Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по подаден касационен протест от прокурор в Окръжна прокуратура - Бургас срещу Решение №1362/06.07.2018 г., постановено по адм. дело №707/2018 г. по описа на Административен съд - Бургас. В касационния протест се иска съда да отмени обжалваното решение като неправилно в отхвърлителната му част относно разпоредбата на чл. 70, ал. 2 от Правилник за организацията и дейността на Общинския съвет - Руен. Поддържат се доводи за неправилност на решението поради противоречие с материалния закон и съществено нарушаване на процесуалните правила - основания по чл. 209 т. 3 от АПК.Нн и неправилен е извода на съда за липсата на противоречие на разпоредбата на чл. 70, ал. 2 от Правилник за организацията и дейността на ОбС - Руен с нормативен акт от по-висока степен. Според прокуратурата налице е противоречие на посочената разпоредба от Правилника с разпоредби ЗМСМА - чл. 44, ал. 1, т. 5 и т. 16, както и с Наредба по приложение на Кодекса на труда.

Ответната страна – Общински съвет – Руен не се представлява и не изразява становище по касационната жалба.

Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за основателност на касационния протест. Излага подробни доводи за наличие на противоречие между Правилника и ЗМСМА – чл. 44, ал. 1, т. 5 и т. 6, както и с Наредба за командировките в страната, приета от МС в изпълнение на Кодекса на труда.

Върховният административен съд – трето отделение, като извърши проверка на обжалваното решение на посочените касационни основания съгласно разпоредбата на чл. 218 АПК, приема за установено следното:

Касационният протест е подаден в срока по чл. 211 от АПК и е процесуално допустим, а разгледан по същество се явява основателен.

С обжалваното решение Административния съд е отхвърлил касационния протест подаден от прокурор при Окръжна прокуратура – Бургас в частта относно чл. 70, ал. 2 във връзка с ал. 1 от Правилник за организацията и дейността на общинския съвет Руен, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет с решение по протокол №2/08.12.2015 г. на ОбС – Руен, като неоснователен. Решението е обжалвано само в частта, в която е отхвърлена посочената разпоредба от Правилника и в останалата му част е влязло в сила. За да отхвърли цитираната разпоредба на чл. 70, ал. 2 от Правилника, относно командироването на общинските съветници извън територията на общината, но в рамките на Р. Б от председателя на ОбС, съдът е приел, че същата не противоречи с нормативен акт от по-висока степен. Приел е още, че Наредба за командироването в страната е нормативен акт от същата степен, от която е и Правилникът т. е. двата акта са подзаконови. Решението е неправилно.

Общинският съвет, като орган на местното самоуправление на територията на съответната община, е овластен от ЗМСМА да решава самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в негова компетентност. В изпълнение на правомощията си по чл. 21, ал. 2 ЗМСМА, общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Разпоредбата на чл. 15, ал. 1 от ЗНА (ЗАКОН ЗА НОРМАТИВНИТЕ АКТОВЕ) (ЗНА) въвежда правилото, че нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен.

С оспорената разпоредба на чл. 70, ал. 2 от Правилника е предвидено командироването на общинските съветници в страната да се извършва от председателя на ОбС. Правомощията на председателя на общинския съвет са лимитивно изброени в чл. 25 от ЗМСМА (ЗАКОН ЗА МЕСТНОТО САМОУПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНАТА АДМИНИСТРАЦИЯ) (ЗМСМА) и не могат да се допълват с разпоредби на подзаконов нормативен акт. Винаги компетентността на един орган се определя в съответствие с материалния закон, като това е пряко следствие от нормите на чл. 4, ал. 1 от Конституцията и чл. 4, ал. 1 от АПК, които повеляват, че административните органи действат в рамките на правомощията си, установени от закона. Разпоредбите относно компетентността не могат да се тълкуват разширително, поради изключителния им характер и това е така, тъй като всяка власт, в това число и тази дадена за вземане на определено решение, каквато всъщност е компетентността, се учредява изрично. От друга страна командироването е свързано с извършване на командировъчните разходи т. е. с разходване на бюджетни средства. Затова и оспорената разпоредба от Правилник за организацията и дейността на Общински съвет – Руен, следва да бъде разгледана и за съответствие с нормативните актове, регламентиращи изпълнението на общинския бюджет. Безспорно е, че по силата на чл. 44, ал. 1, т. 5 ЗМСМА кметът на общината организира изпълнението на общинския бюджет, а съгласно т. 16 той осигурява организационно-техническото обслужване на общинския съвет. В чл. 7, ал. 5 от ЗПФ (ЗАКОН ЗА ПУБЛИЧНИТЕ ФИНАНСИ) (ЗПФ) е регламентирано, че кметовете организират и ръководят съставянето, внасянето в общинския съвет и изпълнението на бюджетите на общините. В изпълнение на чл. 137, ал. 1 ЗПФ кметът на общината осъществява текущо наблюдение на изпълнението на общинския бюджет. При тази редакция на оспорената разпоредба на чл. 70, ал. 2 в частта относно командироването от председателя на общинския съвет на общинските съветници извън територията на общината, но в рамките на РБ от Правилник за организацията и дейността на Общински съвет – Руен, се налага извод, че същата противоречи на разпоредбите на чл. 44, ал. 1, т. 5 ЗМСМА и на нормите от ЗПФ, защото се дава правомощие на председателя на Общински съвет – Руен, касаещо изпълнение (разходване) на общинския бюджет, което съгласно нормите от по-висока степен принадлежи на кмета на общината. С оглед тази законова регламентация, заповедта за командироване на общинския съветник в страната следва да бъде издавана от кмета на общината, а не от председателя на общинския съвет.

Вярно, че в Наредба за командировките в страната не се открива изрична регламентация относно издаване на командировъчна заповед на общински съветници, но не съществува пречка да бъде приложена по аналогия Наредба за служебните командировки и специализации в чужбина, която дава това правомощие на кмета на общината. Аналогията представлява правна техника, чрез която се преодоляват празноти в закона или въобще в правото. Няма спор в съдебната практика, че аналогията на закона се прилага при съществуването на два сходни случая, единият от които е уреден, а другият не е, каквато е и конкретната хипотеза относно командироването на общинските съветници.

Предвид изложеното, основния извод, който следва да се направи е, че не е допустимо приемането на разпоредби в подзаконовия нормативен акт, чиито предписания се отклоняват от тези на нормативни актове от по-висока степен, защото съответствието е задължително, съгласно чл. 15, ал. 1 ЗНА, каквото съответствие в случая не е налице. При това положение са налице основания за отмяна на оспорената разпоредба на чл. 70, ал. 2 в частта относно командироването от председателя на общинския съвет на общинските съветници извън територията на общината, но в рамките на РБ от Правилник за организацията и дейността на Общински съвет – Руен. Първоинстанционния съд, като е отхвърлил протеста на ОП–Бургас срещу тази разпоредба от Правилника, е постановил решението си в тази част в нарушение на приложимите правни норми.

Безспорно е, че за да е законосъобразен актът бил той индивидуален, общ или подзаконов, следва да е издаден от компетентен орган, т. е. от орган, оправомощен за това в пределите на неговата компетентност. Компетентността е нормативно призната способност на даден орган да издаде определен акт. Тя произтича от закон или друг нормативен акт или чрез възлагане от друг орган, който притежава първоначална компетентност по силата на закон или друг нормативен акт за издаване на административен акт по определен кръг от въпроси, какъвто е конкретния случай. Липсата на компетентност във всички случаи води до нищожност на акта.

Предвид на изложеното съдебното решение постановено от Административен съд – град Бургас следва да се отмени в протестираната му отхвърлителна част, а направеното с протеста оспорване на разпоредбата от Правилника в тази част, следва да се прецени за основателно, като нормата следва да се обяви за нищожна.

Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, и чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд – III отделение, РЕШИ:

ОТМЕНЯ решение №1362 от 06.07.2018 г., постановено по адм. д №707/2018 г. по описа на Административен съд – Бургас и в обжалваната му част относно разпоредбата на чл. 70, ал. 2 от Правилник за организацията и дейността на Общинския съвет – Руен, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация и вместо него ПОСТАНОВЯВА:

ОБЯВЯВА за нищожна разпоредбата на чл. 70, ал. 2 от Правилника в частта относно командироването на общинските съветници извън територията на общината, но в рамките на Р. Б от председателя на ОбС. РЕШЕНИЕТО е окончателно.