Производството пред Върховния административен съд е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във чл. 122е от ЗОП (ЗАКОН ЗЗД ОБЩЕСТВЕНИТЕ ПОРЪЧКИ) (ЗОП).
Образувано е по касационна жалба от министъра на земеделието и храните чрез процесуален представител против Решение № 811 от 15. 10. 2015 г. на Комисия за защита на конкуренцията (К.) по преписка, вх. № К.-544/15. 09. 2015 г., с което е отменено Решение № РД-52-68/02. 09. 2015 г. на министъра на земеделието и храните за класиране и определяне на изпълнител по обществена поръчка с предмет: "Закупуване, доставка и внедряване на система за електронен документооборот за нуждите на централната администрация на МЗХ" и преписката е върната на възложителя за продължаване на процедурата на етап разглеждане и преценка на документите в плик № 2, с указания за това в мотивите на решението.
В касационната жалба обстоятелствено са релевирани доводи, които навеждат касационно отм. енителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК, а именно, че решението е постановено в нарушение на материалния закон и е необосновано. Основно се твърди, че К., не е съобразила становище на МЗХ с изх.№ 37-178/18. 09. 2015 г., не го е обсъдила в мотивите си и поради това е постантовила необосновано и неправилно от гледна точка на материалния закон решение. При тези и други доводи, развити обстоятелствено в касационната жалба от процесуален представител, моли решението на К. да бъде отменено. Претендира разноски.
Ответникът - Комисия за защита на конкуренцията не ангажира становище по касационната жалба.
Ответникът – [фирма], не ангажира становище по касационната жалба.
Заинтересованата страна – [фирма], не ангажира становище по касационната жалба.
Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба поради неправилност на решението на К..
Като прецени наведените касационна основания, доводите на страните във връзка с тях и данните по делото, Върховният административен съд, четвърто отделение намира касационната жалба като подадена от надлежна страна в законоустановения в чл. 122е, ал. 1 от ЗОП-дневен срок от съобщаване на решението, за процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна по следните съображения:
С Решение № РД 52-37 от 21. 04. 2015 г. министъра на земеделието и храните (възложителят) e открил "открита" по вид процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет: „Закупуване, доставка и внедряване на система за електронен документооборот за нуждите на централната администрация на МЗХ.
С Решението за откриване на процедурата са одобрени обявлението и документацията за участие в процедурата, а критерия за възлагане е „Икономически най-изгодна оферта” с оглед на посочени критерии и методика за оценката им. В одобрената с решението за откриване документацията за участие се съдържа техническа спецификация и пълно описание на предмета на поръчката, в която са посочени в 46 точки общи изисквания към системата за обработка на документи и работните потоци, както и специфични характеристики на системата, изискванията за автоматичен електронен обмен на документи и изискванията за сигурност към системата.
В Протокол № 2 от заседание на комисията по чл. 34 ЗОП са отразени действията по разглеждане проверка на съответствието на представените документи в Плик № 2 на допуснатите до този етап на процедурата участници, а именно [фирма], [фирма], [фирма] и [фирма].
По отношение на представеното техническото предложение на [фирма] е отбелязано, че съдържанието на техническото предложение е заличено доколкото е налице защитена тайна съобразно чл. 33, ал. 4 от ЗОП.
Относнo описанието на функционалността на системата комисията е констатирала следното: В противоречие с изискванията на техническата спецификация в техническото предложение участникът описва административни услуги, а не проект на документ, създаден от административните звена на възложителя и подлежащ на съгласувателна процедура. Също така в противоречие с изискванията на техническата спецификация в техническото предложение участникът не предлага насочване и пренасочване на документи, а само поставяне на резолюции/задачи. В описаните от участника полета при регистрация на потребител същият не се обвързва с йерархическата структура на администрацията и не се определят правата му на достъп.
Предвид посоченото, комисията е преценила, че офертата на участника е непълна и не отговаря на изискванията на ЗОП и на възложителя, поради което комисията предлага участникът да бъде отстранен от по-нататъшно участие в процедурата на основание чл. 69, ал. 1, т. 1 и т. 3 от ЗОП, вр. с чл. 56, ал. 1, т. 7 и т. 13, вр. с образеца на техническо предложение - приложение № 4 от одобрената с решение № РД 52-37/21. 04. 2015 г. на възложителя документация.
С Решение № РД 52-68/02. 09. 2015 г. на възложителя на основание чл. 73, ал. 1 и ал. 2 от ЗОП и протоколи № 1, № 2 и № 3 от работата на назначената по процедурата комисия, е обявено класиранетоа в т. III. са отбелязани отстранените участници в процедурата, а именно: [фирма], [фирма] и настоящия касатор [фирма].
По отношение на [фирма] са инкорпорирани мотивите за отстраняване, посочени от помощната комисия в Протокол № 2.
