(1) В Договора за Европейския Съюз (ДЕС) бе решено да се улесни свободното движение на хора и същевременно да се гарантира безопасността и сигурността на народите, като се установи пространство на свобода, сигурност и правосъдие в съответствие с разпоредбите на ДЕС и на Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС).
(2) Гражданството на Съюза дава на всеки гражданин на Съюза правото на свободно движение при спазване на определени ограничения и условия. Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (3) привежда в действие това право. Член 45 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) също предвижда свобода на движение и пребиваване. Свободата на движение предполага правото на напускане и влизане на територията на държавите членки с валидна лична карта или паспорт.
(3) Съгласно Директива 2004/38/ЕО държавите членки издават и подновяват лични карти или паспорти на своите граждани в съответствие със своето национално право. Освен това посочената директива предвижда, че държавите членки могат да изискват от гражданите на Съюза и членовете на техните семейства да се регистрират пред съответните власти. Държавите членки са длъжни да издават удостоверения за регистрация на гражданите на Съюза при условията, предвидени в директивата. Съгласно посочената директива държавите членки също така са длъжни да издават карти за пребиваване на членовете на семейството, които не са граждани на държава членка, и при поискване – да издават документи, удостоверяващи постоянно пребиваване, и да издават карти за постоянно пребиваване.
(4) В Директива 2004/38/ЕО се предвижда, че държавите членки могат да приемат необходимите мерки за отказване, прекратяване или отнемане на някое от правата, предоставени с посочената директива, в случаи на злоупотреба с права или измама. Подправянето на документи или лъжливото представяне на съществени факти, свързани с условията за правото на пребиваване, бяха определени като типични случаи на измами в контекста на посочената директива.
(5) Съществуват значителни разлики между степента на защита на националните лични карти, издавани от държавите членки, и на разрешенията за пребиваване за граждани на Съюза, които пребивават в друга държава членка, и за членовете на техните семейства. Тези разлики увеличават риска от подправяне на документи и документни измами и водят до практически трудности за гражданите, когато те желаят да упражняват правото си на свободно движение. Статистическите данни на Мрежата на Европейския съюз за анализ на риска от документни измами сочат, че с течение на времето броят на инцидентите с подправени лични карти се е увеличил.
(6) В своето съобщение от 14 септември 2016 г., озаглавено „Повишаване на сигурността в свят на мобилност: подобряване на информационния обмен в борбата срещу тероризма и по-сигурни външни граници“, Комисията подчерта, че сигурността на документите за пътуване и документи за самоличност е от решаващо значение, когато е необходимо да се установи без съмнение самоличността на дадено лице, и обяви, че ще представи план за действие с цел справяне с измамите с документи за пътуване. Съгласно посоченото съобщение един подобрен подход разчита на надеждни системи за предотвратяване на злоупотребите и заплахите за вътрешната сигурност, произтичащи от пропуски в сигурността на документите, и по-специално във връзка с тероризма и с трансграничната престъпност.
(7) Съгласно Плана за действие на Комисията от 8 декември 2016 г. за укрепване на европейския отговор по отношение на измамите с документи за пътуване (наричан по-нататък „Плана за действие от 2016 г.“) най-малко три четвърти от подправените документи, открити по външните граници, но и в пространството без проверки по вътрешните граници, са били представени като издадени от държавите членки и от асоциираните към Шенген държави. Националните лични карти с по-ниска степен на защита, издавани от държавите членки, са най-често откриваните неистински документи, използвани за пътувания в рамките на Шенгенското пространство.
(8) За да се предотвратят измамите със самоличност, държавите членки следва да гарантират, че изготвянето на неистински идентификационни документи и преправянето на идентификационни документи и използването на такива неистински или преправени документи се наказват по подходящ начин от националното им право.
(9) В Плана за действие от 2016 г. беше разгледан рискът от подправени личните карти и документите за пребиваване. В Плана за действие от 2016 г. и Доклада за гражданството на ЕС за 2017 г. Комисията пое ангажимент да се анализират варианти на политиката за повишаване на сигурността на личните карти и документите за пребиваване.
(10) Съгласно Плана за действие от 2016 г. за издаването на автентични и защитени лични карти са необходими надежден процес на регистрация на самоличността и защитени първични документи в подкрепа на процеса на заявяване. Комисията, държавите членки и съответните агенции на Съюза следва да продължат да работят заедно, за да се намали уязвимостта на първичните документи спрямо измами, като се има предвид все по-честото използване на неистински документи за легитимация.
