Производство по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. с чл. 51, ал. 3 от Закон за храните (ЗХ).
Образувано е по касационна жалба на директора на Областна дирекция по безопасност на храните (ОДБХ) – гр. Ш.) против решение № 66 от 09.05.2018 г., постановено по адм. дело № 70/2018 г. по описа на Административен съд (АС) - Шумен. В касационната жалба се навеждат оплаквания за неправилност на съдебния акт поради несъответствие с материалния закон, допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Иска се решението да бъде отменено. Претендира се присъждане на юрисконсултско възнаграждение.
Ответникът – "Мурадян" ЕООД, със седалище и адрес на управление в гр. Ш., ул. "Република" № 13, чрез упълномощен процесуален представител - адв.. И от АК Шумен, счита жалбата за неоснователна и моли обжалваното решение да бъде оставено в сила.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.
Върховният административен съд, седмо отделение, като прецени допустимостта на жалбата и наведените в нея касационни основания, приема за установено следното:
Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК от надлежна страна и е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна, по следните съображения:
С оспореното решение АС – Шумен е отменил издадена от директора на ОДБХ – гр. Ш. заповед № РД 12-133 от 13.02.2018 г. за спиране експлоатацията на обект - смесен магазин за хранителни и нехранителни стоки, находящ се в гр. Ш., ул. "Преслав" № 18. За да постанови този резултат съдът е приел, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, но в нарушение на изискването на форма, т. к. посочените в него фактически и правни основания не са достатъчни, за да се приеме за надлежно мотивиран. Посочил е, че по отношение възприетото нарушение липсва излагане на конкретни фактически обстоятелства, даващи възможност да се осъществи дължимата съдебна проверка за наличието им. Наред с това административният орган не е индивидуализирал допуснатото нарушение с посочване на конкретна правна норма. Съдът е приел, че принудителната административна мярка (ПАМ) е наложена от органа без да се изяснени всички факти и обстоятелства от значение за случая. Търговският обект е регистриран без наличие на изграден собствен санитарен възел, като в деня на извършване на проверката контролните органи са уведомени, че работещите в обекта ползват санитарен възел в намиращата се в близост пицария "Спайдърмен". В деня на издаване на процесната заповед, представляващият дружеството е представил писмено доказателство, че е налице санитарен възел, изграден в книжарница "Пегас", който работещите в хранителния магазин могат да ползват, което обстоятелство не е взето предвид при издаване на административния акт. На следващо място, съдът е счел, че заповедта е издадена в противоречие с материалния закон и неговата цел. Не е налице конкретно и ясно посочване в какво се изразява неспазването на задължителните хигиенни изисквания и санитарни правила. Описаното в заповедта не би могло да се приеме за нарушение на нормативните изисквания за хигиена на храните, осъществено след регистрацията на обекта и не е с тежест, обосноваваща преустановяване експлоатацията на обекта. По изложените съображения решаващият съд е отмянил заповедта като незаконосъобразна. Решението е правилно.
Решаващият АС е приел за установено, че на ответното дружество е било издадено удостоверение № 2080 от 05.10.2011 г. за регистрация на обект за търговия на дребно с храни/на заведение за обществено хранене, с което се удостоверява, че обект "Смесен магазин за търговия с хранителни и нехранителни стоки" отговаря на изискванията на Регламент 852/2004/ЕО и се регистрира с № 272200424. Във връзка с осъществен планов контрол, на 09.02.2018 г. нарочна комисия, назначена със заповед на директора на ОДБХ № РД-13-149 от 16.02.2018 г., е извършила инспекция на обекта, приключила с Доклад от същата дата, в който са описани констатациите от проверката. Относно санитарния възел е отбелязано, че е представено писмо с изх. № 236 от 12.04.2011 г. на "Топлофикация – Шумен" ЕАД за ползване на санитарните помещения в сградата на дружеството. Проверяващият орган е отбелязал в графата "други констатации, извън темата на проверката", че при проверка в сградата на "Топлофикация – Шумен" ЕАД се установява, че същата е затворена и при необходимост работниците използват санитарния възел на пицария "Спайдърмен". На основание констатациите в Доклада на комисията, директорът на ОДБХ –Шумен е издал оспорената заповед. Органът е посочил за нарушени разпоредбите на чл. 16а, ал. 1 и ал. 2 ЗХ, във връзка с т. 3 от Глава I, Приложение II на Регламент 852/2004 относно хигиената на храните.
