Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК (ред. преди ДВ.бр. 77/2018 г., в сила от 01.09.2018г.).
Образувано е по касационната жалба на Общински съвет – Благоевград против решение № 674/12.04.2018 г. по адм. дело № 944/2017 г. по описа на Административен съд – Благоевград (АСБ), с което са отменени чл. 86, ал. 6 и чл. 102, ал. 3, изр. 2 от Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, приета от Общински съвет – Благоевград (Наредбата).
В касационната си жалба, Общински съвет – Благоевград (ОбС), представляван от адв. Т.Т, поддържа възражение за неправилност на обжалваното първоинстанционно решение като постановено в нарушение на материалния закон и при необоснованост на правните изводи спрямо установените по делото факти.
Ответната страна – прокурор при Окръжна прокуратура – Благоевград, не взема отношение по делото.
Представителят на Върховната административна прокуратура, в хода на делото по същество, поддържа заключение за неоснователност на касационната жалба. Становището на прокурора е, че първоинстанционният съд правилно е установил фактическата обстановка и е формирал правилни изводи, съответстващи на чл. 2а ЗНА и предвидения реда за събиране на публичните и частни вземания, установен в ДОПК и ЗМДТ.
Върховният административен съд, в настоящия съдебен състав, преценява касационната жалба за допустима. Подадена е в срок от страна в съдебния спор, за която съдебното решение е неблагоприятно и против подлежащ на касационен контрол съдебен акт. По основателността на жалбата, съдът приема следното:
Производството по реда на чл. 185 и сл. от АПК пред АСБ е образувано по протест на прокурор при Окръжна прокуратура – Благоевград срещу разпоредбите на чл. 86, ал. 6 и чл. 102, ал. 3, изр. 2 от Наредбата.
Съгласно чл. 86, ал. 6 от Наредбата: „Не се допускат до участие в публичен търг физически лица, еднолични търговци или юридически лица, притежаващи дялови участия или участващи в управлението на търговски дружества, които имат парични задължения към община Б.д. Участниците в публичните търгове декларират посочените обстоятелства с декларация по образец. Декларациите се подават при закупуване на тръжната документация и се проверяват служебно от общинската администрация“.
Съгласно чл. 102, ал. 3, изр. 2 от Наредбата: “Не се допускат до участие в конкурса, участници които имат парични задължения към общината“.
Протестът на прокурора е аргументиран с установено противоречие на протестираните норми с чл. 4, ал. 2 и 3 във вр. с чл. 3, ал. 2 от ЗОАРАКСД (ЗАКОН ЗА ОГРАНИЧАВАНЕ НА АДМИНИСТРАТИВНОТО РЕГУЛИРАНЕ И АДМИНИ. К. В СТОПАНСКАТА ДЕЙНОСТ) (ЗОАРАКСД) и чл. 4 от ЗМДТ
С решението на АСБ, протестът е приет за основателен, поради установено допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила и противоречие с материалноправни разпоредби – основания по чл. 146, т. 3 и т. 4 от АПК.
По отношение неспазването на административнопроизводствените правила, съдът е приел, че ОбС е допуснал нарушение на правилата, уредени в чл. 2а (ред. ДВ, бр. 55/03 г.) и чл. 26 и чл. 28 от ЗНА (ред. ДВ, бр. 34/16г.), изразяващо се в пропуск да бъдат уведомени засегнатите от акта лица преди неговото първоначално приемане, както непровеждането на обществено обсъждане при последващите изменения на Наредбата. Съдът е приел, че в резултат на нарушението на нормите на чл. 2а, чл. 26 и чл. 28 от ЗНА, заинтересованите лица са били лишени изобщо от възможност да дадат предложения и становища по проекта. Посочено е, че задължението за публикуване и оповестяване на проекта за подзаконов нормативен акт, не е просто формално изискване, а е израз на минимална гаранция за спазване на принципите за откритост и съгласуваност. Заинтересованите страни не могли да представят своите предложения и становища, доколкото липсвало надлежно публикуване. Посочените нарушения на административнопроизводствените правила, съдът е приел за съществени, както и че са самостоятелно основание за отмяна на оспорените разпоредби.
По отношение съответствието на чл. 86, ал. 6 и чл. 102, ал. 3, изр. 2 от Наредбата с материалноправните разпоредби от по – висока степен, АСБ е приел, че същите са в противоречие с установения ред за събиране на дължими задължения (местни такси), уреден в ЗМДТ и ДОПК. Приел е, че тъй като с оспорените разпоредби от Наредбата е уреден ред за събиране на общински вземания от правните субекти по начин, който не е съответен на възприетия в ДОПК и ЗМДТ ред, то така се налагали ограничения, целящи събираемост на общинските вземания за местни данъци и такси.
