Върховният административен съд на Р. Б. - Осмо отделение, в съдебно заседание на деветнадесети януари в състав: ПРЕДСЕДАТЕЛ:М. М. ЧЛЕНОВЕ:РОСИЦА ДРА. К. при секретар Г. У. и с участието на прокурора изслуша докладваното от съдиятаХ. К. по адм. дело № 6774/2021

Производството е по реда на чл. 145 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на „Интернюз 98“ ООД, представлявано от управителя А. В., със седалище и адрес на управление гр. София, бул. [адрес], чрез процесуален представител срещу Решение № 441/04.06.2021 г. на Министерския съвет на Р. Б. за предприемане на действия във връзка с наложените от Съединените американски щати (САЩ) санкции на български лица.

На първо място в жалбата се сочи като порок нищожност на решението, поради липса на правно основание за издаване на акта и поради липса на материална компетентност на издателя на акта. Според жалбоподателя, МС е централен орган на изпълнителната власт с обща компетентност, като с издаване на оспореното решение се е произнесъл по въпрос извън материалната си компетентност, тъй като недопустимо се е намесил в правоотношенията между публичноправни и частноправни субекти. Оспореното решение не е издадено на валидно правно основание, тъй като липсва изработена нормативна рамка по която Държавата да предприема действия в случай на санкции, наложени от трета страна.

На второ място жалбоподателят навежда доводи за незаконосъобразност на оспореното решение, поради липса на правно основание. В решение № 441/04.06.2021 г. на МС на Р. Б. като основание са посочени разпоредбите на чл. 105, ал. 1 от Конституцията на Република България и чл. 7, ал. 1 и ал. 3, чл. 8, ал. 1 и ал. 3 и чл. 24 от Устройствения правилник на МС и неговата администрация /УМПС/, но тези разпоредби, според жалбоподателя, не представляват правно основание за издаване на акт със съдържание и последици като оспорения. Налице е съществено нарушение на административнопроцесуалните правила, тъй като при издаване на оспореното решение на МС не са спазени заложените в Г. Т. „Организация на работата на Министерски съвет“ от Устройствения правилник на МС и неговата администрация процедури за внасяне на предложението за разглеждане, вкл. изготвянето на доклад от вносителя и други документи по реда на чл. 35 от УМПС.

Сочи се още, че решението на МС не съдържа мотиви, като липсата им води до незаконосъобразност на акта. Изискването за мотивираност е залегнало в разпоредбата на чл. 59 от АПК, като нормата на чл. 22, ал. 2 от АПК не освобождава МС от задължението за цялостно изясняване на факти и обстоятелства, които са гаранция за постановяване на акт в съответствие със закона.

Твърди се в жалбата, че решението е неясно, двусмислено и вътрешно противоречиво, което води до неговата необоснованост. От друга страна се сочи, че изготвянето на санкционни списъци на физически и юридически лица, както и ограничаването им до достъп до държавни и общински администрации и ведомства е тежко нарушение на основните правни принципи, залегнали в Конституцията на Р. Б. Хартата за основните права на Европейския съюз, Европейската конвенция за правата на човека и др. международни договори.

Моли съда да постанови съдебен акт, с който да прогласи Решение № 441/04.06.2021 г. на МС на Р. Б. за нищожно, алтернативно да го отмени като незаконосъобразно. Претендират се разноски.

Ответникът – Министерски съвет на Р. Б. чрез процесуалния си представител оспорва жалбата и поддържа становище за нейната недопустимост, тъй като оспореното решение няма белезите на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 от АПК, а е вътрешноведомствен такъв, с организационен характер. Решението на Министерския съвет не е едностранно властническо разпореждане, насочено пряко към правната сфера на други правни субекти, извън органите и ведомствата посочени в т. 1 и т. 6 от него.

Според ответника е налице липса на правен интерес за жалбоподателя да оспорва на решението, тъй като последният не е адресат на оспорвания акт, не е посочен в него, с акта не се засягат непосредствено негови права и интереси, нито се вменяват задължения. С оспореното решение се регулират отношения между държавни органи и ведомства, поради което жалбоподателят не е носител на субективното процесуално право на оспорване по съдебен ред. Изтъква се, че дори и да има някакви последици за жалбоподателя, те произтичат от наложените санкции от Министерство на финансите на САЩ, а не от оспорваното решение на Министерския съвет. Оспорва обосноваването на правния интерес на жалбоподателя с включването му в списъка, съставен в изпълнение на решението, като счита, че същият не е предмет на делото, а е отделен административен акт, който подлежи на самостоятелен съдебен контрол.