Първоинстанционното решение е постановено при правилно прилагане на материалния закон и е обосновано.
Нормативната регламентация на условията и реда за производство и търговия с храни се съдържа в ЗХ, разпоредбата на чиито чл. 26 прогласява, че на официален контрол подлежат всички етапи на производство, преработка и дистрибуция на храни (т. 1), като компетентният да спира експлоатацията на обект за производство и търговия с храни или на части от тях временно или завинаги при установяване нарушения на нормите и изискванията, определени с нормативен акт, е директорът на ОДБХ. Именно в качеството си на орган за извършване на контрол върху всички храни, директорът на съответната областна дирекция е приложил мярка за административна принуда по чл. 51, ал. 1, във вр. с чл. 30, ал. 1, т. 6 ЗХ, а това е преустановителна ПАМ, прилагана с цел ликвидирането на всяко нарушаване на задължителните хигиенни изисквания и санитарни правила, което има или би могло да има за последица вредно влияние върху здравето на хората, свързано с консумация на храни. Предоставеното с цитираните норми правомощие е в изпълнение на основно конституционно начало - това по чл. 52, ал. 3 от Конституцията на Р. Б, според което държавата закриля здравето на гражданите.
За да се приложи обаче посочената принудителна мярка, компетентните органи следва по безспорен начин да констатират извършено от проверяваното дружество нарушение, като последното следва да бъде обстоятелствено описано и да му бъде дадена съответната правна квалификация. В конкретния случай изводите на решаващата инстанция за издаване на процесната заповед в нарушение на разпоредбата на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК следва да бъдат споделени. От една страна, по отношение на описаните конкретни фактически обстоятелства – към обекта няма осигурен санитарен възел (тоалетна със струйно отмиване), административният орган не е посочил точна и конкретна правна норма. Разпоредбата на чл. 16а, ал. 1 ЗХ императивно въвежда за производителите и търговците задължение да осигуряват и контролират спазването на нормативните изисквания към храните, произвеждани или предлагани под техен контрол, а ал. 2 им вменява отговорност за спазване на нормативните изисквания за хигиена на храните по време на всеки етап на производството, преработката и дистрибуцията на храни. Правната норма визира общи изисквания към търговците. В случая административният орган се позовава на конкретно нарушение по т. 3 от Глава I, Приложение II на Регламент 852/2004 относно хигиената на храните. Приложение II на цитирания Регламент предписва общи хигиенни изисквания за всички оператори на предприятия за храни (с изключение на тези, за които се прилага Приложение I), а Глава I се отнася до общите изисквания към помещенията за храни (различни от посочените в Глава III). Сочената за нарушена разпоредба на т. 3 от нормативния акт въвежда изискване обектите да имат достатъчен брой тоалетни със струйно отмиване, които да са свързани към ефективна дренажна система, като тоалетните не следва да се отварят директно към помещенията, в които се борави с храни. За да е налице нарушение на императивните изисквания на Регламента е необходимо санитарните помещения в търговския обект да са налични и да не съответстват като местоположение и начин на отваряне по отношение помещенията, в които се съхраняват хранителни продукти. Законодателят е предвидил санитарните помещения да са отделно обособени от помещенията, в които се съхраняват хранителните продукти. В процесната заповед не се съдържа констатация в тази насока, а единственото позоваване е липсата на достъп до сградата, за която дружеството е посочило, че служителите му ще ползват санитарен възел. Така описаната фактическа обстановка не кореспондира с горепосочената разпоредба. Органът не е описал конкретно и точно в какво се изразява нарушаването на задължителните хигиенни изисквания и санитарни правила. Следва да бъде отбелязано, че Регламент 852/2004 г. за хигиена на храните е бил част от приложимото право и към момента на издаване на удостоверението за регистрация на търговския обект с рег. № 272200424, без в обекта да е имало изграден санитарен възел. Не се сочат други разпоредби, различни от цитираните, които да обосноват извод за наличие на конкретно нарушение. Без да е налице промяна на нормативните изисквания от страна на законодателя, при едни и същи условия, първо, без наличен санитарен възел е издадено удостоверение за експлоатация на обекта и второ, при същите условия дейността на дружеството е спряна. При проверката контролните органи са констатирали невъзможност за ползване на санитарен възел в сградата на "Топлофикация – Шумен" ЕАД, но не са отчели към този момент факта, че служителите ползват санитарен възел в пицария "Спайдермен", както и представеното писмено доказателство — уведомително писмо от 09.02.2018 г. за съгласие за ползване на сервизното помещение в книжарница "Пегас".