(11) Настоящият регламент не изисква от държавите членки да въвеждат лични карти или документи за пребиваване, когато такива не са предвидени в националното право, и не засяга компетентността на държавите членки да издават други документи за пребиваване съгласно националното право, които са извън приложното поле на правото на Съюза, например карти за пребиваване, издавани на всички жители на територията, независимо от тяхното гражданство.
(12) Настоящият регламент не възпрепятства държавите членки да приемат по недискриминационен начин документи, различни от документите за пътуване, с цел установяване на самоличността, например свидетелства за управление на моторни превозни средства.
(13) Идентификационни документи, издавани на граждани, чиито права на свободно движение са ограничени в съответствие с правото на Съюза или с националното право, и в които изрично е посочено, че не могат да се използват като документи за пътуване, не следва да се считат за попадащи в обхвата на настоящия регламент.
(14) Документи за пътуване, съответстващи на част 5 от документ 9303 на Международната организация за гражданско въздухоплаване (ICAO) относно машинночитаемите документи за пътуване (седмо издание, 2015 г.) (наричан по-нататък „документ 9303 на ICAO“), които не служат за установяване на самоличността в издаващите държави членки, например издаваната от Ирландия паспортна карта, не следва да се считат за попадащи в обхвата на настоящия регламент.
(15) Настоящият регламент не засяга използването на лични карти и документи за пребиваване с функция за електронна идентификация от страна на държавите членки за други цели, нито засяга правилата, установени в Регламент (ЕС) № 910/2014 на Европейския парламент и на Съвета (4), който предвижда взаимно признаване в целия Съюз на електронната идентификация при достъпа до обществени услуги и помага на гражданите, които се преместват в друга държава членка, като изисква съвместното признаване на средствата за електронна идентификация при определени условия. Подобрените лични карти следва да гарантират по-лесно установяване на самоличността и да допринасят за по-добър достъп до услуги.
(16) За правилната проверка на личните карти и документите за пребиваване се изисква държавите членки да използват правилното заглавие за всеки вид документ, обхванат от настоящия регламент. За да се улесни проверката на документите, обхванати от настоящия регламент, в други държави членки, заглавието на документа следва да фигурира на поне още един допълнителен официален език на институциите на Съюза. Когато държавите членки вече използват за личните карти твърдо установени наименования, различни от заглавието „лична карта“, следва да могат да продължат да ги използват в официалния си език или езици. Въпреки това в бъдеще не следва да се въвеждат нови наименования.
(17) Защитните елементи са необходими, за да се провери дали документът е автентичен и да се установи самоличността на дадено лице. Установяването на минимални стандарти за сигурност и включването на биометрични данни в личните карти и в картите за пребиваване на членовете на семейството, които не са граждани на държава членка, са важни стъпки за по-сигурното им използване в Съюза. Включването на такива биометрични идентификатори следва да даде възможност на гражданите на Съюза да се възползват в пълна степен от своите права на свободно движение.
(18) Запаметяването на портретна снимка и два пръстови отпечатъка (наричани по-нататък „биометрични данни“) върху личните карти и картите за пребиваване, както вече е предвидено за биометричните паспорти и разрешенията за пребиваване на граждани на трети държави, представлява подходяща комбинация от надеждно установяване на самоличността и удостоверяване на автентичността с намален риск от измами, с цел увеличаване на сигурността на личните карти и картите за пребиваване.
(19) Като обща практика за проверка на автентичността на документа и самоличността на притежателя, държавите членки следва преди всичко да проверяват портретната снимка, а когато е необходимо, за потвърждаване без съмнение на автентичността на документа и на самоличността на притежателя, държавите членки следва да проверяват и пръстовите отпечатъци.
(20) Държавите членки следва да гарантират, че в случаите, когато проверката на биометричните данни не потвърди автентичността на документа или самоличността на неговия притежател, се извършва задължителна ръчна проверка от квалифициран персонал.
(21) Настоящият регламент не предоставя правно основание за създаването или поддържането на бази данни на национално равнище за съхраняването на биометрични данни в държавите членки – това е въпрос на националното право, което трябва да бъде в съответствие с правото на Съюза относно защитата на данните. Освен това настоящият регламент не предоставя правно основание и за създаването или поддържането на централизирана база данни на равнището на Съюза.