В условия на евентуалност се оспорва жалбата и като неоснователна. Според ответника оспореното решение е взето съобразно компетентността на Министерския съвет по чл. 105 от Конституцията на Република България, и във връзка със задълженията на страната по Конвенцията на Организацията на обединените нации срещу корупцията, част от вътрешното право, както и във връзка с упражняването от страна на Министерския съвет на правата на държавата в публичните предприятия съгласно чл. 13 от Закона за публичните предприятия. Изтъква се също така, че американският закон „Магнитски“ не е включен в списъка на нормативните актове, срещу чието действие са предприети мерки и защита от Регламент № 2271/96 г. относно защитата срещу последиците от извънтериториалното прилагане на законодателство, прието от трета страна, и действията, предприети на основание това законодателство или произтичащи от него. По отношение допустимостта на жалбата:

Върховният административен съд счита жалбата за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 149, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на оспорване индивидуален административен акт, предвид следното:

По силата на чл. 21, ал. 1 от АПК индивидуален административен акт е изричното волеизявление или изразеното с действие или бездействие волеизявление на административен орган или на друг овластен със закон за това орган или организация, лицата, осъществяващи публични функции, и организациите, предоставящи обществени услуги, с което се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на отделни граждани или организации, както и отказът да се издаде такъв акт.

Съгласно чл. 147 АПК, право да оспорват административните актове имат гражданите и организациите, чиито права, свободи или законни интереси са нарушени или застрашени от тях, или за които те пораждат задължение. Това предполага да е налице пряк и непосредствен правен интерес от обжалването, като абсолютна процесуална предпоставка за допустимост на жалбата. Неблагоприятно засягане е всяка правна последица от административен акт, състояща се в прекратяване или ограничаване на съществуващи субективни права, създаване на нови или разширяване на съществуващи правни задължения, както и хипотезите на невъзможност за упражняване на субективни права, за които законът предвижда издаване на административния акт. Всяко лице, чиито права или интереси са нарушени или застрашени от такъв акт, има правото да го оспорва по съдебен ред.

В изпълнение на Решение № 441/04.06.2021 година, създадената работна група е изготвила списък на асоциираните лица, които попадат или потенциално биха попаднали в обхвата на санкциите, наложени от Службата за контрол на чуждестранните активи на Министерството на финансите на САЩ, в който е включено и дружеството-жалбоподател, което несъмнено, неблагоприятно засяга неговата правна сферата. Вярно е, че списъкът няма самостоятелно съществуване, тъй като в него липсва разпоредителна част, която да послужи като основание за пряко и непосредствено засягане на интересите на жалбоподателя, но правно релевантна значимост за настоящото производство има разпоредителната част на оспореното пред съда решение на МС (с което се възлага изготвянето на списъци на лица, които потенциално биха попаднали в обхвата на санкциите (т. 1), възлага се публикуването на тези списъци (т. 3) и се задължават министрите и другите органи на изпълнителната власт да предприемат незабавни мерки да прекратят отношенията си с лицата от списъка по т. 1 и да не влизат в нови взаимоотношения (т. 6), поради което не може да се отрече и правото на дружеството да атакува акта в частта, която го засяга лично. В тази връзка, при извършената проверка за допустимост на жалбата съдът намира, че по отношение на „Интернюз 98“ ООД е налице правен интерес да оспорва Решение 441/04.06.2021 година на Министерски съвет, в частта му по т. 1, т. 3 и т. 6. В останалата част по т. 2 и т. 5, решението, като вътрешнослужебен акт, незасягащ негативно правата и законните интереси на дружеството, не подлежи на съдебен контрол и жалбата следва да се остави без разглеждане в тази част. В частта по т. 4 жалбата също е недопустима, тъй като на първо място разпореденото с нея касае изготвяне на допълнителен списък в който настоящия жалбоподател не е включен т. е. с актуализирането на първоначалния списък, посочен в т. 1, не се засягат пряко права и законни интереси на дружеството. На второ място следва да се има предвид, че т. 4 от оспореното решение е функция на т. 1 т. е. изготвянето на допълнителен списък няма самостоятелно значение и е във връзка с т. 1 от оспореното решение, като евентуална нищожност респек. незаконосъобразност на т.1 влече като такава правна последица и т. 4.

Неоснователен е доводът, изразен в писмено допълнително становище от 18.01.2022 г. от МС на Р. Б. чрез процесуален представител, че решението няма непосредствено действие спрямо жалбоподателя и не му създава пряко права и задължения. Включването на дружеството в изготвения списък под № 25, на основание т. 1 от оспореното решение води до засягане на права и законни интереси на жалбоподателя, тъй като с решението се забранява на държавните органи, администрацията и др. да имат каквито и да е правоотношения с лицата включени в списъка т. е. попадането на определено лице в изготвения от помощния орган списък, по т. 1 от Решение № 441/04.06.2021 г., на МС влече за него негативни последици свързани с взаимоотношенията му с администрацията на Р. Б. вкл. и финансови такива и уронване на доброто търговско име.

Дори и да се приеме доводът на ответната страна, че акта по т. 1, т. 3, т. 4 и т. 6 има вътрешноведомствена насоченост и като такъв се изключва от съдебен контрол, с оглед застъпеното становище в Решение № 21/26.10.1995 г., постановено по к. д. № 18/1995 г., че гражданите и юридическите лица могат да обжалват пред съдилищата всички административни актове, включително и вътрешнослужебните, щом тези актове нарушават или застрашават техни права или законни интереси, жалбата е допустима. При издадени актове от такъв вид, за да се приеме, че те подлежат на съдебен контрол, следва да се изхожда от правния ефект на акта, а не от неговата квалификация. В конкретния случай, както се посочи по-горе, с издаване на процесното решение, в частта му по т. 1 , т. 3, т. 4 и т. 6 се застрашава и/или нарушават права и законни интереси на оспорващото дружество, като му се поставят определени ограничения.

Върховният административен съд, състав на осмо отделение, за да се произнесе по жалбата, намери за установено от фактическа страна следното:

Предмет на обжалване от страна на „Интернюз 98“ ООД е Решение № 441/04.06.2021 г. на МС на Р. Б. за предприемане на действия във връзка с наложените от САЩ санкции на български лица“, ведно със Списък на „Обявени български физически лица по закона „Магнитски“ на 02.06.2021 г.“, неразделна част от решението. Оспореното решение съдържа шест точки, като от съдържанието им се установява следното:

С т. 1 се създава постоянна работна група с участието на представители на Министерството на външните работи, Министерството на финансите, Държавна агенция „Национална сигурност“ и Националната агенция за приходите, която да изготви списък на лицата, които попадат и потенциално биха попаднали в обхвата на санкциите, наложени от Службата за контрол на чуждестранните активи на Министерството на финансите на САЩ, като в три подточки са изброени и асоциираните лица, които следва да бъдат включени в него.

С т. 2 от решението на МС е разпоредено поименният състав на работната група да се определя със заповед на министъра на финансите по предложение, направено в еднодневен срок от ръководителите на ведомствата по т. 1 от решението.

С т. 3 е възложено списъкът да се публикува и поддържа на интернет страниците на Министерството на финансите и на Националната агенция за приходите.

В т. 4 от Решението на МС е възложено Държавна агенция „Национална сигурност“ и Националната агенция за приходите да предприемат постоянни мерки за установяване на степента на свързаност на лица с лица от списъка по т. 1 и да предлагат на постоянната работна група допълване на списъка, в случай че се установи свързаност, или изключване от списъка на лица, в случай че свързаността е прекратена.

С т. 5 е определен министърът на финансите да наблюдава дейността на работната група по т. 1 и да отговаря за резултатите от нейната работа пред правителството.

В т. 6 от Решението на МС е възложено на министрите и другите органи на изпълнителната власт да предприемат незабавни мерки с цел администрациите и ведомствата, държавните и общинските предприятия, търговските дружества с държавно и общинско участие в капитала и дружествата, които те контролират, както и други лица, в които упражняват правата на държавата, да прекратят отношенията си с лицата от списъка по т. 1 и да не влизат в нови взаимоотношения.

Жалбоподателят „Интернюз 98“ ООД е включен в списък на физическите лица, асоциирани по смисъла на т. 1, буква „б“ от Решение № 441/04.06.2021 г. на МС, публикуван на 15.06.2021 г. на интернет страниците на Министерство на финансите и на Националната агенция по приходите, под № 25.

Както се посочи по-горе, с Решение № 441/04.06.2021 г. на Министерския съвет се създава постоянна работна група с участието на представители на Министерство на вътрешните работи, Министерство на финансите, Държавна агенция „Национална сигурност“ и Националната агенция за приходите.

