Производството пред тричленен състав на Върховния административен съд (ВАС) е по реда на чл. 208 - 228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
С решение № 212 от 06.12.2017 г. по адм. дело № 159/2017 г., Ямболският административен съд, пети състав ОТМЕНЯ по жалба на „Агротес” АД, със седалище и адрес на управление: гр. Я., ул. „Г. И” № 58, вх. А, ап. 17, представлявано от изпълнителния директор Т.Т, Решение за налагане на финансова корекция № 28/121/05252/301/04/01 на Изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие”, САМО В ЧАСТТА с която е определена финансова корекция над 14 264.71 лева; ОТХВЪРЛЯ жалбата в останалата й част и ОСЪЖДА жалбоподателя „Агротес” АД от гр. Я. да заплати на Държавен фонд „Земеделие” разноски по делото в размер на 25 лева.
Срещу така постановеното съдебно решение са постъпили две касационни жалби:
Първата с вх. № 2503/21.12.2017 г. в регистратурата на Административен съд – Ямбол и съответно по подреждане на делото е касационната жалба на „АГРОТЕС” АД, със седалище и адрес на управление: гр. Я., ул. „Г. И” № 58-А-17, представлявано от Т.Т чрез адв. Е.Й.Т жалба е насочена срещу съдебния акт в частта, в която жалбата е отхвърлена. Касационният жалбоподател счита, че решението в тази му част е необосновано и постановено в нарушение на материалния закон. В съдебно заседание проведено на 18.11.2019 г. процесуалният представител е изложил съображения, отнасящи се до обявената за нищожна методика, както и за неприложимост на ЗУСЕСИФ. Моли решението да бъде отменено в оспорената част и вместо него да се постанови друго, с което да се отмени изцяло обжалвания административен акт. Претендира присъждане на направените разноски. Представени са Писмени бележки.
Втора с вх. № 22/03.01.2018 г. (с пощенско клеймо от 21.12.2017 г.) в регистратурата на Административен съд – Ямбол и съответно по подреждане на делото е касационната жалба на Изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие” с адрес: гр. С., бул. „Ц. Б III” №136, действащ чрез пълномощника си главен юрисконсулт С.Г. От изложеното в жалбата може да се направи извод, че е насочена срещу съдебното решение в частта, в която е отменен административния акт. Този касатор счита, че решението е постановено при нарушение на приложимия материален закон и е необосновано – касационни отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3, предложения първо и трето АПК. По подробно изложени съображения моли да бъде отменено в оспорената част и постановено друго решение, с което да се остави в сила оспореното РФК № 28/121/05252/301/04/01 като правилно и законосъобразно, ведно с всички законни последици. Претендира присъждане на съдебно-деловодни разноски направени в първоинстанцонното производство, както и разноски за касационна инстанция. В допълнително писмено Становище от 19.02.2018 г. е направено възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение.
Ответник по делото няма. Предвид факта, че са подадени две касационни жалби и то срещу различни части на едно и също съдебно решение, всеки касационен жалбоподател се явява в процесуалното качество на ответник по другата касационна жалба.
Участващият в производството по делото представител на Върховната административна прокуратура (ВАП) дава мотивирано заключение, че жалбата на „Агротес“ АД е основателна, а жалбата на Изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие” е неоснователна. Обжалваният съдебен акт е неправилен, по отношение на който са налице касационни основания за отмяна по чл. 209, т. 3, т. 1 от АПК. Прокурорът от ВАП предлага решението да бъде отменено, както и решението за налагане на финансова корекция, като се постанови връщане на преписката на административния орган.
Настоящият състав намира, че с оглед датата на входиране - 21.12.2017 г., касационната жалба на „Агротес” АД се явява депозирана в законоустановения в чл. 211, ал. 1 от АПК 14 - дневен срок от съобщаване на решението на 07.12.2017 г., подписана е от надлежна страна, насочена е срещу частта от решението, която е неблагоприятна за тази страна, тоест е налице хипотезата на чл. 210, ал. 1 АПК. С оглед всички тези факти, касационната жалба се явява процесуално допустима.
