Неокончателна редакция

BGРЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)

7 май 2026 година(*)

„ Преюдициално запитване — Пространство на свобода, сигурност и правосъдие — Политика относно убежището — Статут на субсидиарна закрила — Директива 2011/95/ЕС — Член 26 — Достъп до заетост — Член 29 — Социално подпомагане — Равно третиране — Мярка за социално подпомагане и достъп до заетост — Условие за най-малко десет години пребиваване, последните две от които непрекъснато — Непряка дискриминация “

По дело C‑747/22

с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Tribunale ordinario di Bergamo (първоинстанционен съд Бергамо, Италия) с акт от 15 ноември 2022 г., постъпил в Съда на 7 декември 2022 г., в рамките на производство по дело

KH срещу

Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),

СЪДЪТ (голям състав),

състоящ се от: K. Lenaerts, председател, T. von Danwitz, заместник-председател, F. Biltgen, K. Jürimäe, I. Jarukaitis (докладчик), I. Ziemele, J. Passer и O. Spineanu-Matei, председатели на състави, S. Rodin, E. Regan, D. Gratsias, M. Gavalec, Z. Csehi, N. Fenger и R. Frendo, съдии,

генерален адвокат: N. Emiliou,

секретар: C. Di Bella, администратор,

предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 17 юни 2025 г.,

като има предвид становищата, представени:

–за KH, от A. Guariso, G. Maggi и I. Traina, avvocati,

–за Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), от M. Boccia Neri, M. Sferrazza и V. Stumpo, avvocati,

–за италианското правителство, от S. Fiorentino и G. Palmieri, в качеството на представители, подпомагани от M. Cherubini и P. Gentili, avvocati dello Stato,

–за Европейската комисия, от A. Azéma, M. Debieuvre и E. Montaguti, в качеството на представители,

след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 30 октомври 2025 г.,

постанови настоящото

Решение

1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 26 и 29 от Директива 2011/95/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила (ОВ L 337, 2011 г., стр. 9).

2 Запитването е отправено в рамките на спор между KH, на когото е представен статут на субсидиарна закрила в Италия, и Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (Национален осигурителен институт, Италия) по повод на решението на последния да отмени отпуснатия на KH „граждански доход“.

Правна уредба

Правото на Съюза

3 Съображения 12, 41, 42 и 45 от Директива 2011/95 гласят:

„(12)Основната цел на настоящата директива е, от една страна, да гарантира прилагането от държавите членки на общи критерии за определяне на лицата, които реално се нуждаят от международна закрила, и от друга страна, да гарантира минимално равнище на обезщетения за тези лица във всички държави членки.

[…] (41)За да се активизира реалното ползване от лицата, на които е предоставена международна закрила, на правата и предимствата, посочени в настоящата директива, е необходимо да бъдат отчетени техните специфични нужди и конкретните предизвикателства за интеграцията, пред които те са изправени. Такова отчитане обикновено не следва да води до по-благоприятно третиране от това, предвидено за техните собствени граждани, без да се засяга възможността държавите членки да въвеждат или запазват по-благоприятни стандарти.

(42)В тази връзка по-специално са необходими усилия за решаване на проблемите, които не позволяват на лицата, на които е предоставена международна закрила, да получат реален достъп до образователните възможности, свързани със заетост, и до професионално обучение, inter alia, във връзка с финансови ограничения.

[…] (45)По-специално, с цел да се избегнат социални трудности, е уместно на лицата, на които е предоставена международна закрила, да се осигури адекватна социална помощ и средства за издръжка, без дискриминация в контекста на социалното подпомагане. […] Възможността за ограничаване на това подпомагане до основните обезщетения трябва да се разбира в смисъл, че обхваща най-малко минимален гарантиран доход за съответното лице, помощи в случай на заболяване или бременност и семейни помощи за деца, доколкото такива обезщетения се предоставят на гражданите съгласно националното право“.

4 Член 1 от тази директива е озаглавен „Цел“ и гласи:

„Целта на настоящата директива е установяването на стандарти за определянето на граждани на трети държави или на лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила и за съдържанието на предоставената закрила“.

5 Член 2 от посочената директива е озаглавен „Определения“ и предвижда:

„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:

а)„международна закрила“ означава статут на бежанец и статут на субсидиарна закрила, както са определени в букви д) и ж);

б)„лице, на което е предоставена международна закрила“ означава лице, на което е предоставен статут на бежанец или статут на субсидиарна закрила, както са определени в букви д) и ж);

[…] е)„лице, което отговаря на условията за субсидиарна закрила“ означава гражданин на трета държава или лице без гражданство, които не отговарят на условията за бежанец, но за които има сериозни основания да се смята, че ако бъдат изпратени обратно в държавата на произход, или в случай на лице без гражданство — в държавата на предишното му обичайно пребиваване, биха били изложени на реална опасност от тежки посегателства по смисъла на член 15, и по отношение на които не се прилага член 17, параграфи 1 и 2, и които не могат или поради такава опасност не желаят да получат закрилата на тази държава;

[…] м)„разрешение за пребиваване“ означава всяко разрешение или удостоверение, издадено от органите на държава членка и във формата, предвидена от нейното право, позволяващо на гражданин на трета държава или на лице без гражданство да пребивава на нейна територия;

[…]“.