Решението за класиране, респ. отстраняване на участници е било обжалвано пред К., която в протеклото производство с Решение № 811 от 15. 10. 2015 г. по преписка, вх. № К.-544/15. 09. 2015 г., е отменила Решение № РД-52-68/02. 09. 2015 г. на министъра на земеделието и храните за класиране и определяне на изпълнител по обществената поръчка. Следва да има предвид, че в това производство от страна на възложителя е бил представен пълен вариант на протокол № 2 от работата на комисията от който е видно, че констатациите относно функционалното описание на системата са идентични, а единствената разлика в съдържанието е свързана с предложенията на участника съдържащи се в приложение № 4 - "техническо предложение", а именно: срок за изпълнение на настоящата поръчка, броя администратори на системата (минимум трима души); предложен съответен брой потребители на системата (минимум сто души), които ще бъдат обучени, както и брой обучители за работа със системата (минимум двама души), срокове за реакция при осъществяване на гаранционния сервиз.
За да постанови решението си, К. по съществото на спора е приела, че помощният орган незаконосъобразно е отстранил участника от процедурата, но също така и не е изложил конкретни мотиви за това коя част от офертата точно с кои изисквания на документацията не е съобразена. При анализа на конкретните позиции, по които помощната комисия е констатирала несъответствия на офертата с изискванията на възложителя, К. при подробна съпоставка на техническото предложение на касатора с изискванията на възложителя и при прегледа на пълния вариант на протокол №2 ( т. е. без заличени данни, представляващи защитена тайна съобразно чл. 33, ал. 4 от ЗОП) е установила, че на първо място създаването на проект на документ, всъщност е описано като вид административна услуга, но освен това и конкретно е споменато в офертата на участника. Поради това К. счита, че комисията незаконосъобразно е преценила, че предложената система описва административни услуги, а не проект на документ, създаден от административните звена на възложителя и подлежащ на съгласувателна процедура.
На следващо място е установено, че насочването и прeнасочването на документи до структурни звена и хора става чрез поставянето на резолюции и възлагането на задачи, а в техническата спецификация се съдържа съвсем лаконичната т. 5 "насочване и пренасочване на документи до структурни звена и хора" и не е посочен конкретен алгоритъм, по който да се осъществя указаното от възложителя пренасочване на документи, поради което К. е приела, че не е налице несъответствие, а с това и основание за отстраняване на това основание.
На последно място са приети за неоснователи доводите на възложителя, че описаните от участника полета при регистрация на потребител същият не се обвързва с йерархическата структура на администрацията и не се определят правата му на достъп. По отношение на този довод е установено, че в т. 19 и 20 от техническата спецификация е указано, че системата следва да поддържа различни, предварително дефинирани потребителски профили. Функциите за обработка, съхранение и достъп до документите и работния поток да се изпълняват само от регистрирани потребители, съгласно техния профил, като системата следва да контролира достъпа на потребителите до документите и да поддържа и съхранява протокол за действията им над тях. От страна на участника в описанието на функционалните характеристики на предложената система са посочено всички действия, при което са налага обоснования извод, при всички случаи достъпът на потребител до системата става съобразно неговото място в йерархическата структура на администрацията и съобразно обема на достъп на неговата позиция до тази система, поради което помощният орган на възложителя незаконосъобразно е заключил, че е налице нередовност на направеното предложение.
При извършения контрол за законосъобразност на обжалваното решение и на основанията посочени в жалбата на касатора, К. е обсъдила всички посочени доводи и като краен резултат ги е приела за основателни. Обсъдени са протоколите от работата на комисията, при което е установено, че комисията е не обсъдила направеното от участника техническо предложение, не е изложила фактически констатации и не е извършила обективен анализ на представената оферта. Решението е правилно.
В процедурата за възлагане на обществена поръчка изискванията към офертата на участника са законово уредени в чл. 54 - 58а от ЗОП като при изготвяне на офертата си участника трябва да се придържа точно към обявените от възложителя условия, като до изтичане на срока за подаването им участникът може да промени, допълни или оттегли офертата си. Тези разпоредби са във връзка с разпоредбите за разглеждане, оценка и класиране на офертите в чл. 68 и сл. от ЗОП, според които комисията на възложителя следва да отстрани участник при хипотезите на чл. 69 от ЗОП и в частност т. 3 - участник който е представил оферта, която не отговаря на изискванията по чл. 54 от ЗОП.
В съответствие с чл. 54, ал. 1 от ЗОП при изготвяне на офертата всеки участник трябва да се придържа точно към обявените от възложителя условия и ако офертата му не отговаря на предварително обявените по смисъла на § 1, т. 19а от ДР на ЗОП от възложителя условия е основание за отстраняването му от участие в процедурата в съответствие с чл. 69, ал. 1, т. 3 от ЗОП.
При извършената касационна проверка за правилното приложението на материалния закон - ЗОП както от възложителя, така и от К., чието решение е предмет на настоящето производство по отношение основанията, поради които ответника по касация е бел отстранен от участие, се установяват визираните от него нарушения.