На постоянната работна група се възлага изготвянето и поддържането на списък на лицата, които попадат и потенциално биха попаднали в обхвата на санкциите, наложени от Службата за контрол на чуждестранните активи на Министерството на финансите на САЩ. Разпоредено е в този списък на асоциираните лица да се включат всички лица от списъка на Службата за контрол на чуждестранните активи на Министерството на финансите на САЩ, както и притежаваните, контролирани или управлявани от тях през последните пет години юридически лица, а също и съдружниците, акционерите, управителите и членовете на органите за управление и контрол за последните 5 години на тези юридическите лица. Възложено е на Държавната агенция „Национална сигурност“ и на Националната агенция по приходите да предприемат постоянни мерки за установяване на свързаност на лицата от списъка, като по тяхно предложение постоянната работна група има правомощие да допълни списъка при установена свързаност или да изключи от списъка лице, когато свързаността е прекратена. Указано е списъкът на лицата, които попадат и потенциално биха попаднали в обхвата на санкциите, наложени от Службата за контрол на чуждестранните активи на Министерството на финансите на САЩ, да бъде публикуван и поддържан на интернет страниците на Министерство на финансите и на Националната агенция за приходите. Възложено е на министрите и другите органи на изпълнителната власт да предприемат незабавни мерки с цел администрациите и ведомствата, държавните и общинските предприятия, търговските дружества с държавно и общинско участие в капитала на дружествата, които те контролират, както и други лица, в които упражняват правата на държавата, да прекратят отношенията си с лицата от списъка и да не влизат в нови взаимоотношения с тях.

Видно от доклада на министър-председателя, както и от доклада на министъра на финансите, част от административната преписка по издаване на акта, Решение № 441/04.06.2021 г. е прието във връзка с наложените от САЩ санкции за български лица. Посочено е, че на 02.06.2021 г. Службата за контрол на чуждестранните активи на Министерството на финансите на САЩ е наложило санкции на три български лица – В. Б., Д. П. и И. Ж., за тяхната значителна роля в корупцията в България, както и на техните мрежи, обхващащи 64 организации.

В докладите е изложено, че в резултат от мярката се блокира цялата собственост и право на собственост и други собственически права на посочените лица, които се намират в САЩ или са във владението и под контрола на граждани на САЩ и постоянно пребиваващи в САЩ. Блокират се и всички дружества, притежавани пряко или непряко от едно или няколко от санкционираните лица. Посочено е, че предписанията на Службата за контрол на чуждестранните активи на Министерството на финансите на САЩ по принцип забраняват всички транзакции от граждани на САЩ или постоянно пребиваващи в САЩ или транзакции на територията на САЩ (или извършвани транзитно през САЩ), отнасящи се до каквато и да е собственост или право на собственост и други собственически права на санкционираните лица. Уточнено е, че забраните включват каквато и да е форма на принос или предоставяне на средства, стоки или услуги от, на или в полза на санкционираното лице или получаването на каквато и да е форма на принос или предоставяне на средства, стоки или услуги от такова лице.

Отчита се в доклада, че в глобален мащаб рисковете от тези санкции за България и за българската икономика биха били огромни, в т. ч. замразяване на активи в банки на бюджетни организации и държавни дружества и предприятия, опасност от предсрочно изискуеми заеми, блокиране на международни преводи, изключване и недопускане до участие в международни бизнес сделки, ограничаване на възможностите за търговия и редица други.

В с. з. от 19.01.2022 г., ответната страна представи изисканите от съда Глобален закон „Магнитски“ за отчетност при нарушаване на човешките права, Указ 13818/20.12.2017 г., който допълва и прилага Глобален закон „Магнитски“, насочен срещу извършителите на тежки нарушения на човешките права и корупция в целия свят, а така също е представено и официално изявление на Департамента на финансите на САЩ от 02.06.2021 г., „Санкции на Департамента на финансите на САЩ срещу влиятелни български граждани и техните широки мрежи за участие в корупция“.

Съдът, след като обсъди твърденията и доводите на страните, събраните по делото доказателства и извърши служебно, на основание чл. 168, ал. 1 във вр. с чл. 146 АПК, проверка на оспореното Решение № 441/04.06.2021 г., в допустимата за обжалване част, приема от правна страна следното:

На първо място жалбоподателят сочи нищожност на оспореното решение, поради липса на компетентност на издателя. Доводите и възраженията в тази насока, изложени в жалбата, съдът приема за основателни.

По силата на чл. 4, ал. 1, изр. 2 от Основния закон Р. Б. се управлява според Конституцията и законите на страната. Международните договори, ратифицирани от конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за страната, са част от вътрешното право.

Съгласно чл. 105, ал. 1 от Конституцията на Република България, Министерският съвет ръководи и осъществява вътрешната и външната политика на страната в съответствие с Конституцията и законите.

Тълкувана нормата води до извод, че Министерски съвет е длъжен да осъществява тези свои функции единствено въз основа и в изпълнение на Конституцията и законите, в които е необходимо да бъдат детайлизирани конкретните правомощия, чрез които да бъде реализирано осъществяването и ръководството на вътрешната и външната политика. В Решение № 4/2019 г., постановено по к. д. № 15/2018 г. и Решение № 12/2018 г., постановено по к. д. № 1/2018 г. е застъпено становището на Конституционния съд, че възможността определените в Конституцията функции на органите на изпълнителните власт да бъдат конкретизирани със закон е елемент от архитектурата на конституционноправното регулиране, което е рамково. Основният закон регулира само онези въпроси, най-вече държавната организация и правата на гражданите, които са достатъчно важни, за да бъдат снабдени с особен ранг и особени гаранции и оставя пространство за запълване.

От своя страна в Решение № 10/2021 г., постановено по к. д. № 8/2021 г., се съдържат изводите, че като залага на едно „доизграждане“ на съдържащите се в Конституцията функции на висшия орган на изпълнителната власт чрез текущото законодателство, Основният закон запълва с конкретно съдържание възприетата от самата нея формула за разделение и баланс на властите и за ролята на закона в правовата държава. От една страна, законът е проява на една от властите и в същото време е източник на правомощия на другите власти. Така законът се превръща в своеобразен юридически модел за поведение от държавните органи и гарантира разделението на властите посредством силата на своите норми.

Органите на изпълнителната власт, какъвто по Конституция е Министерски съвет, могат да осъществяват своите правомощия само въз основа на закона, в изпълнение на закона и в рамките, които законът им е очертал. Именно това характеризира тяхната дейност като подзаконова изпълнително-разпоредителна дейност. За да разполагат с конкретно правомощие за създаване на права или задължения с административноправен характер или за засягане на такива права или законни интереси на гражданите и техните организации, органите на изпълнителната власт следва да черпят своята компетентност от закона, регулиращ съответните обществени отношения или съответно от международен договор, ратифициран от Народното събрание, нормативен акт на Правото на Европейския съюз (ЕС) или Конституцията на Р. Б.

Както се посочи, съгласно чл. 105, ал. 1 от Основния закон, правомощията на Министерския съвет, в качеството му на централен колегиален административен орган с обща компетентност, са многобройни и разностранни, поради което и Конституцията не ги очертава в списък, а ги урежда в обща рамка т. е. нормата на чл. 105, ал. 1 от Конституцията не вменява конкретни правомощия на Министерски съвет, а дава правната възможност на законодателят да конкретизира предмета, обема, обсега на правомощията на МС по осъществяването и ръководството на вътрешната и външната политика на страната с отделни законови респек. подзаконови актове.

За да е законосъобразен, административният акт трябва на първо място да е издаден от компетентен орган - и по материя, и по място, и по степен. В мотивите на Тълкувателно решение № 2/1991 г. на ОСГК на ВС, се приема, че „всяка некомпетентност води до нищожност“. В този смисъл е и трайната и непротиворечива съдебна практика, в това число и на Върховния административен съд.

За да се прецени дали оспорен пред съда акт е издаден от компетентен орган, следва да се анализира термина „компетентност“. Според теорията и практиката компетентността на даден административен орган представлява съвкупност от неговите властнически правомощия, определени по предмет, обем, обсег и цел от закона. В този смисъл органите на изпълнителната власт, както и всички държавни органи, имат установени предели, в които могат да упражняват властническите си правомощия. Тези предели определят обема на правомощията, компетентността на съответния орган.

Предоставената по силата на закона компетентност не може да се преотстъпва (делегира) на други органи от апарата на администрацията освен в изрично предвидени в правната норма случаи. В този смисъл делегацията следва задължително да бъде предвидена в закона и по своята правна същност представлява временно и нетрайно прехвърляне на част от правомощията на горестоящия орган на някой от подчинените му органи или длъжностни лица. Делегиращият орган запазва компетентността си да взема решения в областта на делегираните правомощия, паралелно с органа, чийто правомощията са делегирани.

Възможността за делегиране на правомощия се характеризира с няколко принципни ограничения: никой не може да делегира правомощия, които не притежава; не могат да бъдат делегирани правомощия, които законът определя като изрична компетентност на съответния орган; органът, на когото са делегирани правомощия, не може да ги предоставя другиму /виж Тълкувателно решение № 4/22.04.2004 г., постановено по т. д. № ТР-4/2002г. на ВАС/.