(22) Биометричните данни следва да се събират и съхраняват в носителя на информация на личните карти и документите за пребиваване с цел проверка на автентичността на документа и самоличността на притежателя. Такава проверка следва да се извършва само от надлежно оправомощени служители и само когато представянето на документа се изисква от закона. Освен това биометричните данни, съхранявани с цел персонализацията на личните карти или документите за пребиваване, следва да се съхраняват при висока степен на защита само до датата на връчване на документа и в никакъв случай да не се съхраняват повече от 90 дни след датата на издаване на документа. След изтичането на посочения период тези биометрични данни следва незабавно да се изтриват или унищожават. Това не следва да засяга никоя друга обработка на тези данни в съответствие с правото на Съюза и с националното право относно защитата на данните.
(23) За целите на настоящия регламент следва да се вземат предвид спецификациите, установени в документ 9303 на ICAO, които осигуряват оперативна съвместимост в световен план, включително във връзка с машинната четимост и използването на визуална проверка.
(24) Държавите членки следва да могат да решават дали да включат пола на дадено лице в документ, обхванат от настоящия регламент. Когато държава членка включва пола на дадено лице в такъв документ, следва да се използват спецификациите „F“, „М“ или „Х“ от документ 9303 на ICAO, или по целесъобразност, съответстващите инициали от една буква, използвани в езика или езиците на съответната държава членка.
(25) На Комисията следва да бъдат предоставени изпълнителните правомощия, за да се гарантира, че бъдещите стандарти за сигурност и технически спецификации, приети съгласно Регламент (ЕО) № 1030/2002 на Съвета (5), са надлежно взети предвид, когато е целесъобразно, за личните карти и картите за пребиваване. Тези правомощия следва да бъдат упражнявани в съответствие с Регламент (ЕС) № 182/2011 на Европейския парламент и на Съвета (6). За тази цел Комисията следва да бъде подпомагана от комитета, създаден съгласно член 6 от Регламент (ЕО) № 1683/95 на Съвета (7). Когато е необходимо, следва да е възможно приетите актове за изпълнение да останат секретни, за да се предотврати рискът от преправяне и изготвяне неистински документи.
(26) Държавите членки следва да гарантират, че имат въведени подходящи и ефективни процедури за събиране на биометрични идентификатори и тези процедури са в съответствие с правата и принципите, посочени в Хартата, в Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи на Съвета на Европа и в Конвенцията на Организацията на обединените нации за правата на детето. Държавите членки следва да гарантират, че висшият интерес на детето е първостепенно съображение по време на процедурата по събиране. За тази цел квалифицираните служители следва да получават подходящо обучение относно съобразените с децата практики за събиране на биометрични идентификатори.
(27) Ако възникнат трудности при събирането на биометрични идентификатори, държавите членки следва да гарантират наличието на подходящи процедури, за да се зачита запазването на достойнството на съответното лице. Поради това следва да бъдат вземани предвид специфични съображения, свързани с пола, както и специфичните нужди на децата и на уязвимите лица.
(28) Въвеждането на минимални стандарти за сигурност и за формàта на личните карти следва да позволи на държавите членки да разчитат на автентичността на тези документи, когато гражданите на Съюза упражняват правото си на свободно движение. Въвеждането на по-строги стандарти за защита следва да предостави достатъчно гаранции на публичните органи и на частните субекти, за да им се даде възможност да разчитат на автентичността на личните карти, когато се използват от гражданите на Съюза с цел установяване на самоличността.
(29) Отличителен знак под формата на двубуквен код на държавата членка, която издава документа, отпечатан в негатив в син правоъгълник и ограден от 12 жълти звезди, улеснява визуалната проверка на документа, особено когато притежателят упражнява правото си на свободно движение.
(30) Въпреки че се запазва възможността за определяне на допълнителни национални елементи, държавите членки следва да гарантират, че тези елементи не намаляват ефективността на общите защитни елементи или че не въздействат отрицателно върху трансграничната съвместимост на личните карти, като например възможността личните карти да могат да бъдат прочитани от устройства, използвани от държави членки, различни от тези, които издават личните карти.
(31) Въвеждането на стандарти за сигурност в личните карти и в картите за пребиваване на членовете на семейството, които не са граждани на държава членка, не следва да води до непропорционално увеличение на таксите за гражданите на Съюза и на трети държави. Държавите членки следва да вземат предвид този принцип при обявяването на покани за участие в тръжни процедури.
(32) Държавите членки следва да предприемат всички необходими мерки, за да гарантират, че биометричните данни правилно идентифицират лицето, на което е издадена лична карта. За тази цел държавите членки могат да обмислят събирането на биометрични идентификатори, особено портретната снимка, посредством записване на живо от страна на националните органи, издаващи лични карти.
(33) Държавите членки следва да обменят помежду си такава информация, каквато е необходима за достъп до, удостоверяване на автентичността и проверяване на информацията, съдържаща се в защитения носител на информация. Използваните формати за защитения носител на информация следва да са оперативно съвместими, включително по отношение на автоматизираните пунктове за преминаване на границите.
(34) В Директива 2004/38/ЕО се разглежда ситуацията, при която на граждани на Съюза, или на членове на семействата на граждани на Съюза, които не са граждани на държава членка, които не разполагат с необходимите документи за пътуване, трябва да им се предоставят всички разумни възможности да докажат чрез други средства, че са обхванати от правото на свободно движение. Тези средства могат да включват идентификационни документи, които се използват временно, и карти за пребиваване, издавани на такива членове на семейството.
(35) Настоящият регламент спазва задълженията, залегнали в Хартата и в Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания. Поради това държавите членки се насърчават да работят с Комисията за включване на допълнителни елементи, които правят личните карти по-достъпни и по-лесни за ползване от хората с увреждания, като например лицата с увредено зрение. Държавите членки трябва да проучат използването на решения, например мобилни устройства за регистрация, за издаването на лични карти на лица, които не са в състояние да посетят органите, отговарящи за издаването на лични карти.
(36) Документите за пребиваване, издавани на граждани на Съюза, следва да съдържат конкретни данни, за да се гарантира, че тези лица се идентифицират като граждани на Съюза във всички държави членки. Това следва да улесни признаването на упражняването от страна на гражданите на Съюза на правото им на свободно движение и правата, присъщи на това упражняване, но хармонизирането следва да не надхвърля необходимото за преодоляване на слабостите в настоящите документи. Държавите членки са свободни да изберат формат, в който се издават тези документи, и биха могли да ги издават във формат, отговарящ на спецификациите в документ 9303 на ICAO.
(37) По отношение на документите за пребиваване, издавани на членове на семейството, които не са граждани на държава членка, е подходящо да се използват същият формат и същите защитни елементи, като предвидените в Регламент (ЕО) № 1030/2002, изменен с Регламент (ЕС) 2017/1954 на Европейския парламент и на Съвета (8). Освен че доказват правото на пребиваване, тези документи освобождават своите притежатели, които при други обстоятелства са задължени да притежават виза, от изискването да получават виза, когато придружават или се присъединяват към гражданина на Съюза на територията на Съюза.
(38) В Директива 2004/38/ЕО се предвижда, че документите, които се издават на членове на семейството, които не са граждани на държава членка, следва да се наричат „Карта за пребиваване на член на семейството на гражданин на Съюза“. За да се улесни установяването на самоличността му, картата за пребиваване на член на семейството на гражданин на Съюза следва да има стандартизирано наименование и код.
(39) Като се отчитат както рискът за сигурността, така и разходите, извършени от държавите членки, личните карти и картите за пребиваване на член на семейството на гражданин на Съюза с недостатъчни защитни елементи следва постепенно да бъдат извадени от употреба. Като цяло срок за изваждане от употреба от десет години за личните карти и пет години за картите за пребиваване следва да бъде достатъчен, за да се постигне равновесие между честотата, с която документите обикновено се заменят, и необходимостта да се преодолеят съществуващите пропуски в сигурността в рамките на Съюза. Въпреки това, по съображения за сигурност, за картите, които не притежават съществени защитни елементи или не са машинночитаеми, е необходим по-кратък срок за изваждане от употреба.
(40) Регламент (ЕС) 2016/679 на Европейския парламент и на Съвета (9) се прилага по отношение на личните данни, които трябва да се обработват в контекста на прилагането на настоящия регламент. Необходимо е допълнително да се уточнят гаранциите, приложими към обработените лични данни, и по-специално към чувствителни данни като биометричните идентификатори. Субектите на данни следва да бъдат осведомени за съществуването в техните документи на носителя на информация, съдържащ биометричните им данни, включително за достъпността по безконтактен начин на носителя, както и за всички случаи, при които се използват данните, съдържащи се в техните лични карти и документи за пребиваване. Във всички случаи субектите на данни следва да имат достъп до обработваните лични данни в личните им карти и в документите им за пребиваване и следва да имат право тези данни да бъдат коригирани чрез издаване на нов документ, когато тези данни са грешни или непълни. Носителят на информация следва да бъде с висока степен на защита и ефективно да защитава от неразрешен достъп съхраняваните върху него лични данни.
(41) Държавите членки следва да отговарят за правилното обработване на биометричните данни в съответствие с Регламент (ЕС) 2016/679 от събирането до включването им на носител на информация с висока степен на защита.
(42) Държавите членки следва да проявяват особена предпазливост, когато си сътрудничат с външен доставчик на услуги. Това сътрудничество не следва да изключва отговорността на държавите членки, произтичаща от правото на Съюза или от националното право, за нарушения на задълженията по отношение на личните данни.
(43) Необходимо е в настоящия регламент да се уточни основата за събирането и съхраняването на данни в носителя на информация на личните карти и документите за пребиваване. В съответствие с правото на Съюза или с националното право и като се съобразяват с принципите на необходимост и пропорционалност, държавите членки следва да могат да съхраняват други данни в носител на информация за електронни услуги или други цели, свързани с личната карта или документа за пребиваване. Обработването на такива други данни, включително тяхното събиране и целите, за които те могат да бъдат използвани, следва да бъде разрешено от правото на Съюза или от националното право. За тези цели всички национални данни следва да бъдат физически или логически отделени от биометричните данни, посочени в настоящия регламент, и следва да бъдат обработвани в съответствие с Регламент (ЕС) 2016/679.
(44) Държавите членки следва да приложат разпоредбите на настоящия регламент най-късно 24 месеца след датата на влизането му в сила. Считано от датата на прилагане на настоящия регламент, държавите членки следва да издават само документи съгласно изискванията, установени в настоящия регламент.
(45) Комисията следва да докладва за изпълнението на настоящия регламент съответно две години и 11 години след датата на неговото прилагане, включително относно целесъобразността на нивото на сигурност, като взема предвид неговото въздействие върху основните права и принципите за защита на данните. В съответствие с Междуинституционалното споразумение от 13 април 2016 г. за по-добро законотворчество (10) Комисията следва шест години след датата на прилагане на настоящия регламент и на всеки шест години след това да извършва оценка на настоящия регламент въз основа на информация, събрана чрез специфични мерки за наблюдение, за да оцени реалното въздействие на регламента и необходимостта от последващи действия. За целите на наблюдението държавите членки следва да събират статистическа информация за броя на издадените лични карти и документи за пребиваване.
(46) Доколкото целите на настоящия регламент, а именно да повиши сигурността и да улесни упражняването на правата за свободно движение на гражданите на Съюза и членовете на техните семейства, не могат да бъдат постигнати в достатъчна степен от държавите членки, а поради обхвата и последиците на действието могат да бъдат по-добре постигнати на равнището на Съюза, Съюзът може да приеме мерки в съответствие с принципа на субсидиарност, уреден в член 5 от Договора за Европейския съюз. В съответствие с принципа на пропорционалност, уреден в същия член, настоящият регламент не надхвърля необходимото за постигането на тези цели.
(47) Настоящият регламент е съобразен с основните права и съблюдава принципите, признати по-специално с Хартата, включително човешкото достойнство, правото на неприкосновеност на личността, забраната на нечовешко или унизително отношение, правото на равенство пред закона и на недискриминация, правата на децата, правата на възрастните хора, зачитането на неприкосновеността на личния и семейния живот, правото на защита на личните данни, правото на свободно движение и правото на ефективни правни средства за защита. Когато прилагат настоящия регламент, държавите членки следва да се съобразяват с Хартата.
(48) Европейския надзорен орган по защита на данните и Агенцията за основните права представиха становища съответно на 10 август 2018 (11) г. и на 5 септември 2018 г. (12),