Производството е по реда на чл. 209 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Сдружение [ЮЛ] със седалище в [населено място], наричано за краткост по-долу „Сдружението” против решение № 4972/26. 04. 2016г. на Върховния административен съд по адм. д.№ 12917/2015 г., с което е отхвърлено оспорването на § 1 от Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 11 от 2009г. за условията и реда за прилагане на мярка 214 „Агроекологични плащания“ от програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013г., издадена от Министъра на земеделието и храните, обн. ДВ, бр. 81 от 20. 10. 2015г., в сила от 01. 03. 2016г., както и на чл. 47, ал. 1, т. 2 и т. 3 от Наредба № 11 от 2009г. за условията и реда за прилагане на мярка 214 „Агроекологични плащания“ от програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013г., издадена от Министъра на земеделието и храните, обн. ДВ, бр. 29 от 17. 04. 2009г., изм. ДВ бр. 81 от 20. 10. 2015г., в сила от 20. 10. 2015г и сдружението е осъдено да заплати на Министерството на земеделието и храните направените по делото разноски в размер на 300 /триста/ лева.
В касационната жалба се твърди неправилност на решението и се иска неговата отмяна и отмяна на атакуваните разпоредби. От обстоятелствената й част следва, че поддържаните касационни основания са всичките по чл. 209, т. 3 АПК. Иска се присъждане на направените по делото по делото разноски.
Ответникът – Министерството на земеделието и храните оспорва касационната жалба по съображения в писмен отговор, които са поддържани в съдебно заседание, както и в представените по делото писмени бележки. Иска потвърждаване на обжалваноторешение.
Върховната административна прокуратура чрез участващия по делото прокурор преценява касационната жалба като неоснователна, а обжалваното решение като правилно.
Върховният административен съд в настоящия съдебен състав преценява касационната жалба като допустима, тъй като е подадена от надлежна страна в рамките на законоустановения срок за касационно обжалване. По основателността й приема следното:
Първоинстанционният съдебен състав е приел, че е сезиран с оспорване на §1 от НИД на Наредба № 11/2009г., обнародвана в ДВ бр. 81 от 20. 10. 2015г., в сила от 01. 03. 2016г. и на разпоредбите на чл. 47, ал. 1, т. 2 и т. 3 от Наредба № 11/2009г. (обн. ДВ, бр. 29 от 17. 04. 2009г., изм. ДВ бр. 81 от 20. 10. 2015г., в сила от 20. 10. 2015г.). За да определи предмета на оспораване, съдът е преценил, дали към датата на подаване на жалбата оспорените параграфи от НИД на Наредба № 11/2009г., обнародвана в ДВ бр. 81 от 20. 10. 2015г. са влезли в сила или не. Според съда до влизане в сила на разпоредбата, с която се изменя или допълва вече съществуваща норма, тази разпоредба има самостоятелност, след влизането й в сила, тя се инкорпорира в съдържанието на действащата разпоредба.
Съдът е приел, че жалбоподателят има интерес от оспорването, тъй като предметът му на дейност е свързан със защита на правата и интересите на агроекологичните земеделски производители, и цели да защитава интересите на членовете си пред държавни и общински органи.
Съдът е приел, че Наредбите, съдържащи оспорените разпоредби са издадени от компетентен орган при наличие на законова делегация за това, предвидена в §35 от ПЗР на ЗИДЗПЗП, както и в установената форма.
Съдът е отхвърлил жалбата срещу оспорените разпоредби формирайки следните изводи: преценил е като неоснователно възражението на жалбоподателя, че измененията на разпоредбите не са мотивирани; приел е, че не са допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила при приемане на подзаконовия нормативен акт; приел е, че оспорените разпоредби са в съответствие с целта на Закон за подпомагане на земеделските производител (ЗПЗМ) и на европейските регламенти за прилагането на които са издадни; преценил е като допустимо, както от съюзното, така и от националното право изменението в годишния размер на плащанията за агроекология и в условията за подпомагане; приел е, че измененията в годишния размер на агроекологичните плащания за опазване на почвите и водите, както и на условията за подпомагане по направление „Въвеждане на сеитбообращение за опазване на почвите и водите“, не противоречат на законовата рамка, дадена с Европейските регламенти, и на Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013г, както и че те не противоречат на целта на закона, която за направлението «Въвеждане на сеитбообращение за опазване на почвите и водите» е запазване на почвените и водните ресурси, посочвайки, че с въведените изменения, в по-голяма степен се постига преследваната от закона цел и при всички случаи не се преследва, различна от законовата цел.
Предвид съображението му, че измененията са съобразени с целта на закона, съдът е отхвърлил възраженията на жалбоподателя за нарушаване на принципите за съразмерност, последователност и предвидимост. Съдът е посочил, че оправданите правни очаквания на бенефициентите не са нарушени, тъй като те не можели да се разглеждат извън контекста на целта на подпомагането и да се свързват само с очакваните помощи за подпомагане и по-малко усилия за получаването им.
Съдът е отхвърлил възражението, че е невъзможна агротехническата операция по поддържане на растителна покривка през зимата на цялата земеделска площ с мотива, че след като бенефициентите ползват помощи за сеитбообръщение за цялата площ, не е невъзможно да поддържат растителна покривка през зимата на цялата площ, както и с изложеното становище от ответника, че наличието на зимна покривка касае само площите, които ще се засяват с пролетници.
Съдът е посочил също така, че правата на земеделските стопани по мярка 214 «Агроекологични плащания» не са нарушени и от гледна точка на нормите от НИД, които гарантиран принципа на доброволно участие, без липса на санкции при отказ от подпомагане при новите условия.
Настоящият петчленен съдебен състав преценява обжалваното решение като неправилно по следните съображения : На първо място, касационният състав преценява, че първоинстанционният съд неправилно е инидивидуализирал предмета на спора.
По въпроса, дали разпоредби от Наредба за изменение и допълнение на разпоредби от съществуваща вече наредба могат да бъдат предмет на съдебно оспорване, първоинстанционният съдебен състав е застъпил становище аналогично на изразеното от Конституционния съд на Р. Б в определение от 10 юли 2008г. и решение №6 от 11 ноември 2008 г. по к. д.№ 5/08г. ноември. Първоинстанционният съдебен състав не е съобразил обаче, че в конкретния случай разпоредбата на §1 от НИД на Наредба №11/2009г., обнародвана в ДВ, бр. 81 от 20. 10. 2015г., макар и да не е в сила към датата на подаване на жалбата-02. 11. 2015г., тя е в сила към датата на съдебното решение, с което този състав се е произнесъл. Ако първоинстанционният съдебен състав докрай е бил последователен в застъпеното от него становище, то е следвало да прецени, че към датата на произнасянето му, разпоредбата на §1 от НИД на Наредба №11/2009г., обнародвана в ДВ, бр. 81 от 20. 10. 2015г е станала част от съдържанието на чл. 13, ал. 6, т. 1 от Наредба №11/2009 година. С оглед това обстоятелство може да се поддържа, че с решението в частта, в която е отхвърлено оспорването на разпоредбата на §1 от НИД на Наредба №11 от 2009г., съдът се е произнесъл по несъществуваща към датата на произнасянето му разпоредба.
Следва да се посочи обаче, че в практиката на Конституционния съд е застъпено и другото становище, а именно, че може да бъде обявен за противоконституционен и закон за изменение и допълнение на действащ закон (аргумент от решение №22 от 31 октомври 1995г. по к. д.№25/95, както и становищата на съдиите В. Г и В. С по част от мотивите на определението по к. д.№5/2008г.)
Според настоящия петчленен съдебен състав на ВАС в случаи като настоящия, от значение е смисълът (съдържанието) на оспорването. Очевидно от жалбата, с която е сезиран първоинстанционния съдебен състав е, че жалбоподателят е недоволен от съдържанието на нормите на чл. 13, ал. 6, т. 1 и чл. 47, ал. 1, т. 2 и т. 3 от Наредба №11/2009г., така както те са изменени с НИД на Нардеба №11/2009г., обнародвана в ДВ, бр. 81 от 20. 10. 2015 година. Следователно предмет на оспорване са именно разпоредбите с посоченото съдържание, поради което предметът на оспорване следва да се индивидуализира по следния начин - чл. 13, ал. 6, т. 1 и чл. 47, ал. 1, т. 2 и т. 3 от Наредба №11/2009г., в редакцията им според НИД на Нардеба №11/2009г., обнародвана в ДВ, бр. 81 от 20. 10. 2015 година.
Този начин на определяне на предмета на оспорване не води до недопустимост на обжалваното решение в частта му, в която е отхвърлено оспорването на разпоредбата на §1 от НИД на Наредба №11 от 2009г., тъй като съдът е преценявал и се е произнесъл именно по спорната редакция на чл. 13, ал. 6, т. 1 от Наредба №11/2009 година.
По въпроса за правния интерес на Сдружението от оспорването:
Първоинстанционният съдебен състав не е изследвал в достатъчна степен наличието на правен интерес от оспорването за Сдружението. Съдът се е позовал на ТР №2 от 12. 02. 2010г. на ВАС по т. д.№4/09 година, обосновавайки наличието на правен интерес за Сдружението от предмета му на дейност и целите, така както са посочени в съдебното решение за регистрацията му. Видно обаче от мотивите на тълкувателното решение е, че в тях се казва „ Те могат да оспорват издадения подзаконов нормативен акт в случаите, когато с него се засягат или могат да бъдат засегнати общи права, свободи или законни интереси или се пораждат задължения за членуващите в сдружението лица.” В конкретния случай, за да е налице правен интерес за Сдружението, което е за осъществяване на дейност в частна полза от оспорването на въпросните разпоредби, то следва да докаже, че в него членуват земеделски производители, поели многогодишни ангажименти по направление „ Въвеждане на сеитбообръщение за опазване на почвите и водите” по мярка 214”Агроекологични плащания”. Доказателства за тези обстоятелства по делото липсват, което води до недоказаност на наличието на правен интерес за Сдружението от оспоравенто и до необоснованост на извода, формиран от първоинстанционния съдебен състав за допустимост на оспорването. Съдът е следвало да даде указания на жалбоподателя в тази насока и като не го е сторил е допуснал нарушение което е съществено.
По съществото на обжалването: Първоинстанционният съд е допуснал съществени нарушения на съдопроизводствените правила, изразяващи се в непопълването на делото с всички документи, които са част от административната преписка. В резултат на допуснатото нарушения, съдът е формирал изводи, които се преценават от настоящия съдебен състав на касационната инстанция като необосновани. От друга страна, съдът е формирал и неправилни изводи.
Неправилен е изводът му, че докладът на заместник-министъра на земеделието може да се възприеме като мотиви към проекта за изменение и допълнение на Наредба №11/2009г. (процесната). Съдържанието на мотивите, съответно докладът към един проект за нормативен акт е посочено в чл. 28, ал. 2 от ЗНА (ЗАКОН ЗА НОРМАТИВНИТЕ АКТОВЕ) и включва – причините, които налагат приемането, целите, които се поставят, финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, очакваните резултати от прилагането, включително финансови, ако има такива, както и анализ за съответствието с правото на Европейския съюз. Като причина за основните изменения и допълнения на Наредбата в доклада се сочи нотифицирани пред Европейската комисия (ЕК) промени, касаещи прилагането на направление «Въвеждане на сеитбобръщение за опазване на почвите и водите». Така посочената причина, поставя два въпроса, на които в доклада няма отговор – кои са основните изменения и допълнения в наредбата и кои са неосновните, и оспорените разпоредби от основните изменения и допълнения ли са, и ако не са, каква е причината за промяната им. От друга страна, нотифицирането на промените в направлението пред ЕК, както се твърди в доклада, не освобождава органа, да посочи в същия този доклад конкретните, същностните причини, налагащи промяна във взимането на почвените проби и промяна в размера на растителната покривка през зимата. Липсва посочване и на целите, които се преследват с измененията в условията за подпомагане, както и очакваните резултати от прилагането им. Неправилно е съдът да формира извод, че оспорените разпоредби не са в противоречие с целта на закона, без в доклада към НИД да се сочат конкретните цели, които искат да се постигнат с въпросните изменения. Задачата на съда е да прецени, доколко целите(в случай, че такива са посочени) са законосъобразни и доколко биха били постигнати с оспорените изменения.