Съдът е посочил, че съгласно разпоредбите на чл. 4, ал. 1 и чл. 9б от ЗМДТ установяването, обезпечаването и събирането на местните данъци и такси се извършва от служителите на общинската администрация по реда на ДОПК, обезпечаването и събирането им е регламентирано със специален ред по ДОПК, поради което поставеното от органа на местното самоуправление изискване за липса на парични задължения към общината, като условие за участие в търг или конкурс, е извън допустимите граници. Прието е също така, че още по - малко ОбС е в правомощието си да въвежда административни ограничения в посочения смисъл за лицата, имащи задължения към общината от гражданскоправен характер, доколкото при формулирането на двата оспорени текста, не е направено разграничение дори дали това се отнася само до наличието на публичноправни задължения, или и частноправни такива.
Приел е също така, че оспорените разпоредби на чл. 86, ал. 6 и чл. 102, ал. 3, изр. 2 от Наредбата, са в противоречие и с чл. 3, ал. 3 от ЗОАРАКСД, доколкото с предвидените в тях изисквания към субектите, се създават ограничения и се въвеждат тежести при административното регулиране и административния контрол, които не са необходими за постигане на целите на закона. Въведените изисквания за участие в публични търгове или конкурси на територията на община Б.д ограничавали кръга на лицата, които могат да участват в тях, като е въведена административна пречка за участие на лица, които имат каквито и да е парични задължения към общината. Това ограничение е преценено като форма на ограничаване и въвеждане на тежести при административното регулиране и административния контрол и надвишаващи обществено оправданите граници по смисъла на чл. 1, ал. 2 от ЗОАРАКСД. Прието е, че по този начин се въвеждат тежести, които не са необходими за постигане на законовите цели по чл. 2 от ЗОАРКСД за защита на националната сигурност, обществения ред, личните и имуществени права на граждани и юридически лица или околната среда.
Отделно от това е прието, че оспорените текстове са приети като нарушаващи чл. 19, ал. 1 от Конституцията, тъй като създават предпоставка за неравно третиране на стопанските субекти, изразяващо се в ограничаване на кръга от лица, имащи право да участват в провежданите в община Б.д публични търгове и публично оповестени конкурси. Решението е валидно, допустимо и правилно.
Касационната инстанция напълно споделя установеното от АСБ съществено нарушение на административнопроизводствените правила, дали основание за отмяна на спорните разпоредби.
Касационната инстанция намира за неоснователни възраженията на касатора относно правните изводи на съда, изведени при безспорна фактическа обстановка, касаещи установеното нарушение на изискванията на чл. 2а (ред. ДВ, бр. 55/03 г.) и чл. 26 и чл. 28 от ЗНА (ред. ДВ, бр. 34/16г.). С касационната жалба не се спори, а и видно от събраните по делото доказателства се установява, че както при първоначалното приемане на Наредбата през 2005 г., така и при последващите и изменения, довели до фактическо преномериране, но при запазено съдържание на оспорваните разпоредби, издателят на акта не е провел никаква форма на обществено обсъждане. В този смисъл, следва напълно да се сподели преценката на АСБ, че допуснатото нарушение е съществено по своя характер. Трайна е практиката на ВАС, че при нарушаване на задълженията на органа по провеждане на обществено обсъждане в процеса по приемане на нормативни актове се засяга приложението на основни принципи на нормотворческия процес, а именно за откритост, съгласуваност и предвидимост. В този смисъл, тези нарушения по естеството си са съществени и първоинстанционния съд правилно ги е приел за такива.
С оглед правилността на правните изводи на АСБ по отношение наличието на основание по чл. 146, т. 3 от АПК, първоинстанционното решение следва да бъде оставено в сила като правилно.
Що се касае до правните съображения на първоинстанциония съд за материалната законосъобразност на протестираните разпоредби от Наредбата същите не следва да бъдат обсъждани по същество, с оглед кредитирания вече извод за незаконосъобразност по чл. 146, т. 3 от АПК .
При така изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, първоинстанционното решение следва да бъде оставено в сила като правилно.
Водим от горното, Върховният административен съд, трето отделение, РЕШИ:
ОСТАВЯ В СИЛА решение № 674/12.04.2018 г. по адм. дело № 944/2017 г. по описа на Административен съд – Благоевград. Решението е окончателно.