6 Член 26 от същата директива, озаглавен „Достъп до работа“, гласи:

„1.Държавите членки разрешават на лицата, на които е предоставена международна закрила, упражняването на дейност като наети или самостоятелно заети лица при спазване на общоприложимите правила за съответната професия и за публичната служба, веднага след като им бъде предоставена закрила.

2.Държавите членки гарантират, че на лицата, на които е предоставена международна закрила, се предлагат дейности, като възможности за пълнолетните лица за обучение, свързано с работата, професионално обучение, в това число курсове за обучение за повишаване на уменията, практика на работното място и консултации, предоставяни от бюрата по заетостта, при условия, равностойни на условията за собствените им граждани.

3.Държавите членки се стремят да улеснят пълния достъп на лицата, на които е предоставена международна закрила, до дейностите, посочени в параграф 2.

[…]“.

7 Съгласно член 29 („Социални грижи“) от Директива 2011/95:

„1.Държавите членки гарантират на лицата, на които е предоставена международна закрила, получаването в държавата членка, която им е предоставила такава закрила, на необходимите социални грижи, както е предвидено за гражданите им.

2.Чрез дерогация от общото правило, установено в параграф 1, държавите членки могат да ограничат социалните помощи, предоставени на лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, до основните обезщетения, които се предоставят на същото равнище и при същите условия, както за гражданите им“.

Италианското право

8 Член 1, алинея 1 от Decreto-legge n. 4 — Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni (Декрет-закон № 4 относно спешни разпоредби за гражданския доход и пенсиите) от 28 януари 2019 г. (GURI, бр. 23 от 28 януари 2019 г.), преобразуван в закон с Legge n. 26 (Закон № 26) от 28 март 2019 г. (GURI, бр. 75 от 29 март 2019 г.) (наричан по-нататък „Декрет-закон № 4/2019“), гласи:

„Считано от април 2019 г., се въвежда гражданският доход […] като основна мярка за активна политика по труда с цел да се гарантира правото на труд, да се противодейства на бедността, неравенството и социалното изключване и да се укрепи правото на информация, образование, обучение и култура посредством политики за икономическо подпомагане и социално приобщаване на хората, застрашени от изключване от обществото и от трудовия живот.

[Гражданският доход] е основно равнище на подпомагане в границите на наличните ресурси“.

9 Член 2 от този декрет-закон е озаглавен „Получатели“ и определя условията за достъп до гражданския доход. Тези условия са свързани, от една страна, с гражданството, местопребиваването и правото на пребиваване на молителя, а от друга страна, в частност с доходите, имуществото и разполагаемите дълготрайни стоки на домакинството му. За първите от тези условия член 2, алинея 1 предвижда:

„[Гражданският доход] се предоставя на домакинствата, които към момента на подаване на молбата и през целия период на изплащане на помощта отговарят на следните кумулативни условия:

a)по отношение на изискванията за гражданство, местопребиваване и право на пребиваване лицето от домакинството, което подава молба за предоставяне на помощта, трябва кумулативно:

1)да притежава италианско гражданство или гражданство на държава — членка на [Европейския съюз], или да е член на семейството на притежаващо такова гражданство лице […] и да притежава право на пребиваване или право на постоянно пребиваване, или да е гражданин на трета страна, притежаващ разрешение за дългосрочно пребиваване в [Европейския съюз];

2)да е пребивавало в Италия в продължение на поне десет години, а през последните две от тях — считано до момента на подаване на молбата, както и през целия период на изплащане на помощта — непрекъснато.

[…]“.

10 Член 3 от посочения декрет-закон е озаглавен „Икономическа помощ“ и предвижда:

„1.Икономическата помощ от [гражданския доход] включва на годишна база следните два компонента:

a)компонент, допълващ семейния доход […]

b)компонент, допълващ дохода на живеещите под наем домакинства и равен на размера на годишния наем съгласно наемния договор […], но не повече от 3 360 евро годишно.

[…] 6.[Гражданският доход] се предоставя за периода, през който получателят отговаря на условията, посочени в член 2, и при всички случаи за непрекъснат период, който не може да надвишава 18 месеца.

[Гражданският доход] може да бъде подновен […]“.

11 Член 4, алинея 1 от Декрет-закон № 4/2019 предвижда, че за отпускането на „гражданския доход“ е необходимо по-специално участие в индивидуална програма за подпомагане с цел професионално приобщаване и социална интеграция, включваща професионална преквалификация, завършване на образованието и други ангажименти, определени от службите, отговарящи за професионалното приобщаване и социалната интеграция.