В конкретния случай, видно от разпоредителната част на оспорения акт е, че Министерски съвет е възложил изготвянето и актуализирането на списъци на лица, спрямо които да бъдат предприети незабавни мерки за прекратяване на правоотношения с държавни органи на помощен орган. Възлагането на подобно правомощие, засягащо правата и законните интереси на лицата, включени в списъците, не следва пряко от посочената в административния акт разпоредба на чл. 105, ал. 1 от Конституцията. То не следва и от изрична друга законова разпоредба т. е. липсва законова разпоредба, която да възлага правомощия на Министерски съвет за налагане на подобни санкции, съответно да делегира подобни правомощия на други държавни органи. Предвид на горното следва да се приеме, че оспореното решение се явява издадено при липса на компетентност, водеща до нищожност. Както се посочи компетентността на органа винаги е определена в съответния материален закон, предвид нормата на чл. 4, ал. 1 от Конституцията. Няма орган без компетентност и само когато той действа в рамките на предоставената му такава – по материя, по място, по степен и по време, само тогава органът ще е упражнил предоставената му от държавата власт съобразно закона. Нарушаването на която и да е от границите на компетентността води до некомпетентност, а издаденият от некомпетентен орган акт страда от съществен, основен порок, който го лишава от същността му на властническо волеизявление, поради което не може да произведе целените правни последици.

С оглед на горното, настоящата съдебна инстанция приема, че оспореното решение № № 441/04.06.2021 г., на МС е нищожно и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, следва да бъде прогласено за такова.

След като констатира нищожността на обжалваното решение, съдът не следва да проверява дали са изпълнени останалите предпоставки за законосъобразност, предвидени в чл. 146, т. 2-5 от АПК, тъй като нищожният административен акт не поражда правни последици.

Въпреки това, за пълнота следва да се отбележи, че оспорваното решение е издадено в исканата от закона писмена форма – чл. 59, ал. 2 АПК. От формална страна актът съдържа фактически и правни основания с оглед на изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК.

Оспореният акт е издаден и в противоречие на материалноправните разпоредби – отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 4 от АПК, предвид следното:

Както се посочи по-горе предвид нормата на чл. 4, ал. 1 от Конституцията Р. Б. се управлява според Конституцията и законите на страната, като под закони следва да се има в предвид не само националното законодателство, но и международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Р. Б. които стават част от вътрешното право – чл. 5, ал. 4, изр. 1 от Конституцията.

Оспореното пред съда Решение № 441/04.06.2021 г. е прието във връзка с наложените от Съединените американски щати санкции на български лица. В докладите, приложени към процесния административен акт е посочено, че на 02.06.2021 г. Службата за контрол на чуждестранните активи на Министерството на финансите на САЩ е наложило санкции на три български лица – В. Б., Д. П. и И. Ж., за тяхната значителна роля в корупцията в България, както и на техните мрежи, обхващащи 64 организации.

Това решение на МС по съществото си представлява акт по прилагане на законодателство на друга държава и по - конкретно на Глобален закон „Магнитски“, приет от САЩ. Този закон обаче не би могъл да притежава качеството на източник на правото в Р. Б. Нито законът, нито актовете по прилагането му от съответните органи на САЩ имат правна сила на територията на страната. Глобалният закон „Магнитски“ не попада в хипотезата на чл. 5, ал. 4 от Конституцията, сочеща нормативните източници, имащи отношение към конституционното управление на Р. Б. Законодателните актове на САЩ и действията на американските институции, основани или произтичащи от тях, нямат характера на задължителен международноправен акт, обвързващ със задължение за предприемане на мерки за изпълнението/прилагането му от друга държава.

Предвид разпоредителната част на оспореното решение на МС, то изцяло е лишено от законова /конституционна/ опора. Решението не е издадено въз основа на нормативен акт от вътрешното право на страната, нито почива на разпоредба от правото на Европейския съюз. Такъв издаден акт е правно необоснован, тъй като в позитивното право не съществува правна норма, допускаща прилагането на законодателството на друга държава на територията на страната, респек. признаване на действието и изпълнение на актовете на чужда юрисдикция, с които се засягат права, свободи и законни интереси на български граждани и организации.

От посоченото в оспореното решение на МС правно основание за приемането му – чл. 105, ал. 1 от Конституцията, по никакъв начин не произтича упражненото с издаването на акта правомощие. Липсва обективна връзка между позоваването в акта на нормата на чл. 105, ал. 1 от Конституцията и съдържанието на инкорпорираното в него волеизявление, поради липса на вътрешноправна норма, от която МС може да черпи основание за подобно произнасяне. В случая следва да се има в предвид и, че считано от 7 август 2018 г., е в сила Делегиран регламент (ЕС) 2018/1100 на Комисията, като с този делегиран регламент е изменено приложението към Регламент (ЕО) № 2271/96 на Съвета от 22 ноември 1996 г. относно защитата срещу последиците от извънтериториалното прилагане на законодателство, прието от трета страна, и действията, предприети на основание това законодателство или произтичащи от него. С този Блокиращ регламент се цели да се защити установеният правов ред, интересите на Съюза и интересите на физическите и юридическите лица, упражняващи права съгласно ДФЕС (Договора за фунцкиониране на Европейския съюз) , срещу незаконосъобразните последици от извънтериториалното прилагане на посоченото законодателство. ЕС въвежда Блокиращия регламент през 1996 г. в отговор на законодателството на Съединените американски щати за налагане на санкции с извънтериториално приложение по отношение на Куба, Иран и Либия. Той представлява важно постижение, изразяващо се в единни действия на ЕС срещу незаконосъобразните последици от законодателството на трети държави, имащо извънтериториално приложение. С Блокиращия регламент се цели да се противодейства на незаконосъобразните последици от санкциите на трети държави с извънтериториално приложение по отношение на физическите и юридическите лица, посочени в член 11 от него. Основната цел, която се преследва с него, е по този начин да бъдат защитени операторите от ЕС, участващи в законна международна търговия и/или законно международно движение на капитали, както и в свързани с това търговски дейности с трети държави в съответствие с правото на ЕС.

Блокиращият регламент се прилага по отношение на законодателството с извънтериториално приложение, посочено в приложението към него, в което понастоящем са включени мерки на САЩ по отношение на Куба, Иран и Либия, но независимо от това обстоятелство общите принципи на съюзното право, инкорпорирани в него, дават основание да се приеме, че държавите членки на ЕС са задължени да не спазват законодателство с извънтериториално приложение или всяко административно, съдебно или арбитражно решение, основаващо се на това законодателство, предвид на това, че ЕС не признава приложимостта и последиците му спрямо операторите от ЕС (член 5, първа алинея). Това означава, че решение, независимо дали то е административно, съдебно, арбитражно или от друго естество, взето от орган на трета държава и основаващо се на разпоредбите на законодателството на трета държава с извънтериториално приложение, или на актове, които доразвиват или изпълняват тези разпоредби, няма да бъде признато в ЕС. Също така решение, съгласно което например се изисква налагане на запор или възбрана или изпълнение на икономическа санкция срещу оператор от ЕС въз основа на посочените по-горе актове, няма да бъде изпълнено в ЕС. Това защитава операторите от ЕС срещу действието на такива решения в Съюза.

Операторите от ЕС са свободни да осъществяват свободно стопанската си дейност в съответствие с правото на Съюза и приложимото национално законодателство. Това означава, че те са свободни да решат въз основа на собствена преценка на икономическата ситуация дали да започнат работа, да продължат или да прекратят стопанската си дейност и дали да участват или не в даден сектор на икономиката. С Блокиращия регламент се цели именно да се гарантира, че тези стопански решения продължават и занапред да се вземат свободно, т. е. не се налагат на операторите от ЕС от законодателство с извънтериториално приложение, което правото на Съюза не признава за приложимо по отношение на тях.

Изрично в решение по обединени дела С-402/05Р и С-415/05Р на СЕС е прието, че не могат да бъдат налагани ограничителни мерки едностранно от държава-членка, тъй като налагането на такива национални мерки може да повлияе на функционирането на вътрешния пазар и би могло да има особен ефект върху търговията между държавите-членки, а и налагането на рестриктивни мерки би могло също така да наруши и конкуренцията.

Следва да се има предвид, че изключването на прилагането на извънтериториалното законодателство и решения на трети държави спрямо държави-членки е уредено в Регламент (ЕО) № 2271/96 относно защитата срещу последиците от извънтериториалното прилагане на законодателството, прието от трета страна и в Делегиран регламент (ЕС) 2018/1100 на Комисията от 6 юни 2018 година за изменение на приложението към Регламент (ЕО) № 2271/96 на Съвета относно защитата срещу последиците от извънтериториалното прилагане на законодателство, прието от трета страна, и действията, предприети на основание това законодателство или произтичащи от него. Изрично в тези два акта от съюзното право е посочено, че целта им е да се защитят икономическите и/или финансови интереси на физически и/или юридически лица от извънтериториалното въздействие на законодателство, прието от трети страни.

Неоснователен е доводът на МС, че след като Глобален закон „Магнитски“ не е включен в приложението към Регламент (ЕО) № 2271/96 на Съвета, няма пречка той да бъде приложен на територията на Р. Б. Обстоятелството, че конкретният закон не фигурира в приложението на посочения регламент не обуславя извод, че извънтериториалното му действие и основаните на него актове и действия следва да бъдат признати. Отричането на екстериториалното прилагане на нормативна уредба на трета страна и на актове и действията, предприети в нейно изпълнение, е принципно положение, потвърдено от посочения регламент.

