РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)

27 януари 2021 година ( *1 )

„Преюдициално запитване — Обща селскостопанска политика — Схема за подпомагане на земеделските производители — Регламент (ЕС) № 1306/2013 — Член 97, параграф 1 и член 99, параграф 1 — Преки плащания — Намаления и изключвания в случай на неспазване на правилата за кръстосано съответствие — Определяне на годината, която да бъде взета предвид при изчисляване на процента на намалението — Пропорционални, ефективни и възпиращи санкции — Регламент за изпълнение (ЕС) № 809/2014 — Член 73, параграф 4, първа алинея, буква а)“

По дело C‑361/19

с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от College van Beroep voor het bedrijfsleven (Апелативен съд по административните спорове в икономическата област, Нидерландия) с акт от 23 април 2019 г., постъпил в Съда на 3 май 2019 г., в рамките на производство по дело

De Ruiter vof

срещу

Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,

СЪДЪТ (четвърти състав),

състоящ се от: M. Vilaras (докладчик), председател на състава, K. Lenaerts, председател на Съда, изпълняващ функцията на съдия от четвърти състав, N. Piçarra, D. Šváby и S. Rodin, съдии,

генерален адвокат: H. Saugmandsgaard Øe,

секретар: A. Calot Escobar,

предвид изложеното в писмената фаза на производството,

като има предвид становищата, представени:

– за нидерландското правителство, от K. Bulterman, C. Schillemans и от J. Langer, в качеството на представители,

– за датското правителство, от J. Nymann-Lindegren, в качеството на представител, подпомаган от P. Biering, advokat,

– за германското правителство, от D. Klebs и J. Möller, в качеството на представители,

– за шведското правителство, от A. Falk, H. Eklinder, C. Meyer-Seitz и H. Shev, в качеството на представители,

– за Европейския парламент, от G. Mendola и R. van de Westelaken, в качеството на представители,

– за Съвета на Европейския съюз, от D. Kornilaki, S. Boelaert и F. Naert, в качеството на представители,

– за Европейската комисия, от L. Haasbeek и A. Sauka, в качеството на представители,

след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 25 ноември 2020 г.,

постанови настоящото

Решение

1 Преюдициалното запитване се отнася до валидността, от една страна, на член 99, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (ОВ L 347, 2013 г., стр. 549 и поправка, ОВ L 130, 2016 г., стр. 13) и от друга страна, на член 73, параграф 4, първа алинея, буква а) от Регламент за изпълнение (ЕС) № 809/2014 на Комисията от 17 юли 2014 година за определяне на правила за прилагането на Регламент № 1306/2013 по отношение на интегрираната система за администриране и контрол, мерките за развитие на селските райони и кръстосаното съответствие (ОВ L 227, 2014 г., стр. 69).

2 Запитването е отправено в рамките на спор между De Ruiter vof и minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (министър на земеделието, природата и качеството на храните, Нидерландия) (наричан по-нататък „министърът“) по повод на намаляването на преките плащания за 2016 г. поради неспазване на правилата за кръстосано съответствие на помощите, получени в рамките на общата селскостопанска политика (ОСП), което неспазване е установено същата година, но се отнася в частност до случаи на неспазване, настъпили през 2015 г.

Правна уредба

Регламент № 1306/2013

3 Съображение 53 от Регламент № 1306/2013 гласи:

„С Регламент (ЕО) № 1782/2003 на Съвета [от 29 септември 2003 година относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители и за изменение на Регламенти (EИО) № 2019/93, (EО) № 1452/2001, (EО) № 1453/2001, (EО) № 1454/2001, (EО) 1868/94, (EО) № 1251/1999, (EО) № 1254/1999, (EО) № 1673/2000, (EИО) № 2358/71 и (EО) № 2529/2001 (ОВ L 270, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 49, стр. 177)], който беше заменен от Регламент (ЕО) № 73/2009 [на Съвета от 19 януари 2009 година за установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани, за изменение на регламенти (EО) № 1290/2005, (EО) № 247/2006, (EО) № 378/2007 и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1782/2003 (ОВ L 30, 2009 г., стр. 16)], беше установен принципът, че пълното изплащане на бенефициерите на някои видове подпомагане по ОСП следва да бъде обвързано със спазването на правила за управлението на земите, селскостопанската продукция и селскостопанските дейности. Този принцип впоследствие залегна в Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета [от 20 септември 2005 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 277, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 66, стр. 101)] и Регламент (ЕО) № 1234/2007 [на Съвета от 22 октомври 2007 година за установяване на обща организация на селскостопанските пазари и относно специфични разпоредби за някои земеделски продукти (Общ регламент за ООП) (ОВ L 299 г., 2007, стр. 1)].

Съгласно системата за кръстосано съответствие държавите членки трябва да прилагат санкции под формата на изцяло или частично намаляване или изключване от подпомагането, получено по ОСП“.

4 Съгласно съображение 57 от този регламент:

„Системата за кръстосано съответствие предполага някои административни ограничения както за бенефициерите, така и за националните администрации, тъй като воденето на документация трябва да се гарантира, трябва да се провеждат проверки и да се прилагат санкции, където е необходимо. Тези санкции следва да са пропорционални, ефективни и възпиращи. Тези санкции не следва да влияят върху други санкции, предвидени в правото на Съюза или в националното право. В името на последователността е уместно да се обединят съответните разпоредби на Съюза в един правен инструмент. […]“.

5 Член 91 от посочения регламент, озаглавен „Общ принцип“, гласи в параграф 1:

„Когато бенефициер, посочен в член 92, не изпълнява правилата за кръстосано съответствие, посочени в член 93, на него му се налага административна санкция“.

6 Член 92 от същия регламент, озаглавен „Заинтересовани бенефициери“, предвижда в първа алинея:

„Член 91 се прилага за бенефициери, получаващи директни плащания […]“.

7 Член 97 от Регламент № 1306/2013, озаглавен „Прилагане на административната санкция“, гласи следното:

„1.Административната санкция, предвидена в член 91, се налага, когато правилата за кръстосано съответствие не се изпълняват през цялата календарна година („съответната календарна година“) и това неспазване пряко се дължи на бенефициера, подал заявлението за помощ или искане за плащане през съответната календарна година.

[…] 2.Когато земята се прехвърля през съответната календарна година или съответните години, параграф 1 се прилага и когато установеното неспазване е резултат на действие или бездействие, за които лицето, на което или от което се прехвърля земеделската земя, е пряко отговорно. Чрез дерогация от първото изречение, когато лицето, пряко отговорно за действието или бездействието, е подало заявление за помощ или искане за плащане в съответната календарна година или съответните години, административната санкция се налага на базата на общите суми на плащанията, посочени в член 92, които са предоставени или предстои да бъдат предоставени на въпросното лице.

За целите на настоящия параграф „прехвърляне“ означава всеки вид сделка, в резултат на която земеделската земя престава да бъде на разположение на прехвърлящия.

3.Независимо от параграф 1 и при спазване на правилата, които следва да се приемат съгласно член 101, държавите членки могат да решат да не налагат административни санкции по бенефициер или по календарна година, когато размерът на санкцията е 100 EUR или по-малко в зависимост от правилата.

Когато държава членка реши да използва възможността, предвидена в първата алинея, през следващата година компетентният орган предприема необходимите действия спрямо извадка от бенефициерите, с цел да провери, че бенефициерът е отстранил съответното констатирано неспазване. Бенефициерът се уведомява за констатацията и за задължението да предприеме мерки за отстраняване на неспазването.

[…]“.

8 Съгласно член 99 от този регламент, озаглавен „Изчисляване на административната санкция“:

„1.Административната санкция, посочена в член 91, се прилага посредством намаляване или изключване на цялата сума на плащанията, посочени в член 92, които са предоставени или предстои да се предоставят на съответния бенефициер във връзка със заявленията за помощ, които е подал или ще подаде в хода на календарната година, в която е констатирано неспазването.

[…]“.

Регламент за изпълнение № 809/2014

9 Член 73 от Регламент за изпълнение № 809/2014, озаглавен „Общи принципи“, гласи в параграф 4, първа алинея, буква а):

„Административната санкция се прилага към общата сума на плащанията, посочени в член 92 от Регламент (ЕС) № 1306/2013, които са предоставени или предстои да се предоставят на съответния бенефициер:

a) в резултат на заявления за помощ или искания за плащане, които той е подал или ще подаде в течение на годината на констатацията […]“.

Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос

10 След проверка, извършена на 3 март 2016 г. от Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (нидерландски орган за безопасност на храните и продуктите), на 12 януари 2017 г. министърът уведомява жалбоподателя в главното производство за намерението си да му наложи намаляване в размер на 5 % от преките плащания за 2016 г. за неспазване на правилата за кръстосано съответствие поради два случая на несъответствие в областта на здравето, настъпили през 2015 г., и един случай на несъответствие в областта на хуманното отношение към животните, настъпил през 2016 г.

11 Сезиран от жалбоподателя в главното производство, College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Апелативен съд по административните спорове в икономическата област, Нидерландия) отбелязва, че годината, през която са настъпили първите два случая на несъответствие с правилата за кръстосано съответствие, а именно 2015 г., не е същата година като тази, през която е настъпил третият случай на несъответствие и през която са били констатирани първите два случая, а именно 2016 г.

12 Запитващата юрисдикция отбелязва, че в съответствие с член 99, параграф 1 от Регламент № 1306/2013 и с член 73, параграф 4, първа алинея, буква а) от Регламент за изпълнение № 809/2014, чийто текст според нея е ясен както на нидерландски, така и на английски и френски език, министърът е наложил намаляването поради неспазване на правилата за кръстосано съответствие за годината, през която са били констатирани случаите на несъответствие.

13 Тази юрисдикция изразява съмнения относно валидността на тези две разпоредби с оглед на решение от 25 юли 2018 г., Teglgaard и Fløjstrupgård (C‑239/17, EU:C:2018:597, т. 34—59), отнасящо се до текстовете, които са предхождали приложимите в случая регламенти, като същевременно отбелязва, че текстовете на различните езици на тези регламенти се различават от текстовете на различни езици на предходните регламенти.

14 С оглед на това решение посочената юрисдикция иска да се установи дали, като е запазил в Регламент № 1306/2013 и в Регламент за изпълнение № 809/2014 годината, в която е констатирано неспазването, за да изчисли намаляването на преките плащания, законодателят на Съюза не е направил избор, който противоречи на принципите на равно третиране, пропорционалност и правна сигурност.

15 Всъщност запитващата юрисдикция отбелязва, че в посоченото решение Съдът е постановил, първо, че вземането предвид при изчисляване на намаляването на преките плащания на годината, в която е констатирано неспазването на правилата за кръстосано съответствие, поражда риска размерът на плащанията, за който се прилага намалението, да е значително по-висок от този на плащанията за годината, през която е настъпило неспазването, или, напротив, приложеното намаление да е значително по-малко в случай на намаляване на размера на преките плащания между годината на настъпване на неспазването и годината, в която то е констатирано, второ, че това вземане предвид не може да гарантира връзката между поведението на земеделския производител, заради което се намалява или отнема помощта, и тази санкция и трето, че такова вземане предвид може да попречи на съответния земеделски производител да предвиди финансовите последици, които ще трябва да понесе.

16 Поради това запитващата юрисдикция смята за необходимо да сезира Съда с преюдициално запитване, за да се определи дали член 99, параграф 1 от Регламент № 1306/2013 и член 73, параграф 4, първа алинея, буква а) от Регламент за изпълнение № 809/2014 са валидни.

17 Следователно тя иска да се установи дали в правото на Съюза съществува основание за намаляване на преките плащания за 2016 г. поради неспазване на правилата за кръстосано съответствие, което неспазване е настъпило през 2015 г. Запитващата юрисдикция отбелязва, че липсата на такова основание ще засегне целта на Регламент № 1306/2013 в областта на спазването на правилата за кръстосано съответствие, посочена в съображения 53 и 54 от този регламент.

18 При тези обстоятелства College van Beroep voor het bedrijfsleven (Апелативен съд по административните спорове в икономическата област) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

„Валидни ли са член 99, параграф 1 от Регламент [№ 1306/2013] и член 73, параграф 4, [първа алинея,] буква а) от Регламент [за изпълнение № 809/2014], доколкото според тях при определянето на годината, за която е изчислено намаляване поради неспазване на правилата за кръстосаното съответствие, следва да се изходи от годината, в хода на която е констатирано неспазването на правилата за кръстосано съответствие, когато годината на неспазването не съвпада с годината, в която е констатирано неспазването?“.

Производството пред Съда

19 Поради рисковете, свързани с пандемията от коронавирус, насроченото за 11 март 2020 г. съдебно заседание бе отменено.

20 Следователно с решение от 24 април 2020 г. въпросите, на които заинтересованите лица, посочени в член 23 от Статута на Съда на Европейския съюз, бяха приканени да отговорят в съдебното заседание, бяха преобразувани в писмени въпроси.

21 Датското, германското, нидерландското и шведското правителство, Европейският парламент, Съветът на Европейския съюз и Европейската комисия са отговорили на писмените въпроси на Съда.