12 Член 7 от този декрет-закон, озаглавен „Санкции“, предвижда в алинея 4, че „когато установи, че декларациите и сведенията, представени в подкрепа на молбата, са неистински […], изплащащият помощите административен орган постановява незабавното отнемане на помощта с обратно действие. В резултат на това получателят е длъжен да върне недължимо полученото“.

Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос

13 Ищецът в главното производство пристига в Италия през 2011 г. и получава там статут на субсидиарна закрила. На това основание той притежава разрешение за пребиваване и от 2013 г. пребивава непрекъснато на италианска територия. След като заявява, че отговаря на условието да е пребивавал в Италия най-малко десет години (наричано по-нататък „условието за пребиваване“), предвидено в член 2, алинея 1, буква а), точка 2 от Декрет-закон № 4/2019, му е отпуснат предвиденият в този декрет-закон „граждански доход“.

14 След извършени проверки в писмо от 13 октомври 2021 г. INPS установява, че това условие не е изпълнено, отнема отпуснатия „гражданския доход“, иска възстановяване на недължимо платените в това отношение суми и отказва да му предоставя тази помощ в бъдеще.

15 Ищецът в главното производство сезира Tribunale ordinario di Bergamo (първоинстанционен съд Бергамо, Италия), който е запитващата юрисдикция, с иск да установи дискриминационния характер на отнемането на „гражданския доход“ от страна на INPS, в резултат на това да признае правото му на „граждански доход“ за периода от декември 2020 г. до април 2021 г., и да осъди INPS да плати сумата, дължима по тази помощ, в размера, който му е бил предоставен към момента на отнемането, както и за периода след това и до изтичането на 18‑месечния срок, предвиден в член 3, алинея 6 от Декрет-закон № 4/2019.

16 В това отношение ищецът в главното производство иска спрямо него да не се прилага условието за пребиваване, като изтъква, че то противоречи на членове 26 и 29 от Директива 2011/95 — които предвиждат равно третиране на местните граждани и лицата, на които е предоставена международна закрила, що се отнася до достъпа до работа и социалноосигурителните плащания — и че представлява непряка дискриминация, основана на гражданството. По тази причина и тъй като предварително изготвеният от INPS формуляр не позволява да се подаде молба за отпускане на „граждански доход“, без да се потвърди, че това условие е изпълнено, невярната декларация по този въпрос нямала последици за отпускането на „гражданския доход“.

17 INPS твърди, че исканията на ищеца в главното производство са неоснователни и поддържа, че „гражданският доход“ не представлява придобивка по линия на социалните помощи или социалните грижи като посочените в членове 26 и 29 от Директива 2011/95, доколкото, както постановява Corte costituzionale (Конституционен съд, Италия), този доход не е социална мярка, с която се задоволяват основни нужди на човека, а преследва различни цели, които са по-тясно свързани с активната политика на заетост и социалната интеграция.

18 Запитващата юрисдикция счита, че за разрешаването на спора в главното производство е необходимо да сезира Съда с преюдициално запитване, тъй като, ако последният установи, че условието за пребиваване противоречи на правото на Съюза, правилото, което го предвижда, не би трябвало да бъде приложено, а исканията на ищеца в главното производство би трябвало да бъдат уважени.

19 Освен това тази юрисдикция посочва, че „гражданският доход“ попада в категорията „придобивки по линията на социалните помощи“ по смисъла на член 29 от Директива 2011/95, тъй като се финансира със средства от общите данъчни постъпления, плаща се от INPS, когато няма достатъчно средства за задоволяване на основните потребности, за което свидетелства по-специално фактът, че Декрет-закон № 4/2019 многократно сочи „бедността“ и „социалното изключване“, а прагът на доходите, за да може да се претендира отпускането му, е особено нисък. Посочената юрисдикция отбелязва също, че съгласно практиката на INPS и лицата, на които е предоставена международна закрила, имат право на „граждански доход“, макар да не са изрично посочени в член 2, буква а), точка 1 от Декрет-закон № 4/2019.

20 Освен това същата юрисдикция счита, че предвид съставния характер на „гражданския доход“ следва да се разгледа и съответствието му с член 26 от Директива 2011/95 относно равното третиране в областта на достъпа до работа. В това отношение запитващата юрисдикция счита, че някои дейности, предвидени в разглежданата в главното производство национална правна уредба в полза на получателите на „гражданския доход“, попадат в обхвата на понятието „консултации“ по смисъла на посочения член 26. По-конкретно тази правна уредба въвежда индивидуална програма за подпомагане с цел професионално приобщаване, включваща професионална преквалификация, завършване на образованието и други ангажименти за получателите на тази помощ. Тя предвижда и задължение за последните да се явяват на събеседвания за психологическа годност и на евентуалните изпити за подбор с оглед на наемане на работа, по указание на компетентните служби, и да приемат предложения за работа, изпратени от Centro per l’impiego (Център по заетостта, Италия).

21 Запитващата юрисдикция посочва, че условието за пребиваване се прилага без разлика към всички кандидати за „граждански доход“. Според нея обаче то е неутрално само привидно, тъй като за чужденец е по-трудно да изпълни това условие в сравнение с италиански гражданин. Такъв е по-конкретно случаят с кандидатите за международна закрила, за които се приема, че са граждани на трети държави, където са прекарали поне част от живота си. Всъщност делът на лицата, които не са пребивавали в Италия в периода 2010—2020 г., е само 0,48 % за италианските граждани спрямо 56 % за лицата, получили международна закрила в тази държава членка.

22 Що се отнася до евентуалното обосноваване на условието за пребиваване, запитващата юрисдикция отбелязва, че целта на това условие е „териториална свързаност“. Според тази юрисдикция обаче, първо, тъй като целта на „гражданския доход“ е интегрирането на получаващите го лица, същата цел не би могла да бъде условието за получаването му. Второ, това условие би могло да бъде изпълнено чрез доказване на периодично присъствие на съответния молител на италианска територия, което следователно по никакъв начин не би могло да установи неговата „териториална свързаност“, нито да даде сериозна прогноза за бъдещото му присъствие на тази територия. По-нататък посочената юрисдикция констатира, че за да се ползва от „гражданския доход“, молителят трябва във всички случаи да пребивава трайно на италианска територия поне през периода, в който се плаща тази придобивка. Освен това се изисква пълнолетните членове на домакинството, към което принадлежи този молител, да бъдат незабавно на разположение, да посещават обучения и да отговарят на предложенията за работа, а посоченият молител да участва в индивидуална програма за подпомагане с цел професионално приобщаване и социална интеграция.

23 При всички положения условието за пребиваване е непропорционално и прекомерно с оглед по-конкретно на решения от 27 март 1985 г., Scrivner и Cole (122/84, EU:C:1985:145), и от 10 ноември 1992 г., Комисия/Белгия (C‑326/90, EU:C:1992:419), които се отнасят до условието за петгодишно пребиваване, изисквано за отпускането по-специално на минимални средства за издръжка (minimex). Освен това, както следва от практиката на Съда, определянето на критерий, основан на дългосрочно пребиваване, може да представлява непряка дискриминация в ущърб на чужденците, която е забранена, когато не се основава на обективни съображения, несвързани с гражданството на съответните лица, или когато не е пропорционална на преследваната цел.

24 Нещо повече, условието за пребиваване е твърде изключващо, тъй като не отчита други критерии за възможни връзки с Италианската република на подалите молба за „граждански доход“, като например вписването в регистъра на населението, наличието на договор за наем с определена продължителност или на трудови правоотношения или обучения отпреди подаването на молбата за този доход, записването на децата в училище или събирането на семейството в тази държава членка.

25 При тези условия Tribunale ordinario di Bergamo (първоинстанционен съд Бергамо) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:

„Трябва ли членове 26 и 29 […] от Директива 2011/95 да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална разпоредба като съдържащата се в член 2, алинея 1, буква а) от Декрет-закон № 4/2019, която за отпускането на обезщетение поради бедност и за подпомагане на достъпа до работа и социална интеграция, каквото е „гражданския доход“, предвижда изискване за десетгодишно пребиваване в Италия в допълнение към изискването за две години непрекъснато пребиваване преди подаване на молбата?“.

Производството пред Съда

26 На основание член 16, трета алинея от Статута на Съда на Европейския съюз Италианската република внася искане настоящото дело да се разгледа от голям състав, което Съдът удостоверява на 13 май 2025 г.

27 С решение на председателя на Съда от 10 юли 2023 г. настоящото производството е спряно до постановяване на решението, с което се слага край на производството по съединени дела C‑112/22 и C‑223/22. Настоящото производство е възобновено на 5 август 2024 г. след постановяването на решение от 29 юли 2024 г., CU и ND (Социално подпомагане — Непряка дискриминация), C‑112/22 и C‑223/22, EU:C:2024:636).

По компетентността на Съда

28 Италианското правителство поддържа, че не е от компетентността на Съда да отговаря на поставения въпрос, тъй като приложимите в главното производство национални разпоредби се отнасят до придобивка, която е предвидена в национална правна уредба, приета при упражняване на изключителни правомощия на държавите членки. Обсъжданият в главното производство „граждански доход“ не бил мярка за социално подпомагане, която да е предназначена просто да осигури определено равнище на доходи на съответните лица, а представлявал сложна мярка, въведена преди всичко с цел да се способства за социалното приобщаване и реинтеграцията на съответните лица на пазара на труда.

29 В това отношение следва да се констатира, че преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на правото на Съюза, и по-конкретно на членове 26 и 29 от Директива 2011/95, което очевидно е от компетентността на Съда (вж. по аналогия решение от 29 юли 2024 г., CU и ND (Социално подпомагане —Непряка дискриминация), C‑112/22 и C‑223/22, EU:C:2024:636, т. 26 и цитираната съдебна практика).

30 Освен това, доколкото с това възражение за липса на компетентност италианското правителство твърди, че разглежданият в главното производство „граждански доход“ не попада в приложното поле на посочените членове 26 и 29, следва да се констатира, че това оплакване не е годно да постави под съмнение компетентността на Съда да отговори на поставения въпрос. Всъщност приложимостта и обхватът на членове 26 и 29 от Директива 2011/95 трябва да бъдат преценени при анализа на въпроса по същество (вж. в този смисъл решение от 29 юли 2024 г., CU и ND (Социално подпомагане — Непряка дискриминация), C‑112/22 и C‑223/22, EU:C:2024:636, т. 27 и цитираната съдебна практика).

31 Оттук следва, че произнасянето по преюдициалното запитване е от компетентността на Съда.

По преюдициалния въпрос

32 С въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали членове 26 и 29 от Директива 2011/95 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба на държава членка, съгласно която национална мярка за борба с бедността и за подпомагане на достъпа до работа и социалната интеграция се прилага за гражданите на трети държави, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, ако отговарят на условието, валидно и за гражданите на тази държава членка, да са пребивавали в нея най-малко десет години, последните две от които непрекъснато.

По приложното поле на членове 26 и 29 от Директива 2011/95

33 INPS и италианското правителство и поддържат, че мярка като „гражданския доход“ не попада в приложното поле на членове 26 и 29 от Директива 2011/95. Те твърдят, че „гражданският доход“ не е просто придобивка по линия на социалните помощи, предназначена да компенсира финансово затруднено положение, а по-широка персонализирана мярка, която е част от по-обща рамка, включваща както подкрепа за изпадналите в бедност домакинства, така и ангажименти, поети от тях за постигане на конкретни цели, за да им се помогне да станат самостоятелни. INPS и италианското правителство посочват по-специално, че придобивката е обвързана с декларация за незабавна готовност за работа от страна на пълнолетните членове на домакинството, както и с подписване на „пакт за работа“, договорен с бюро по заетостта. От това те стигат до извода, че „гражданският доход“ е предимно мярка за професионална реинтеграция и социално приобщаване, чийто съставен характер впрочем бил установен от Corte costituzionale (Конституционен съд).

34 Във връзка с това, на първо място, член 26 от Директива 2011/95, озаглавен „Достъп до работа“, предвижда в параграф 2, че държавите членки гарантират, че на лицата, на които е предоставена международна закрила, се предлагат дейности, като възможности за пълнолетните лица за обучение, свързано с работата, професионално обучение, в това число курсове за обучение за повишаване на уменията, практика на работното място и консултации, предоставяни от бюрата по заетостта, и че сред тези лица, съгласно член 2, буква е) от тази директива, са и лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, при условия, равностойни на условията за собствените им граждани. В текстовете на повечето езици на посочения член 26, параграф 2 се използва думата „като“, от което следва, че изброяването на дейностите не е изчерпателно, а е примерно, тъй като тази разпоредба обхваща и други дейности по консултиране и обучение, свързани със заетостта и професионалната интеграция. Освен това в същия член 26, параграф 3 се уточнява, че държавите членки се стремят да улеснят пълния достъп на тези лица до въпросните дейности.

35 Така задълженията, предвидени в член 26, параграфи 2 и 3 и от Директива 2011/95, имат за цел да гарантират полезното действие на прогласения в параграф 1 от този член принцип, че държавите членки разрешават на лицата, на които е предоставена международна закрила, упражняването на дейност като наети или самостоятелно заети лица, веднага след като им бъде предоставена закрила. За тази цел при прилагане на посочените параграфи 2 и 3 държавите членки са длъжни не само да предлагат на лицата, на които е предоставена международна закрила, дейности по консултиране и обучение, свързани със заетостта и професионалната интеграция, като посочените в параграф 2, при условия, равностойни на условията за собствените им граждани, но трябва да се стремят и да улеснят пълния им достъп до тези дейности, което може да включва по-специално инициативи за премахване на пречките, които биха могли да възпрепятстват този достъп.

36 Всъщност, както произтича по-специално от съображения 41 и 42 от Директива 2011/95, необходимо е да бъдат отчетени специфичните нужди и конкретните предизвикателства за интеграцията на лицата, на които е предоставена международна закрила, и следователно са необходими усилия за решаване на проблемите, които не им позволяват да получат реален достъп до образователните възможности, свързани със заетост, и до професионално обучение.

37 В случая, както посочва запитващата юрисдикция, член 4, алинея 1 от Декрет-закон № 4/2019 предвижда, че за отпускането на „гражданския доход“ е необходимо по-специално участие в индивидуална програма за подпомагане с цел професионално приобщаване и социална интеграция, включваща професионална преквалификация, завършване на образованието и други ангажименти, определени от компетентните служби. Както отбелязва генералният адвокат в точки 34—36 от заключението си, от една страна, по този начин изброените в тази разпоредба дейности до голяма степен съвпадат с дейностите, посочени в член 26, параграф 2 от Директива 2011/95. От друга страна, освен ако запитващата юрисдикция не установи друго, член 4, алинея 1 от Декрет-закон № 4/2019 преследва същата цел като член 26, параграф 2 от Директива 2011/95, а именно да улесни интегрирането на съответните лица на пазара на труда.

38 В това отношение, в съображение 42 от Директива 2011/95 изрично се подчертава, че трябва да се положат усилия за решаване на проблемите, в това число финансови, които не позволяват на лицата, на които е предоставена международна закрила, да получат реален достъп до образователните възможности, свързани със заетост, и до професионално обучение, а член 1, алинея 1 от Декрет-закон № 4/2019 предвижда, че „гражданският доход“ е основна мярка на активна политика на труда, която има за цел по-специално да гарантира правото на заетост чрез политики за икономическо подпомагане на хората, застрашени от изключване от обществото и от трудовия живот. Следователно, освен ако запитващата юрисдикция не установи друго, този декрет-закон признава установената с Директивата необходимост да се предостави форма на финансова помощ на съответните лица, които в противен случай рискуват да не могат да участват в предназначените за тях дейности по обучение и консултиране.

39 Що се отнася, на второ място, до член 29 от Директива 2011/29, той предвижда, че държавите членки гарантират на лицата, на които е предоставена международна закрила, получаването в държавата членка, която им е предоставила такава закрила, на необходимите социални грижи, както е предвидено за гражданите им.

40 В това отношение Съдът вече е имал повод да постанови, че понятието „социално подпомагане“ обозначава съвкупността от схеми за помощи, които са установени от публичните органи на национално, регионално или местно равнище и от които се ползват лицата, които не разполагат с достатъчно средства, за да задоволят основните си потребности и тези на семейството си (решение от 28 октомври 2021 г., ASGI и др., C‑462/20, EU:C:2021:894, т. 34).

41 Следва обаче да се отбележи, че съгласно член 1, алинея 1 от Декрет-закон № 4/2019 „гражданският доход“ съответства именно на основно равнище на подпомагане в границите на наличните ресурси, по-специално с оглед на борбата с бедността и социалното изключване. Както отбелязва запитващата юрисдикция, тази придобивка представлява мярка за подпомагане, една от основните цели на която е „противодействие на бедността“, по-специално като се допълва доходът на получаващите я лица, за да им се даде възможност да посрещнат основните си потребности. Освен това, както посочва и запитващата юрисдикция, тази мярка се финансира със средства от общите данъчни постъпления, изплаща се от INPS и се отпуска на молители, които не разполагат с достатъчно средства от гледна точка на доходи и имущество.

42 Италианското правителство обаче поддържа, че „гражданският доход“ не представлява „основно обезщетение“ по смисъла на член 29, параграф 2 от Директива 2011/95, така че по същество лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, не следва да се третират по отношение на тази национална мярка наравно с италианските граждани.

43 В това отношение несъмнено съгласно член 29, параграф 2 от Директива 2011/95 държавите членки могат да ограничат социалните помощи, предоставени на лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, до основните обезщетения. При все това, от една страна, следва да се отбележи, че посоченият параграф 2 въвежда дерогация от общото правило, предвидено в параграф 1 от същия член, и следователно трябва да се тълкува стриктно (решение от 29 април 2004 г., Kapper, C‑476/01, EU:C:2004:261, т. 72). Освен това съгласно съображение 45 от тази директива въпросните основни обезщетения обхващат най-малко минимален гарантиран доход. Както обаче отбелязва генералният адвокат в точка 53 от заключението си и освен ако не се установи друго при проверките, които трябва да извърши запитващата юрисдикция, от преамбюла на Декрет-закон № 4/2019 следва, че целта на разглежданата мярка е да се гарантира минимален доход за издръжка.

44 От друга страна и при всички положения от материалите по делото, с които Съдът разполага, не може да се направи извод, че Италианската република е изявила волята си да приложи предвидената в посочения параграф 2 дерогация на принципа на равно третиране и да ограничи равното третиране, на което имат право лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, само до основните обезщетения (вж. по аналогия решение от 24 април 2012 г., Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, т. 87 и 88, и от 29 юли 2024 г., CU и ND (Социално подпомагане — Непряка дискриминация) (C‑112/22 и C‑223/22, EU:C:2024:636, т. 42).

45 От всичко изложено по-горе следва, че предвиденият в разглежданата в главното производство италианска правна уредба „граждански доход“, който е придобивка със съставен характер, тъй като, от една страна, е мярка, включваща дейностите и услугите, посочени в член 26 от Директива 2011/95, и от друга страна, придобивка по линия на социалните помощи по смисъла на член 29 от тази директива, попада в приложното поле на тези членове, което обаче запитващата юрисдикция следва да провери, като вземе предвид съображенията, изложени в точки 34—44 от настоящото решение.

46 Доводите на италианското правителство и на INPS, припомнени в точка 33 от настоящото решение, изведени по същество от съставния характер и сложността на „гражданския доход“, не поставят под въпрос тази констатация.

47 Всъщност, както отбелязва и генералният адвокат в точки 56—80 от заключението си, съставният характер и сложната структура на „гражданския доход“ не могат да доведат до изключването му от приложното поле на членове 26 и 29 от Директива 2011/95. От една страна, нищо в текста на тези членове или в структурата на Директивата не сочи, че тези членове са неприложими към мерки, които имат двойна цел, съответстваща на съответните цели на тези два члена. От друга страна, и най-вече, изключването на национална мярка като „гражданския доход“ от приложното поле на Директива 2011/95 поради това, че мярката преследва такава двойна цел, би било в явно противоречие с целта на членове 26 и 29 от нея.

По съвместимостта на условие за пребиваване като разглежданото в главното производство с членове 26 и 29 от Директива 2011/95

48 Що се отнася до съвместимостта с членове 26 и 29 от Директива 2011/95 на условие за пребиваване като изискваното по силата на член 2, алинея 1, буква а), точка 2 от Декрет-закон № 4/2019 за отпускане на „гражданския доход“, следва да се припомни, че първите членове предвиждат равно третиране между лицата, на които е предоставена международна закрила, и гражданите на държавата членка, предоставила тази закрила.

49 Следователно посочените членове 26 и 29 са израз на принципа на равно третиране, прогласен в член 20 от Хартата на основните права на Европейския съюз, който е общ принцип на правото на Съюза. Този принцип изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако разграничаването им не е обективно обосновано (решение от 8 март 2022 г. Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Директен ефект), C‑205/20, EU:C:2022:168, т. 54).

50 Този принцип забранява не само явната дискриминация, но и всички прикрити форми, които, макар да се основават на привидно неутрални разграничителни критерии, фактически водят до същите дискриминационни последици (вж. в този смисъл решение от 29 юли 2024 г., CU и ND (Социално подпомагане —Непряка дискриминация) (C‑112/22 и C‑223/22, EU:C:2024:636). В това отношение Съдът вече е постановил, че за непряко дискриминационни следва да се считат условията по националното право, които, независимо че не се прилагат различно според гражданството, засягат най-много или предимно чуждестранните граждани, както и приложимите без разлика според гражданството условия, които могат да бъдат по-лесно изпълнени от местните граждани, отколкото от чуждестранните граждани, или които могат по-специално да се окажат в ущърб на последните (вж. по аналогия решение от 5 декември 2019 г., Bocero Torrico и Bode, C‑398/18 и C‑428/18, EU:C:2019:1050, т. 41 и цитираната съдебна практика).

51 В случая е безспорно, че разглежданото в главното производство условие за пребиваване се прилага еднакво както за лицата, на които е предоставена международна закрила, така и за италианските граждани.

52 Въпреки това в контекста на дело, свързано със същата национална правна уредба като разглежданата в главното производство, Съдът вече е посочил, че от една страна, такова условие за пребиваване засяга главно чуждестранните граждани, каквито са и лицата, на които е предоставена международна закрила, и от друга страна, че разликата в третирането между последните и местните граждани, която произтича от обстоятелството, че националната правна уредба предвижда такова условие, представлява непряка дискриминация (вж. в този смисъл решение от 29 юли 2024 г., CU и ND (Социално подпомагане —Непряка дискриминация), C‑112/22 и C‑223/22, EU:C:2024:636, т. 50 и 52).

53 Впрочем няма значение, че разглежданата в главното производство мярка евентуално е неблагоприятна и за онези от местните граждани, които не са в състояние да изпълнят това условие, също както и за лицата, на които е предоставена международна закрила. Всъщност мярката може да се смята за съставляваща непряка дискриминация, без да е необходимо тя да поставя в по-благоприятно положение всички местни граждани или да поставя в по-неблагоприятно положение единствено гражданите на трети страни (вж. в този смисъл решение от 29 юли 2024 г., CU и ND (Социално подпомагане — Непряка дискриминация), C‑112/22 и C‑223/22, EU:C:2024:636, т. 51).

54 Подобна дискриминация по принцип е забранена, освен ако не е обективно обоснована. За да е обоснована, тя трябва да е в състояние да гарантира осъществяването на легитимна цел и да не надхвърля необходимото за постигането на тази цел (решение от 29 юли 2024 г., CU и ND (Социално подпомагане — Непряка дискриминация), C‑112/22 и C‑223/22, EU:C:2024:636, т. 53).

55 В това отношение в писменото си становище италианското правителство посочва, че доколкото „гражданският доход“ е икономическа помощ, която се предоставя с изискването пълнолетните членове на съответното домакинство да участват в индивидуални програми за подпомагане с цел заетост и социално приобщаване, прилагани въз основа на специални договори, то предоставянето на тази помощ предполага извършването на много сложна в административно и икономическо отношение дейност по социално и професионално приобщаване.

56 В това отношение посоченото правителство поддържа, че мярка като разглежданата в главното производство предполага използването на значителни икономически ресурси. Подобна мярка надхвърляла обикновеното финансово подпомагане на нуждаещите се домакинства, тъй като била съпроводена с допълнителни разходи. При тези обстоятелства според италианското правителство било разумно националният законодател да предвиди, че посочената мярка се прилага само за лицата, които са трайно установени в националната общност и могат да бъдат считани за нейни постоянни членове. Затова според това правителство националният законодател надлежно е ограничил достъпа до този доход, така че да е налице само за лицата, на които е предоставена международна закрила, пребивават постоянно в Италия и са добре интегрирани в нея.

57 Следва обаче да се припомни, че отпускането на социални обезщетения на дадено лице представлява тежест за институцията, на която е възложено да ги предостави, независимо дали то е лице, на което е предоставена международна закрила, или е гражданин на съответната държава членка. Следователно в това отношение не може да се установи разлика в положението между тези две категории лица (вж. в този смисъл решения от 1 март 2016 г., Alo и Osso, C‑443/14 и C‑444/14, EU:C:2016:127, т. 55, и от 21 ноември 2018 г., Ayubi, C‑713/17, EU:C:2018:929, т. 34).

58 Освен това, както по същество отбелязва генералният адвокат в точка 92 от заключението си, да се приеме доводът, че предвид административните и икономическите разходи за съответната мярка националният законодател има право да ограничи достъпа до нея само до лицата, на които е предоставена международна закрила, които са постоянно установени и добре интегрирани в съответната държава членка, би означавало да се въведе дерогация от правилата по членове 26 и 29 от Директива 2011/95, която не е предвидена от законодателя на Съюза.

59 Съдът обаче вече е отбелязал, че тъй като с правата по глава VII от Директива 2011/95, част от която са и членове 26 и 29 от тази директива, се предоставя статут на бежанец, а не се издава разрешение за пребиваване, тези права могат да бъдат ограничавани само ако се спазват определените в тази глава условия, поради което държавите членки нямат право да добавят ограничения, които не са включени в нея. Тъй като се отнасят за всички лица, на които е предоставена международна закрила, а следователно и за лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, посочените членове 26 и 29 не обвързват признатите на тези лица права с определена продължителност на престоя им в съответната държава членка или със срока на разрешението за пребиваване, с което разполагат (вж. в този смисъл решение от 21 ноември 2018 г., Ayubi, C‑713/17, EU:C:2018:929, т. 27 и 28).

60 Впрочем, както по същество посочва генералният адвокат в точки 101 и 102 от заключението си, статутът на лицата, на които е предоставена международна закрила, не е постоянен, тъй като съответната държава членка всъщност трябва, когато някой престане да бъде бежанец или вече не може да се ползва от статута на субсидиарна закрила, да отнеме статута му, да го прекрати или да откаже да го поднови, което може да доведе до отнемане на разрешението за пребиваване и до връщане на съответното лице в държавата му на произход. Следователно изискването лицата, на които е предоставена международна закрила, да докажат, че са се установили трайно в съответната държава членка или да докажат наличието на истинска и достатъчно силна връзка с правния ред на тази държава членка, като условие за прилагането на членове 26 и 29 от Директива 2011/95, противоречи на целите на тази директива, сред които целта да гарантира минимално равнище на обезщетения за тези лица във всички държави членки, съгласно съображение 12 от нея.

61 От това следва, че условие за най-малко десет години пребиваване, последните две от които непрекъснато, като условието, от което зависи отпускането на „граждански доход“, представлява непряка дискриминация в ущърб на лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, която явно не е обективно обоснована.

62 С оглед на всички изложени по-горе съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че членове 26 и 29 от Директива 2011/95 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба на държава членка, съгласно която национална мярка за борба с бедността и за подпомагане на достъпа до работа и социалната интеграция се прилага за гражданите на трети държави, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, ако отговарят на условието, валидно и за гражданите на тази държава членка, да са пребивавали в нея най-малко десет години, последните две от които непрекъснато.

По съдебните разноски

63 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

Членове 26 и 29 от Директива 2011/95/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила

трябва да се тълкуват в смисъл, че

не допускат правна уредба на държава членка, съгласно която национална мярка за борба с бедността и за подпомагане на достъпа до работа и социалната интеграция се прилага за гражданите на трети държави, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, ако отговарят на условието, валидно и за гражданите на тази държава членка, да са пребивавали в нея най-малко десет години, последните две от които непрекъснато.

Подписи

*Език на производството: италиански.