Същите съображения са валидни и за намаления и диференциран размер на годишното плащане. Намаляването на годишния размер на компенсаторното плащане по направление „Въвеждане на сеитбообръщение за опазване на почвите и водите”и диференциране на размера му е обосновано в доклада с избягване на двойно финансиране от европейските фондове в областта на директните плащания и развитието на селските райони. В доклада не се сочи разпоредбата от националното законодателство или от законодателството на Европейския съюз, която да забранява такова двойно финансиране. Първоинстанционният съдебен състав също не сочи в решението си правното основание за посочената забрана. От друга страна, чл. 27, параграф 5 от Регламент (ЕО) № 1974/2006г. на Комисията допуска в определени хипотези съчетаване на мерки и ангажименти, в това число и на агроекологично подпомагане със схеми за директно подпомагане. Също така в съображение 17 от Регламент (ЕО) № 74/2009 на Съвета от 19 януари 2009 г., с която се изменя регламент (ЕО) № 1698/05г. се предвижда възможност за държавите-членки за прекратяване на задълженията в областта на агреокологията в случаи на предоставена равностойно подкрепа в рамките на първия стълб, при условие обаче, че се зачитат икономическите интереси и законните очаквания на бенефициера и се запазва общата полза за околната среда. Поставената с това съображение цел е постигната с изменана разпоредба на чл. 39 от Регламент №1698/05г. в чиито параграф 3 се добавя нова алинея, предвиждаща:
„Държавите-членки могат да прекратят тези задължения, без да това да води до задължение за съответния бенефициер да възстанови вече получено подпомагане, при условие че:
а) подпомагането съгласно Регламент (ЕО) № 73/2009 е нововъведение, в рамките на което се прилагат правила, чието общо агроекологично въздействие е равностойно на това на агроекологичната мярка, която се преустановява;
б) във финансово отношение това подпомагане не е по-малко благоприятно за съответния бенефициер;”
Предвид цитираната уредба от законодателството на ЕС, ответният орган е следвало да обоснове, защо за постигането на посочената в доклада цел, не е избрал този нормативноустановен подход, а така също и посочи правното основание за избрания от него подход чрез диференцирано намаляване на размера на годишните плащания за въпросното направление.
От друга страна, характерно за агроекологичното подпомагане е, че то има за цел да насърчи земеделските производители да прилагат земеделски практики, съвместими с нарастващите нужди от опазване на околната среда, като ги компенсира за понесената загуба или допълнителните разходи във връзка с това ( чл. 4, параграф 1, буква „б” вр. с чл. 39, параграф 4 от Регламент (ЕО) №1698/2005 на Съвета от 20 септември 2005г. относно подпомагане на развитие на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони).
В доклада липсва обосновка, доколко целта на агроекологичното подпомагане може да се постигне с въпросните изменения, които от една страна натоварват земеделските производители с допълнителни изисквания, които вероятно са свързани с допълнително разходи за самите земеделци, а от друга страна им намалява размера на годишните плащания, които имат за цел да компенсират допълнителните разходите, направени във връзка с поетия ангажимент, респективно пропуснатите приходи. От това ново положение следва логичният въпрос – възможно ли е да се постигне целта на агроекологичното подпомагане, чиито отговор трябва да следва от съдържанието на доклада, но който в конкретния случай не се намира в него.
В доклада липсва и анализ за съответствието на оспорените изменения с правото на Европейския съюз. Поддържаното в доклада твърдение, че предложеният проект не съдържа разпоредби, транспониращи актове на ЕС, не освобождава органа от анализа за съответствието на измененията с приложимите разпоредби от правото на ЕС. От този анализ органът не е освободен и въпреки извършената нотификация пред ЕК на изменената ПРСР, още повече, че в конкретния случай по делото липсват доказателства за такава.