По преюдициалния въпрос

22 В началото следва да се припомни, че в рамките на въведеното с член 267 ДФЕС производство за сътрудничество между националните юрисдикции и Съда задачата на последния е да даде на запитващата юрисдикция полезен отговор, който да ѝ позволи да реши спора, с който е сезирана, като с оглед на това при необходимост Съдът може да преформулира въпросите, с които е сезиран, или да провери дали въпрос относно валидността на разпоредба от правото на Съюза се основава на правилно тълкуване на разглеждания текст (решение от 17 юли 1997 г., Krüger, C‑334/95, EU:C:1997:378, т. 22 и 23).

23 Освен това, за да даде такъв полезен отговор, може да се наложи Съдът да вземе предвид норми от правото на Съюза, които националният съд не е посочил във въпроса си (решение от 14 май 2020 г., T‑Systems Magyarország, C‑263/19, EU:C:2020:373, т. 45 и цитираната съдебна практика).

24 В това отношение член 99, параграф 1, първа алинея от Регламент № 1306/2013, за чиято валидност е запитан Съдът, не може да се разгледа извън контекста, в който той се вписва, и по-специално този на член 97, параграф 1, първа алинея от този регламент, който гласи, че административната санкция, предвидена в член 91 от посочения регламент, се налага, когато правилата за кръстосано съответствие не се изпълняват през цялата календарна година, наречена „съответната календарна година“, и това неспазване се дължи пряко на бенефициера, подал заявлението за помощ или искане за плащане през съответната календарна година.

25 Член 99, параграф 1, първа алинея от Регламент № 1306/2013 предвижда от своя страна, че административната санкция, посочена в член 91 от този регламент, се прилага посредством намаляване или изключване на цялата сума на плащанията, посочени в член 92 от въпросния регламент, които са предоставени или предстои да се предоставят на съответния бенефициер във връзка със заявленията за помощ, които е подал или ще подаде в хода на календарната година, в която е констатирано неспазването.

26 Следователно от цялостния прочит на член 97, параграф 1, първа алинея и на член 99, параграф 1, първа алинея от Регламент № 1306/2013 не следва ясно, за разлика от предпоставката, на която се позовава запитващата юрисдикция, за да отправи запитване до Съда относно валидността на втората от тези разпоредби, както и относно тази на член 73, параграф 4, първа алинея, буква а) от Регламент за изпълнение № 809/2014, че намаляването на преките плащания поради неспазване на правилата за кръстосано съответствие трябва да се изчислява въз основа на плащанията, които са предоставени или предстои да се предоставят за годината, в която е констатирано неспазването.

27 От това следва, че за да се даде полезен отговор на запитващата юрисдикция, който се основава на правилно тълкуване на посочените от нея разпоредби, преюдициалният въпрос трябва да бъде преформулиран.

28 Така с въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 97, параграф 1, първа алинея и член 99, параграф 1, първа алинея от Регламент № 1306/2013, както и член 73, параграф 4, първа алинея, буква а) от Регламент за изпълнение № 809/2014 трябва да се тълкуват в смисъл, че намаленията на преките плащания поради неспазване на правилата за кръстосано съответствие трябва да се изчисляват въз основа на плащанията, които са предоставени или предстои да бъдат предоставени за годината, в която е констатирано такова неспазване, или въз основа на плащанията, които са предоставени или предстои да бъдат предоставени за годината, в която е настъпило подобно неспазване, и ако Съдът приеме първото от тези тълкувания, валидни ли са тогава последните две разпоредби.

29 На първо място, следва да се отбележи, че в решение от 25 юли 2018 г., Teglgaard и Fløjstrupgård (C‑239/17, EU:C:2018:597) Съдът е разтълкувал по-специално разпоредбите на Регламент № 73/2009, както и тези на Регламент (ЕО) № 1122/2009 на Комисията от 30 ноември 2009 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент № 73/2009 относно кръстосано спазване, модулация и интегрираната система за администриране и контрол по схемите за директно подпомагане на земеделски производители, предвидени за посочения регламент, както и за прилагане на Регламент № 1234/2007 (ОВ L 316, 2009 г., стр. 65), които са предхождали член 97, параграф 1, първа алинея и член 99, параграф 1, първа алинея от Регламент № 1306/2013, както и член 73, параграф 4, първа алинея, буква а) от Регламент за изпълнение № 809/2014.

30 Такова тълкуване е било необходимо, за да се определи дали намаляването на преките плащания поради неспазване на правилата за кръстосано съответствие трябва да се извърши от плащанията, които са предоставени или предстои да бъдат предоставени за годината, в която е настъпило неспазването, или от плащанията, които са предоставени или предстои да бъдат предоставени за годината, в която то е констатирано.

31 В това отношение Съдът постановява, първо, че Регламент № 73/2009 задължава земеделските производители през всяка стопанска година да спазват законоустановените изисквания за управление и условията за добро селскостопанско и екологично състояние, които съставляват правилата за кръстосано съответствие (решение от 25 юли 2018 г., Teglgaard и Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, т. 42).

32 Според Съда изпълнението на тези правила обаче придобива пълен смисъл само ако санкцията за нарушението им, независимо дали то е извършено по небрежност или умишлено, се изразява в намаляване на размера или отмяна на преките плащания, които са или трябва да бъдат извършени за календарната година, в която са нарушени правилата, като единствено при наличие на подобно съответствие може да се запази връзката между санкцията и поведението на земеделския производител, за което тя е наложена (решение от 25 юли 2018 г., Teglgaard и Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, т. 43).

33 Второ, при тълкуването на член 23, параграф 1 от Регламент № 73/2009, в който се уточнява, че когато не са спазени правилата за кръстосано съответствие в който и да е момент през дадена календарна година, наричана „съответната календарна година“, и това неспазване е резултат на действие или бездействие, за което пряка отговорност носи земеделският стопанин, подал заявлението за подпомагане през съответната календарна година, общата сума на директните плащания се намалява, Съдът отказва да се позове на текста на член 70, параграф 8, буква а) от Регламент № 1122/2009, тъй като регламентът за прилагане, какъвто е последният регламент, който е приет по силата на основния регламент и е производен спрямо него, не може да дерогира разпоредбите на последния (вж. в този смисъл решение от 25 юли 2018 г., Teglgaard и Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, т. 45, 56 и 57).

34 Съдът уточнява, че в действителност последната разпоредба се отнася до правилата за прилагане на намалението на преките плащания при нарушение на правилата за кръстосано спазване, а не до правилата за изчисляване на това намаление (решение от 25 юли 2018 г., Teglgaard и Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, т. 46 и 58).

35 Трето, Съдът е приел, че в подкрепа на подобно тълкуване на правната уредба, с която е сезиран, са принципите на равно третиране, пропорционалност и правна сигурност (решение от 25 юли 2018 г., Teglgaard и Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, т. 47).

36 Що се отнася до първия от тези принципи, Съдът е постановил, че да се приеме като основа за изчисляване на намалението на преките плащания плащанията, които са предоставени или трябва да се предоставят за годината, в която е извършено нарушението на правилата за кръстосано съответствие, позволява да се избегне рискът размерът на плащанията, за който се прилага намалението, да е значително по-висок от този за тази година или, напротив, приложеното намаление да е значително по-ниско, в случай че размерът на преките плащания е намалял между годината на извършване на нарушението и годината на неговото констатиране, което следователно може да гарантира равното третиране на земеделските производители (вж. в този смисъл решение от 25 юли 2018 г., Teglgaard и Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, т. 48).

37 Що се отнася до принципа на пропорционалност, Съдът приема, че този принцип ще бъде винаги спазен, ако намалението или отмяната на преките плащания се определя въз основа на размера на преките плащания, които са или трябва да бъдат извършени за календарната година, в която са нарушени правилата за кръстосано съответствие, тъй като се запазва връзката между поведението на земеделския производител, заради което се намалява или отнема помощта, и тази санкция, като с определеното по този начин намаление или отмяна може да бъде осъществена целта на правната уредба на Съюза в тази област, а именно да се санкционират нарушенията на правилата за кръстосано съответствие, без да се надхвърля необходимото за осъществяването на тази цел (вж. решение от 25 юли 2018 г., Teglgaard и Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, т. 51).

38 Накрая, що се отнася до принципа на правна сигурност, Съдът подчертава, че когато намалението или отмяната на преките плащания се определят въз основа на размера на преките плащания, които са или трябва да бъдат извършени за календарната година, в която са нарушени правилата за кръстосано съответствие, рискът финансовите последици за съответния земеделски производител да бъдат трудно предвидими, не съществува, тъй като евентуално настъпилата след извършване на нарушението промяна във фактическите обстоятелства, въз основа на които се извършват въпросните плащания, няма да се отрази на финансовите последици, които производителят ще трябва да понесе (вж. решение от 25 юли 2018 г., Teglgaard и Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, т. 53).

39 На второ място, съгласно постоянната практика на Съда при тълкуването на разпоредба на правото на Съюза трябва да се взема предвид не само нейният текст, но и контекстът ѝ и целите на правната уредба, от която е част (решение от 25 юли 2018 г., Teglgaard и Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, т. 35 и цитираната съдебна практика).

40 Първо, що се отнася до съответните им текстове, както член 97, параграф 1, първа алинея, така и член 99, параграф 1, първа алинея от Регламент № 1306/2013 употребяват думата „прилага“ или в текстовете на някои езици думата „налага“ по отношение на административната санкция, предвидена в член 91 от този регламент. Както отбелязва генералният адвокат в точка 61 от заключението си, става въпрос за думи с широко значение, които може да означават както „изчисляване“ на санкцията, така и „прилагането“ ѝ, съгласно направеното от Съда разграничение в решение от 25 юли 2018 г., Teglgaard и Fløjstrupgård (C‑239/17, EU:C:2018:597, т. 46).

41 Следва обаче да се отбележи, че член 97, параграф 1, първа алинея от Регламент № 1306/2013 се позовава на факта, че правилата за кръстосано съответствие не се изпълняват през цялата календарна година, наричана „съответната календарна година“, като правопораждащ факт за намаляването или изключването на преките плащания, и че така този член е формулиран много подобно на член 23, параграф 1 от Регламент № 73/2009, тълкуван като предвиждащ, че при нарушение на правилата за кръстосано съответствие намаленията на преките плащания трябва да се изчисляват въз основа на плащанията, които са или трябва да бъдат извършени за календарната година, в която са нарушени правилата (решение от 25 юли 2018 г., Teglgaard и Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, т. 54—56).

42 Освен това, както отбелязва генералният адвокат в точки 62 и 63 от заключението си, от таблицата на съответствията в приложение XI към Регламент (ЕС) № 1307/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за установяване на правила за директни плащания за земеделски стопани по схеми за подпомагане в рамките на общата селскостопанска политика и за отмяна на Регламент (ЕО) № 637/2008 на Съвета и Регламент (ЕО) № 73/2009 (ОВ L 347, 2013 г., стр. 608) става ясно, че член 97 от Регламент № 1306/2013 заменя член 23 от Регламент № 73/2009.

43 От друга страна, трябва да се отбележи, че отново от тази таблица на съответствията следва, че член 99 от Регламент № 1306/2013 заменя член 24 от Регламент № 73/2009, озаглавен „Подробни правила относно намаленията и изключването в случай на неспазване на правилата за кръстосано спазване“, който е предвиждал по-специално обстоятелствата, можещи да повлияят върху размера на процентните намаления, които следва да се приложат.

44 Въпреки това нито една от съдържащите се в член 24 от Регламент № 73/2009 разпоредби не съответства на текста на член 99, параграф 1, първа алинея от Регламент № 1306/2013, който е формулиран по начин, близък до този на член 70, параграф 8, буква а) от Регламент № 1122/2009, приет за прилагането на Регламент № 73/2009, в който член се посочва, че „процентът на намалението се прилага по отношение на цялата сума от […] общата сума на преките плащания, която е била или ще бъде отпусната на въпросния земеделски производител по силата на заявления за помощ, които той е подал или ще подаде в течение на календарната година на констатацията“.

45 Що се отнася до последната разпоредба, Съдът уточнява, че тя на практика се отнася до правилата за прилагане на намалението на преките плащания при нарушение на правилата за кръстосано съответствие, а не до правилата за изчисляване на това намаление (решение от 25 юли 2018 г., Teglgaard и Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, т. 46 и 58).

46 Обстоятелството, че член 99 от Регламент № 1306/2013 е озаглавен „Изчисляване на административната санкция“, не може да има значение, доколкото, от една страна, параграф 1, първа алинея от този член всъщност се отнася до условията за прилагане на намалението на преките плащания при неспазване на правилата за кръстосано съответствие, а от друга страна, други разпоредби, съдържащи се в член 99, се отнасят до някои методи за изчисляване на такава санкция, като по-специално определянето на максималните проценти на намаление, когато неспазването се дължи на небрежност или в случай на повторно неспазване, посочени в член 99, параграф 2, първа алинея от този регламент.

47 Следователно от текстовете съответно на член 97, параграф 1, първа алинея от Регламент № 1306/2013 и на член 99, параграф 1, първа алинея от този регламент става ясно, че първата от тези разпоредби се отнася до изчисляването на административната санкция, предвидена в член 91 от този регламент, а втората — до налагането на тази санкция.

48 Второ, контекстът, в който се вписва член 97, параграф 1, първа алинея от Регламент № 1306/2013, потвърждава, че тази разпоредба се отнася до изчисляването на намаленията, които трябва да се извършат от преките плащания.

49 Така, няколко от съдържащите се в член 97 от Регламент № 1306/2013 разпоредби се отнасят до годината, в която е настъпило неспазването на правилата за кръстосано съответствие. От една страна, в член 97, параграф 2, първа алинея, второ изречение от този регламент е посочено, че когато лицето, пряко отговорно за действието или бездействието, е подало заявление за помощ или искане за плащане в съответната календарна година, административната санкция се налага на базата на общите суми на плащанията, посочени в член 92 от въпросния регламент, припомняйки по този начин връзката между годината на настъпване на случая на неспазване и плащанията, въз основа на които се изчислява административната санкция, а именно плащанията, съответстващи на заявленията за помощ, подадени за същата година. От друга страна, член 97, параграф 3, първа алинея от същия регламент предвижда, че държавите членки могат да решат да не налагат административни санкции по бенефициер или по календарна година, когато размерът на санкцията е 100 EUR или по-малко, подчертавайки правилото, според което административната санкция се изчислява въз основа на преките плащания за годината, в която е настъпил съответният случай на неспазване.

50 Трето, целта на Регламент № 1306/2013 се състои в това да се осигури връзка между преките плащания и спазването на правилата за кръстосано съответствие, налагайки, както се посочва в съображение 53 от този регламент, изцяло или частично намаляване или изключване от подпомагането в случай на неспазване. Наличието на такава връзка в предходната правна уредба обаче е накарало Съда да приеме, че изпълнението на посочените правила придобива пълен смисъл само ако санкцията за нарушението им се изразява в намаляване на размера или отмяна на преките плащания, които са или трябва да бъдат извършени за календарната година, в която са нарушени правилата (решение от 25 юли 2018 г., Teglgaard и Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, т. 43).

51 Подобно съображение трябва да има предимство и при тълкуването на член 97, параграф 1, първа алинея и член 99, параграф 1, първа алинея от Регламент № 1306/2013, както и на член 73, параграф 4, първа алинея, буква а) от Регламент за изпълнение № 809/2014, за да се гарантира възможно най-добре връзката между преки плащания и правила за кръстосано съответствие, но и спазването на принципите на равно третиране, пропорционалност и правна сигурност (вж. в този смисъл решение от 25 юли 2018 г., Teglgaard и Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, т. 47—52).

52 Безспорно в съображение 57 от Регламент № 1306/2013 е посочено, че санкциите, наложени поради неспазване на правилата за кръстосано съответствие, трябва да бъдат ефективни и възпиращи. Такова изискване обаче безспорно има своето място в система от санкции като предвидената в този регламент. Всъщност, от една страна, в съответствие с член 97, параграф 1, първа алинея от посочения регламент изчисляването на санкцията се извършва въз основа на преките плащания, които са предоставени или предстои да се предоставят за годината, в която е настъпило неспазването, което позволява да се гарантира връзката между поведението на земеделския производител и санкцията, а оттам и пропорционалността ѝ — принцип, който също е посочен в съображение 57. От друга страна, в съответствие с член 99, параграф 1, първа алинея от същия регламент налагането на санкцията се извършва въз основа на преките плащания, които са предоставени или предстои да се предоставят за годината, в която е констатирано неспазването, което осигурява ефективността и възпиращия характер на санкцията, тъй като тя се налага за плащанията, дължими на земеделския производител за тази година, без да е необходима отделна процедура от тази по ликвидацията на тези плащания.

53 Четвърто, както подчертава генералният адвокат в точки 79—84 от заключението си, следва да се отбележи, че нищо в подготвителните работи, довели до приемането на Регламент № 1306/2013, не позволява да се приеме, че законодателят на Съюза е искал да приеме правилото, според което намаленията, които трябва да се извършат от преките плащания в случай на неспазване на правилата за кръстосано съответствие, трябва да се изчисляват въз основа на плащанията, които са предоставени или предстои да бъдат предоставени за годината, в която са констатирани тези случаи на неспазване.

54 Най-напред, в нито едно от съображенията на Регламент № 1306/2013 не се споменава за такова намерение. Напротив, в съображение 57 се посочва, че регламентът цели „в името на последователността […] да се обединят съответните разпоредби на Съюза в един правен инструмент“, възпроизвеждайки по този начин и при липсата на указания в противния смисъл единствено санкционната система за неспазване на правилата за кръстосано съответствие, която следва от предходната правна уредба, без да я изменя.

55 По-нататък, от подготвителните работи по Регламент № 1306/2013 не следва, противно на твърдяното от Комисията, че законодателят на Съюза е възнамерявал да приеме правило, според което намаленията, които следва да се извършат от преките плащания в случай на неспазване на правилата за кръстосано съответствие, трябва да се изчисляват въз основа на плащанията, които са предоставени или предстои да бъдат предоставени за годината, в която са констатирани случаите на неспазване. Всъщност нищо не позволява да се приеме, че целта на извършеното по предложение на Комисията изменение на текста на член 99, параграф 1, първа алинея от проекта на регламент, станал понастоящем Регламент № 1306/2013, е била да се измени правилото за изчисляване на тези намаления, както то следва от Регламент № 73/2009 и от Регламент № 1122/2009.

56 Накрая, макар в представените на Съда вътрешни документи на Комисията да се посочва, че мотивите за това изменение е изборът за изчисляването на посочените намаления да се приеме годината, в която са констатирани случаите на неспазване, поради трудността да се установи годината на настъпване на тези случаи, следва да се отбележи, както подчертават Парламентът и Съветът, че в нито една част от публикуваните подготвителни работи не се споменават такива мотиви.

57 На трето място, не могат да се приемат доводите, представени по-специално от нидерландското и германското правителство, че трудности от практическо естество налагат да се възприеме просто правило за изчисляване на намаленията на преките плащания, а именно правилото, основано на годината, в която са констатирани случаите на неспазване на правилата за кръстосано съответствие.

58 От една страна, държава членка не може да се позовава на практически трудности, за да обоснове тълкуване на разпоредби, предвиждащи санкционна система поради неспазване на правилата за съответствие, което би противоречало на самия текст на тези разпоредби (вж. по аналогия решения от 21 февруари 1991 г., Германия/Комисия, C‑28/89, EU:C:1991:67, т. 18 и от 14 април 2005 г., Испания/Комисия, C‑468/02, непубликувано, EU:C:2005:221, т. 44).

59 От друга страна, от анализа както на съображенията на Регламент № 1306/2013, така и на подготвителните работи по него следва, както вече бе посочено в точка 56 от настоящото решение, че законодателят на Съюза не е взел предвид подобни трудности, преди да приеме посочената санкционна система, и по-специално член 97, параграф 1, първа алинея, както и член 99, параграф 1, първа алинея от Регламент № 1306/2013.

60 Що се отнася до тълкуването на член 73, параграф 4, буква а) от Регламент за изпълнение № 809/2014, следва да се констатира, че текстът на тази разпоредба по същество е идентичен с този на член 99, параграф 1 от Регламент № 1306/2013, тъй като Регламент за изпълнение № 809/2014 установява правилата за неговото прилагане. При тези условия съображенията, изложени в точки 24—59 от настоящото решение във връзка с член 99, параграф 1 от Регламент № 1306/2013, са релевантни и за тълкуването на член 73, параграф 4, първа алинея, буква а) от Регламент за изпълнение № 809/2014.

61 С оглед на изложените по-горе съображения, на поставения въпрос следва да се отговори, че член 97, параграф 1, първа алинея и член 99, параграф 1, първа алинея от Регламент № 1306/2013, както и член 73, параграф 4, първа алинея, буква а) от Регламент за изпълнение № 809/2014 трябва да се тълкуват в смисъл, че намаленията на преките плащания поради неспазване на правилата за кръстосано съответствие трябва да се изчисляват въз основа на плащанията, които са предоставени или предстои да бъдат предоставени за годината, в която е настъпило подобно неспазване.

По съдебните разноски

62 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:

Член 97, параграф 1, първа алинея и член 99, параграф 1, първа алинея от Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета, както и член 73, параграф 4, първа алинея, буква а) от Регламент за изпълнение (ЕС) № 809/2014 на Комисията от 17 юли 2014 година за определяне на правила за прилагането на Регламент № 1306/2013 по отношение на интегрираната система за администриране и контрол, мерките за развитие на селските райони и кръстосаното съответствие трябва да се тълкуват в смисъл, че намаленията на преките плащания поради неспазване на правилата за кръстосано съответствие трябва да се изчисляват въз основа на плащанията, които са предоставени или предстои да бъдат предоставени за годината, в която е настъпило подобно неспазване.

Подписи

( *1 ) Език на производството: нидерландски.