Неоснователно ответната страна сочи като източник за издаване на решението с което да се разпореди с процесните мерки, Конвенцията на ООН срещу корупцията, тъй като не се сочи конкретна разпоредба овластяваща органа да произнесе решението, а и нито един текст от Конвенцията не съдържа такъв род задължения. Целта на последната е да позволи криминализирането на нарастващ брой корупционни действия предвид заплахите за стабилността и сигурността на обществото, които те пораждат, поради което тя се отнася не само до предлагането на неследващи се облаги на лица или до присвояването на държавни средства, а и до търговия с влияние, както и до укриването и изпирането на облагите, придобити от корупция.

Видно от чл. 3, Конвенцията се прилага в съответствие с нейните термини по отношение на предотвратяването, разследването и преследването на корупцията и замразяването, изземването, конфискацията и връщането на облагите от престъпления по тази конвенция. Разпоредбата на чл. 4 от Конвенцията предвижда клауза за защита на суверенитета, постановявайки, че държавите-страни по конвенцията, изпълняват задълженията си по нея по начин, който съответства на принципите на суверенното равенство и териториалната цялост на държавите, както и на принципа на ненамеса във вътрешните работи на други държави, като нищо в тази конвенция не дава право на държава – страна по конвенцията, да упражнява на територията на друга държава юрисдикция или функции, които са изключително право на компетентните органи.

Съгласно чл. 5 от Конвенцията всяка държава – страна по нея, в съответствие с основните принципи на правната и система развива и прилага или поддържа ефективни и координирани антикорупционни политики, които насърчават участието на обществото и отразяват принципите на правовия ред и доброто управление на публичните дела и на публичната собственост, интегритета, прозрачността и отговорността.

С разпоредбата на чл. 65 от Конвенцията е дадена възможност на всяка държава – страна по нея да предприеме необходимите мерки, в съответствие с основните принципи на вътрешното и право, за да осигури изпълнението на нейните задължения във връзка с прилагане на конвенцията, като се допуска предприемане на по-строги мерки за предотвратяване и борба срещу корупцията, от предвидените в конвенцията.

Предвид на така посочените разпоредби от Конвенцията, прилагането и изисква предприетите от държавите мерки да са в съответствие с основните принципи на вътрешното право и правна система. С оглед на това липсва връзка между оспореното решение и разпоредбите на конвенцията, тъй като последната препраща изцяло към местното законодателство, а издаденият акт не съответства именно на основните принципи на вътрешния правов ред. С оглед на така изложените съображения, настоящият съдебен състав намира, че Решение № 441/04.06.2021 г. на Министерския съвет на Р. Б. за предприемане на действия във връзка с наложените от Съединените американски щати санкции на български лица, противоречи на чл. 1, чл. 4 ал. 1 и ал. 3 от Конституцията, както и на общите принципи за изграждането и развитието на Европейския съюз.

Водим от горното, на основание чл. 172, ал. 1 и 2 от АПК, Върховният административен съд, тричленен състав на Осмо отделение,

РЕШИ:

ОСТАВЯ БЕЗ РАЗГЛЕЖДАНЕ жалбата на „Интернюз 98“ ООД, представлявано от управителя А. В., със седалище на управление гр. София, бул. [адрес], срещу Решение № 441/04.06.2021 г. на Министерския съвет на Р. Б. за предприемане на действия във връзка с наложените от Съединените американски щати санкции на български лица, В ЧАСТТА му по т. 2 , т. 4 и т. 5.

ПРЕКРАТЯВА производството по делото в тази му част.

ОБЯВЯВА НИЩОЖНОСТТА на Решение № 441/04.06.2021 г. на Министерския съвет на Р. Б. за предприемане на действия във връзка с наложените от Съединените американски щати санкции на български лица, В ЧАСТТА му по т. 1, т. 3 и т. 6, по оспорване на „Интернюз 98“ ООД, представлявано от управителя А. В..

Решението в прекратителната част, имащо характер на определение подлежи на обжалване с частна жалба пред петчленен състав на Върховния административен съд в 7 -дневен срок от получаване на съобщението до страните.

Решението в останалата част подлежи на касационно обжалване пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14 -дневен срок от получаване на съобщението до страните.

Вярно с оригинала, ПРЕДСЕДАТЕЛ:/п/ Мирослав Мирчев

секретар: ЧЛЕНОВЕ:/п/ Р. Д. п/ Христо Койчев