Процесуално допустима е и касационната жалба на Изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие” – подадена в законоустановения в чл. 211, ал. 1 от АПК 14 - дневен срок от съобщаване на решението на датата 19.12.2017 г., подписана е от надлежно упълномощен процесуален представител на страна по чл. 210, ал. 1 от АПК, спрямо която постановеното съдебно решение в оспорената част също е неблагоприятно.
При разглеждането им по същество, настоящият състав констатира следното:
За да постанови описания в началото на решението резултат, първоинстанционният съд, който според разпоредбата на чл. 164 от АПК разглежда делото в състав от един съдия е констатирал, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, отговаря на изискването за форма по чл. 59, ал. 2 от АПК, при издаването му не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и не е налице отменителното основание по чл. 146, ал. 3 (има се предвид т. 3, тъй като няма алинеи в тази разпоредба) от АПК. Съдът е приел, че са спазени изискванията на чл. 73, ал. 2 от ЗУСЕСИФ. Извършил е анализ на относимите правни разпоредби и е достигнал до извода, че в настоящия случай, видно от приложения към делото бизнес план, за процесната 2015 година (за която е наложена финансовата корекция), са заложени приходи от продажба на продукция в размер на общо 773 850 лева, от които 682 500 лева от поливна царевица и 91 350 лева от кориандър, като заложените площи са 1500 дка царевица и 700 дка кориандър. Именно за обработването на тези култури и на тези площи е била извършена преценката за допустимостта на инвестицията. Поради това съдът е приел, че административният орган правилно е извършил преценката за степента на изпълнение единствено на база приходите от тези два вида култури. А от доказателствата по делото се установило, че за 2015 г. декларираните площи с кориандър са 369, 11 дка, а тези с царевица – 876, 34 дка, като приходите от продажби на продукция възлизат на общо 255 000 лева, от които 120 000 лева от кориандър и 135 000 лева от царевица. При тези данни съобразно установеното от вещото лице по назначената съдебно-икономическа експертиза, процентът на изпълнение на заложените в бизнес плана приходи за финансовата 2015 г. е 32, 95 % ( 255 000 лв. /773 850 лв. х 100), а не 23 %, както е приел административният орган. Но съдът е приел, че това обстоятелство не влияе по никакъв начин на крайния резултат, тъй като неизпълнението отново е над 20 %, но под 50% и за него предвидената санкция е също 5 %. В тази връзка съдът не е приел становището на процесуалния представител на жалбоподателя, че освен разликата в борсовата цена, която е взета предвид от административния орган, следва да се намали с около 20 % и заложения приход от продажба на продукция (с колкото приблизително са намалени одобрените разходи за финансиране), тъй като жалбоподателят е сключил договор за подпомагане именно въз основа на бизнес плана, в който са заложени не само приходите, но и площите, които ще се обработват през следващите 5 години. Безспорно е, че обработваните от дружеството-жалбоподател площи са значително по-малко от посочените в бизнес плана – вместо 700 дка кориандър – 369, 11 дка и 876, 34 дка с поливна царевица, вместо заложените 1500 дка. Въз основа на така приетото, съдът е достигнал до извода, че административният орган правилно е установил основанието за налагане на финансовата корекция, като е определил същата в размер на 5 %, съобразно т. 30 от Методиката за определяне на санкциите след плащане по проекти от ПРСР 2007-2013 г., утвърдена от Изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“. Но при извършената цялостна проверка на оспорения акт, съдът е констатирал, че финансовата корекция е определена не само върху допустимите разходи, финансирани от Европейския фонд, но и върху допустимите разходи, финансирани от държавния бюджет. Посочил е, че разпоредбата на чл. 1, ал. 1 от ЗУСЕСИФ има за предмет управлението на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, в т. ч. налагането на финансови корекции. Законът има за предмет единствено средствата от Европейските фондове, видно и от разпоредбите на чл. 2, 3 и 6 от ЗУСЕСИФ. Същият няма за предмет регламентирането на правоотношенията, възникващи по повод на националното съфинансиране на проектите, които получават безвъзмездна финансова помощ от Европейските структурни и инвестиционни фондове. Поради това при определяне на размера на финансовата корекция следва да се вземе предвид единствено размера на отпуснатата от ЕЗФРСР финансова помощ, която е в размер на 285 294, 18 лева и 5 % от която възлиза на 14 264, 71 лева. Съдът е установил, че в случая финансовата корекция е определена върху цялата оторизирана сума и обхваща не само средствата, финансирани от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони, но и тези, финансирани от държавния бюджет. Обаче административният орган не е оправомощен да наложи с акта си по чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕСИФ корекция и на средствата, представляващи национално съфинансиране.
Съдебното решение се явява неправилно, защото е постановено при допуснато съществено нарушение на процесуалните правила, което налага неговата отмяна. Преценката следва да бъде направена въз основа на законосъобразността на обжалвания административен акт, издаден от Изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“.
Това е Решение № 28/121/05252/301/04/01 за налагане на финансова корекция, с изх. № 01-2600/64 от 07.04.2017 г., с което на „АГРОТЕС“ АД е определена финансова корекция в размер на 17 830, 89 лева, представляваща 5 % санкция от размера на отпуснатата финансова помощ, определена съгласно т. 30 от Методиката за определяне на санкциите след плащане по проекти от ПРСР 2007-2013 година.
На първо място следва да се посочи, че съдът не е констатирал двойния режим, използван от административния орган за налагане на финансовата корекция. Позоваването на ЗУСЕСИФ (Закон за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове) е неправилно, защото прилагането на този закон е изключено от разпоредбата на § 4, ал. 3 от ДР на ЗУСЕСИФ, преди изменението му, обн. в ДВ, бр. 85 от 24.10.2017 г., тъй като решението е с дата 07.04.2017 година. Договорът е сключен по реда на Наредба № 8 от 3.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка „Модернизиране на земеделските стопанства” от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г. (Наредба № 8/3.04.2008 г.), която е издадена на основание § 35 от ПЗР на ЗПЗП (ЗАКОН ЗА ПОДПОМАГАНЕ НА ЗЕМЕДЕЛСКИТЕ ПРОИЗВОДИТЕЛИ) (ЗПЗП), според § 3 от ПЗР на Наредбата. Следователно е необходимо да бъде правено разграничение между двете самостоятелни административни процедури.
На следващо място следва да се посочи, че „Методиката за определяне на санкции след плащане по проекти по Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г.“ е обявена за нищожна. Съдебното решение за обявяването й за нищожна е обнародвано в ДВ, бр. 47 от 14.06.2019 г., от което следва, че от този ден тя е неприложима. Съгласно чл. 193, ал. 2 във връзка с ал. 1 от АПК съдебното решение, с което е обявена нищожност на оспорения подзаконов нормативен акт или същия е отменен, има действие по отношение на всички. Според разпоредбата на чл. 195, ал. 1 от АПК, подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение. В конкретния случай Методиката не е отменена, а е обявена за нищожна. Административният орган е задължен да уреди служебно правните последици, възникнали от такъв обявен за нищожен акт в определен от закона срок – чл. 195, ал. 2 от АПК. Нищожността е най-тежкия порок на административните актове, независимо дали по своя правен характер те са индивидуални, общи или подзаконови нормативни актове, в случая е подзаконов административен акт. Определянето на размера и налагането на финансови корекции въз основа на нищожен акт няма правно основание, тоест процесното решение № 28/121/05252/301/04/01, с изх. № 01-2600/64 от 07.04.2017 г. на Изпълнителния директор на ДФЗ за налагане на финансова корекция в частта му за определяне на размера се явява незаконосъобразно. Следва да се потърсят норми от Наредба № 8/3.04.2008 г., въз основа на които може да се поиска връщане на заплатената финансова помощ по договора. Такава е нормата на чл. 51, ал. 1 от Наредба № 8/3.04.2008 година, в която е предвидено в случай, че ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ, Разплащателната агенция (РА) може да поиска връщането на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя на помощта. В случая при проверката е било установено, че не е изпълнено договорното задължение посочено в т. 4.18, тъй като за финансовите години - 2014 г. и 2015 г. е налице изпълнение на бизнес плана в размер между 19 % и 36 %. В чл. 51, ал. 2 от Наредбата е посочено, че в случаите по ал. 1, РА определя размера на намалението на помощта, като взема предвид вида, степента и продължителността на неизпълнението. Степента на неизпълнението по даден проект зависи от неговите последици за дейността като цяло. Продължителността на неизпълнението зависи от времето, през което траят последиците, или възможността за отстраняване на тези последици по приемлив начин. В настоящия случай, видно от обжалвания административен акт, е направено формално позоваване на разпоредбите на чл. 51, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 8/3.04.2008 г., тъй като размерът на наложената санкция е определен на 5 % от сумата на отпуснатата финансова помощ съобразно Методиката – т. 30. И преди обявяването й за нищожна, административният орган е следвало да определи размера на санкцията съобразно чл. 51, ал. 2 от Наредбата. Това налага отмяна на съдебното решение, отмяна и на обжалвания индивидуален административен акт, с който е наложена финансовата корекция. Връщането на вече изплатената финансова помощ се обуславя от конкретни нарушения по определените клаузи на сключения договор, а така също и на конкретни разпоредби от Наредба № 8/3.04.2008 година. Следователно всяко нарушение както трябва да бъде фактически установено и подведено под определена хипотеза за налагане на санкция, така и трябва да бъде определен размера на същата съобразен с приложимата Наредба № 8/3.04.2008 г., каквото липсва в административния акт.
На следващо място настоящият съдебен състав счита, че оспореното пред Административен съд – Ямбол решение за налагане на финансова корекция, издадено от Изпълнителния директор на Държавен фонд “Земеделие”, с което е определена финансова корекция в размер на 17 830.89 лева, е незаконосъобразно, тъй като размерът е изчислен на основата на 100 % (сто процента) от стойността на сключения договор, тоест сумата е определена въз основа на максимума от 100 %. Към датата на издаване на оспорения административен акт – 07.04.2017 година, Законът за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове изобщо не регламентира възможността за определяне на финансови корекции за средствата от националното съфинансиране. Едва с допълнението на чл. 1, ал. 2 от ЗУСЕСИФ в „Държавен вестник” бр. 85 от 24.10.2017 г., законодателят изравнява правният режим на безвъзмездното финансиране от двата източника – Европейския съюз и националния бюджет. Тези законодателни промени обаче се явяват неприложими за конкретния случай, тъй като имат действие за напред. С решението си издадено на основание чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕСИФ, Изпълнителният директор на ДФ „Земеделие” като ръководител на управляващия орган не е бил оправомощен да налага финансова корекция и на средствата, представляващи национално съфинансиране. Направените в тази насока изводи на първоинстанционния съд по принцип са законосъобразни, но настоящият съдебен състав приема, че ЗУСЕСИФ, както беше установено съобразно гореизложеното, изначално не е бил приложим, а е следвало да се приложат относимите правни норми на Наредба № 8 от 3.04.2008 година.
С оглед всичко изложено, обжалваното пред ВАС съдебно решение следва да бъде отменено и вместо него постановено друго, с което да се отмени и обжалвания пред Административен съд – Ямбол административен акт – решение № 28/121/05252/301/04/01 на Изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“.
Предвид този изход на спора, разноските остават така, както са направени от страните.
Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение второ и чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд - Четвърто отделение, РЕШИ:
ОТМЕНЯ решение № 212 от 06.12.2017 г. по адм. дело № 159/2017 г. на Ямболския административен съд, пети състав и вместо него ПОСТАНОВЯВА:
ОТМЕНЯ решение № 28/121/05252/301/04/01 за налагане на финансова корекция, с изх. № 01-2600/64 от 07.04.2017 г. на Изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“. РЕШЕНИЕТО е окончателно.