Съгласно чл. 11, ал. 1 от ЗОП решенията на възложителите са индивидуални административни актове и като такива те следва задължително да са мотивирани - да съдържат фактически и правни основания за издаването им. Обичайно решенията на възложителите за одобряване на класирането и определяне на изпълнител се състоят от разпоредителна част и препращат към протоколите на помощния орган, които обективират работата му и съдържат изискуемите мотиви за извършеното разглеждане, оценяване и класиране, за които съдебната практика е единодушна, че не следва отново да се възпроизвеждат в крайното решение на възложителя, тъй като чрез препращането към тях са станали неразделна част от акта на възложителя.
В настоящия случай оспореното отстраняване е отразено в протокол № 2 от заседание на помощната комисия, който е съставен при разглеждането на отделните технически предложения. Оценяването на техническите оферти е обективирано в цитирания протокол, в който е изложено описание на депозираното предложение за изпълнение на поръчката, същото е обсъдено по показателите и компонентите, които съдържа и са остановени несъответствия с изискванията на възложителя. В конкретната хипотеза изложените мотиви не съдържат всички необходими признаци, от които да се изведе обосновано заключение, че помощният орган на възложителя внимателно и задълбочено е анализирал техническиата оферта по всеки от обявените показатели и подпоказатели, като очевидно не е изложил обективни аргументи в каква степен предложението за изпълнение съответства на изискванията на възложителя.
В конкретния случай, „мотивите” на конкурсната комисия на възложителя са общи и бланкетни, не са конкретни и не позволяват да се осъществи контрол по законосъобразност върху взетите решения от конкурсната комисия в рамките на оперативната й самостоятелност, при спазване изискванията на чл. 169 от АПК.
Наистина преценката на техническите предложения е в рамките на оперативната самостоятелност на помощния орган, но вземането на решение задължително се предхожда от обсъждане и анализ, които следва да се обективирани в протокола. В противен случай дори за възложителя, който трябва да вземе окончателното решение и който носи отговорността за постановения акт и сключения въз основа на него договор, е обективно невъзможно да установи какво е накарало назначения от него помощен орган да приеме или да отстрани определена оферта. Отделно от това се обезсмисля цялостната система на обжалване и контрол, която е от особена обществена значимост. Още повече, че оперативната самостоятелност не е изолирана и изведена извън обсега на контрола по преразглеждане на акта на възложителя. Разпоредбата на чл. 169 от АПК, която е приложима на основание чл. 122з от ЗОП, изрично предвижда, че в тези случаи К. е длъжна да провери не само дали органът е разполагал с оперативна самостоятелност, но и дали е спазил изискването за законосъобразност на административния акт. На трето място се нарушава принципът на прозрачност, прогласен в чл. 2, ал. 1, т. 1 от ЗОП.
Излагането на релевантните факти и обстоятелства от органа е следвало да бъде извършено при издаване на административния акт, т. к. посочването им едва в писмено становище изх.№ 37-178/18. 09. 2015 г. в производството пред К. е свързано с възможност за подмяна на съображенията, мотивирали преценката на органа, което е недопустимо. Мотивите на издателя на административния акт, с оглед на които се извършва упражнявания от съда контрол, не могат да бъдат замествани от твърдения на страните, следователно изискването за мотивиране при прилагане на бланкетна правна норма е условие за неговата законосъобразност, т. к. само тогава е възможна ефективна защита на страните в административното производство и упражняването на контрол от страна на съда. Не е допустимо преценяването на законосъобразността на акта от гледище на други фактически и правни основания извън тези, които е посочил издаващият го орган, както и излагане на мотиви от съда по един немотивиран от административния орган акт.
Ето защо възраженията на касатора по съществото на спора са неоснователни - сочените отменителни касационни основания не са налице. Напротив - изводите на К. са основани върху подробно обсъждане и преценка на всички доказателства като е съобразена спецификата на обществената поръчка и правилно са тълкувани и приложени относимите правни норми от материалния закон, в случая по ЗОП, релевантни за правилното провеждане на процедурата.
Наведените доводи в жалбата в подкрепа на касационните оплаквания не се подкрепят с доказателства или доводи, които да обосновават наведените отменителни основания. В хода на тези разсъждения, последица от преценката на доказателствата в съпоставка с наведените в жалбата доводи, Върховният административен съд в настоящия си състав приема, че не са налице отменителни основания, поради което подадената решението на К. касационна жалба е неоснователна и решението на К. като правилно, валидно и допустимо следва да бъде оставено в сила.
Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК и чл. 122е, ал. 2 от ЗОП, Върховният административен съд - четвърто отделение
РЕШИ:
ОСТАВЯ В СИЛА Решение № 811 от 15. 10. 2015 г. на Комисия за защита на конкуренцията (К.) по преписка, вх. № К.-544/15. 09. 2015 г.
Решението е окончателно.
Особено мнение: