ решение № 696/27.11.2015 г. по адм. дело № 210/2015 г. на Административен съд – Пазарджик и

ВРЪЩА делото за нова разглеждане от друг състав на същия съд, съобразно дадените в мотивите указания по тълкуването и прилагането на закона.

Решението е окончателно.