С оглед изложеното, процесната заповед е издаден в разрез с предписането на разпоредбата на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, т. к. не са посочени конкретни факти и обстоятелства, от които да се направи извод за действително извършени нарушения, кореспондиращи с конкретно посочените правни норми. Това обосновава извод за липса на мотиви на оспорената заповед. Липсата на мотиви винаги е съществено нарушение, което налага нейната отмяна. Законодателят е предоставил на административния орган правото да прецени дали да приложи ПАМ – спиране експлоатацията на обект (Арг. чл. 30а, ал. 1 във вр. с чл. 30, ал. 1 ЗХ). Тогава, когато органът установи нарушение, негово е правото да прецени да спре ли експлоатацията на обекта и за какъв период. Специалната цел на ПАМ е създаване на възможност търговецът да предприеме коригиращи действия за отстраняване на несъответствията и причините за появата им. Спирането на експлоатацията може да се наложи само, когато точно тази принудителна мярка ще постигне законовата цел – създаване на възможност за търговеца да отстрани несъответствието. Наред с това трябва да не съществуват други по-благоприятни за субекта мерки, чрез които също може да се постигне целта на акта – създаването на възможност за отстраняване на несъответствието. Ако не са спазени тези изисквания, ПАМ би се превърнала от инструмент за обезпечаване на законосъобразното осъществяване на определени правоотношения чрез налагане на държавната принуда в санкция за определено поведение, което изцяло би подменило нейното съдържание, цел и характеристика. В оспорената заповед органът не е изложил мотиви защо прилага конкретната мярка за административна принуда и ще създаде ли тя възможност търговецът да отстрани несъответствията, както и в какво точно се изразяват те. Липсата на мотиви относно тези решаващи за законосъобразното упражняване на дискрецията обстоятелства не дава възможност на съда да извърши проверка за законосъобразност по смисъла на чл. 169 АПК.
Следва да бъде отбелязано, че съгласно чл. 30, ал. 1, т. 6 ЗХ, спирането експлоатация на обекта може да бъде временно или завинаги, т. е. законодателят е предвидил възможността на органа за преценка съобразно характера, степента на нарушенията и необходимото за защита здравето и интересите на потребителите. Непосочването на горното обстоятелство представлява нарушение на изискването за мотивираност на акта и в тази му част. Порокът във формата на административния акт е довел и до ограничаване на правото на защита на дружеството, на което е вменено съответното нарушение, т. к. е бил лишен от възможността в пълнота да организира защитата си в рамките на административното производство. В тази връзка, съответно на материалния закон решаващият съд е приел, че описаното в заповедта нарушение не е от категорията нарушения, свързани с хигиената и безопасността на храните, които да обосноват прилагането на процесната ПАМ.
Предвид изложеното, решението на АС - Шумен, с което е отменена заповедта за спиране експлоатацията на обекта е постановено при правилно прилагане на материалния закон. Материалната законосъобразност на административния акт се преценява на базата на фактическите основания за издаването му. В конкретния случай възприетото от административния орган нарушение се изразява в липса на санитарен възел, а не в нарушение на хигиенните изисквания и на здравните норми, които биха довели до вредни последствия за живота и здравето на гражданите.
При липса на релевираните касационни основания, постановеното от първоинстанционния съд решение, като валидно допустимо и правилно, следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора на касатора не се дължат претендираните разноски за юрисконсултско възнаграждение.
Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1-во АПК, Върховният административен съд, седмо отделение, РЕШИ:
ОСТАВЯ В СИЛА решение № 66 от 09.05.2018 г., постановено по адм. дело № 70/2018 г. по описа на Административен съд – Шумен. Решението е окончателно.