Производството е по реда на чл. 208 и следващите АПК.
Образувано е по касационни жалби на министъра на регионалното развитие и благоустройството като представител на държавата, чрез пълномощника юрк. Д., на министъра на околната среда и водите, чрез пълномощника юрк. К. и на началника на Службата по геодезия, картография и кадастър – В., срещу решение № 1049 от 08. 05. 2015 г., постановено по адм. дело № 1217/2014 г. по описа на Административен съд - Варна. Касационните жалбоподатели излагат доводи за неправилност на обжалваното решение като постановено в нарушение на материалния закон и поради необоснованост. Претендират отмяната му и постановяване на друго, с което оспорването да бъде отхвърлено. Правят искане за присъждане на разноски за двете инстанции.
Ответникът – [фирма], [населено място], чрез адв. П. като процесуален представител, изразява становище за неоснователност на касационните жалби. Претендира разноски за тази инстанция.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за правилност на обжалваното решение.
Върховният административен съд, състав на второ отделение, като обсъди доводите в касационните жалби, становищата на страните и данните по делото, приема следното:
Касационните жалби са процесуално допустими като подадени в срок и от надлежни страни, за които съдебният акт е неблагоприятен.
С обжалваното решение Административен съд - Варна е отменил по жалба на [фирма] заповед № РД-18-03-4/12. 02. 2014 г. на началника на службата по геодезия, картография и кадастър - В., с която на основание чл. 49а, ал. 3 ЗКИР е одобрена кадастралната карта и регистър за поземлени имоти (ПИ) с идентификатори 65259. 501. 13 и 65259. 501. 14, образувани от ПИ 025008 по КВС на [населено място], [община] и е върнал преписката на административния орган за ново произнасяне. Със същото решение е присъдил на дружеството разноски.
За да постанови този резултат, първоинстанционният съд е приел, че заповедта е издадена от компетентен орган, при спазена процедура по реда на чл. 35а ЗКИР, без допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, но в несъответствие с материалния закон. Посочил е, че в случая административното производство е по първоначално създаване и одобряване на кадастрална карта и кадастрални регистри за група от имоти, разположени по Ч. крайбрежие, попадащи в [населено място], целящо отразяване на имотите, представляващи пясъчни дюни, обявени за публична държавна собственост в ЗУЧК и защитена територия съгласно ЗЗТ. Приел е, че производството в С.-В. не е започнало по инициатива на собствениците на имотите по КВС на [населено място], които граничат с морския плаж, сред които и [фирма] по отношение на площта от ПИ 25008 по КВС, урегулирана като УПИ VІ-25008 в кв. 26. Производството в С.-В. е започнало със заповед №РД-16-03-4 от 10. 06. 2013 г. въз основа на изпратените от АГКК документи и данни. Като се е позовал на разписаните в ЗУЧК задължения за определяне чрез преки геодезически измервания на границите на плажовете и дюните - публична държавна собственост и отразяването им в кадастралната карта и регистър, е приел, че в съответствие с § 31 ЗУЧК държавата като собственик по закон на морските плажове и дюни, които са част от тях, чрез МРРБ и МОСВ със съвместна заповед от 18. 04. 2013 г. е инициирала производстото по чл. 35а ЗКИР (в относимата редакция преди изменението, обн. ДВ, бр. 49/13. 06. 2014 г.). Обосновал е извод, че началникът на С. - В. притежава материална и териториална компетентност по чл. 35б, ал. 1 т. 1 във вр. с чл. 35а ЗКИР за откриване на производството по създаване на КККР за 17 бр. имоти в землището на [населено място] и на основание чл. 49а, ал. 3 предл. първо ЗКИР е издал оспорената заповед, с която е одобрил приетата кадастрална карта и регистър по чл. 35а ЗКИР, вкл. за ПИ 25008 по КВС, като за част от площта на същия са образувани ПИ 65259. 501. 13 и ПИ 65259. 501. 14 по КККР. Като се е позовал на заключението по комплексната съдебно-техническа експертиза, съдът е достигнал до заключение, че ПИ 65259. 501. 13 и ПИ 65259. 501. 14, въпреки че на изток граничат с морския плаж по А. и са в охранителна зона "А" по ЗУЧК, са заети с широколистна гора и в тях няма пясъчни дюни по смисъла на ЗУЧК. Установено е по делото, че ПИ 25008 по КВС е изключен от държавния горски фонд и част от него е урегулиран като УПИ VІ-25008 в кв. 26. Експертите са констатирали, че ПИ 65259. 501. 14 представлява стръмен свлачищен склон, в който в дълбочина има погребани дюни и дюнен материал, които са се образували преди около 200 години, но в резултат на свлачищно-срутищни са се смесили с делапсивен материал и са покрити повсеместно с такъв, в резултат на което те са затрупани или разрушени и на повърхността не се установяват пясъчни дюни по смисъла на § 1 т. 4 ДР ЗУЧК. Затова съдът е приел, че незаконосъобразно участъкът между черния път и морския плаж е отразен в КККР като отделен имот и записан в регистъра като защитена територия, публична държавна собственост, поради което в КККР ПИ 13 и ПИ 14 е следвало да бъдат отразени като един имот, частна собственост, с едно и също предназначение и със собственик – оспорващото дружество. По тези съображения заповедта по отношение на двата имота е отменена, а преписката е върната на административния орган за ново произнасяне с вярно и коректно нанасяне на данните.
При извършената проверка по реда на чл. 218, ал. 2 АПК настоящият съдебен състав приема, че обжалваното решение е неправилно, но по съображения, различни от изложените в касационните жалби.
По делото е установено, че [фирма] е собственик на поземлени имоти 65259. 501. 13 и ПИ 65259. 501. 14 в обхвата на разработката. ПИ 25008 e отразен в КВС с трайно предназначение на територията - горска. Със заповед № 195/13. 05. 2005 г. на кмета на [община] е одобрен ПУП-ПРЗ за зона за вилен и курортен отдих „Самотино", който обхваща и ПИ 25008. За последния е отреден УПИ I - 25008, кв. 26. С последваща заповед № 520/28. 09. 2005 г. частично е изменен ПРЗ и в границите на УПИ I - 25008 са урегулирани пет УПИ, сред които УПИ VI - 25008. Външните граници и общата площ на ПИ 65259. 501. 13 и ПИ 65259. 501. 14 по КККР съвпадат с границите и площта на УПИ VI -25008. Тези имоти са изключени от държавния горски фонд със заповед №РД-49-240/20. 06. 2005 г. на МЗГ и попадат в урбанизирана територия. За тях и територията, в която се намират, няма одобрена кадастрална карта към момента на откриване на производството по изработване на КККР, одобрени с оспорената заповед. Производството е открито със заповед № РД-16-03-4/10. 06. 2013 г. на началника на С. - В. във връзка с писмо вх. № 10-16358/10. 06. 2013 г. на изпълнителния директор на Агенцията по геодезия, картография и кадастър (АГКК), с приложен списък на имотите по КВС, за които следва да се открие производство по чл. 35а ЗКИР. Съгласно тази разпоредба, в редакцията на нормата - ДВ, чл. 36/2004 г., кадастрална карта и кадастрални регистри могат да се създават и по искане на собственика или инвеститора за отделен имот или за група имоти, което се извършва за тяхна сметка. Налице е изключение от правилото по чл. 35, ал. 1 ЗКИР, съгласно който производството се открива по инициатива и със заповед на изпълнителния директор на АГКК.
От това следва, че към 10. 06. 2013 г. нито изпълнителният директор на АГКК, нито началникът на С. - В. са били компетентни по свой почин, служебно, да открият производство по създаване на кадастрална карта и кадастрални регистри по реда на чл. 35а ЗКИР при липса на надлежно искане от собственика, респ. инвеститора. Констатираното нарушение на административнопроизводствените правила е от категорията на съществените, опорочаващо административното производство изначално от стадия на откриването му, което води до нищожност на издадения краен акт, приключващ процедурата - оспорената заповед за одобряване на КККР на основание чл. 49а, ал. 3 ЗКИР.
Неправилен е извода на административния съд, че държавата като собственик действа като субект на това право чрез своите изпълнително-разпоредителни органи, което е достатъчно основание да инициира производство по чл. 35а ЗКИР. Според нормата на чл. 6, ал. 2, т. 4 ЗУЧК пясъчните дюни са публична държавна собственост, но това не означава, че се изключва приложението на чл. 5, ал. 1 и 2 от ЗДС (ЗАКОН ЗА ДЪРЖАВНАТА СОБСТВЕНОСТ) (ЗДС), съгласно който държавата удостоверява възникването, изменението и погасяването на правото си на собственост върху имоти с акт за държавна собственост, представляващ официален документ, съставен от длъжностно лице по ред и форма, определени в закона. Макар актът за държавна собственост да няма правопораждащо действие съгласно чл. 5, ал. 3 ЗДС, то той е легитимиращият държавата документ като носител на правото на публична държавна собственост, който точно определя индивидуализиращите предели на това право – местонахождение, граници и обем на обекта, в случая пясъчни дюни. Ето защо участието на министъра на Р. и на министъра на ОСВ в изготвяне на материалните по преписката на ниво АГКК, преди изпращането им на С. - В., обективирано в съвместната заповед, не може да бъде определено като искане за откриване на производството по чл. 35а ЗКИР. Действително правото на публична държавна собственост върху пясъчните дюни е учредено по силата на закона, но то следва да е удостоверено с акт за държавна собственост, съставен на основание чл. 5 ЗДС. В този смисъл е и изискването на чл. 44, ал. 7 от Наредба № 3/2005 г., съгласно което морските плажове и дюните се нанасят в кадастралната карта съобразно координатите на определящите ги точки, описани в акта за изключителна държавна собственост. Необосновано административният съд е игнорирал цитираната норма, която е действаща и не противоречи на чл. 6, ал. 6 ЗУЧК и на § 31 ПЗР ЗИДЗУЧК. Последният предвижда задължение за предоставяне информация на АГКК за отразяване на пясъчните дюни в кадастралната карта, но не касае изготвяне, респективно неизготвяне на акта за държавна собственост. Освен това по силата на чл. 31 ЗКИР, цитираната наредба допълва и конкретизира реда по ЗКИР за отразяване на обекти в КККР, към който препраща чл. 6, ал. 6 ЗУЧК. Разпоредбата на чл. 6, ал. 11 ЗУЧК в случая не следва да се обсъжда, тъй като е приета след издаване на оспорената заповед.
От изложеното се налага извода, че сезирането на АГКК със съвместната заповед от 18. 04. 2013 г. на министъра на Р. и министъра на ОСВ не съставлява искане от собственика по смисъла на чл. 35а ЗКИР, в относимата редакция. Дружеството - ответник, което се легитимира като собственик на спорния имот и е вписан като такъв в КВС, безспорно не е инициирал административното производство. При тези данни следва да се приеме, че производството по издаване на оспорената заповед е открито при липсата на искане от лице от кръга на тези по чл. 35а ЗКИР. Оспорената заповед като издадена при съществено процесуално нарушение в откриването на процедурата и от некомпетентен орган се явява нищожна. Като не е прогласил тази нищожност, административният съд е постановил незаконосъобразно решение, което подлежи на отмяна. Предвид обстоятелството, че делото е изяснено от фактическа страна, то на основание чл. 222, ал. 1 АПК следва настоящата инстанция да се произнесе по същество с прогласяване нищожността на заповед № РД-18-03-4/12. 02. 2014. г. на началника на С. - В., в частта за имоти с идентификатори 65259. 501. 13 и 65259. 501. 14, образувани от ПИ 025008 по КВС на [населено място], [община].
При този изход на спора, благоприятен като краен резултат за ответника, на същия следва да се присъдят направените разноски в общ размер на 8 455 лева, съставляващи внесена държавна такса, депозити за вещи лица, както и договорено и заплатено адвокатско възнаграждение за двете съдебни инстанции, което не се явява прекомерно с оглед фактическата и правна сложност на делото.
По изложените съображения и на основание чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд, второ отделение, РЕШИ:
ОТМЕНЯ решение № 1049 от 08. 05. 2015 г., постановено по адм. дело № 1217/2014 г. по описа на Административен съд – Варна и вместо него ПОСТАНОВЯВА:
ПРОГЛАСЯВА нищожността на заповед № РД-18-03-4/12. 02. 2014. г. на началника на С. - В. в частта за поземлени имоти с идентификатори 65259. 501. 13 и 65259. 501. 14, образувани от ПИ 025008 по КВС на [населено място], [община]. ОСЪЖДА М
инистерство на регионалното развитие и благоустройството, Министерство на околната среда и водите и
Службата по геодезия, картография и кадастър – В. да заплатят на [фирма], [населено място], разноски в размер на 8 455 (осем хиляди четиристотин петдесет и пет) лева. Решението е окончателно. Особено мнение: