Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационна жалба на директора на Дирекция "Социално подпомагане" – гр. П., подадена от неговия процесуален представител по пълномощно старши юрисконсулт М. С. С. - Гарабедян, срещу решение № 144 от 12.02.2009 г. по адм. дело № 1232/2008 г. на Административен съд – гр. П..
Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК срещу съдебно решение, което подлежи на касационно обжалване и е допустима. Разгледана по същество е неоснователна.
От данните по делото е видно, че със заявление от 22.10.2007 г. по чл. 57а, ал. 1 от Семейния кодекс (СК) съпрузите М. Х. П. и В. А. П. от гр. П. са поискали да им бъде издадено разрешение за вписване в регистъра на осиновяващи за пълно осиновяване. По заявлението е направено проучване по чл. 57а, ал. 3 СК, за резултатите от което е изготвен доклад по чл. 57а, ал. 4 СК, наименован "Социален доклад за годност на лицата да осиновят дете при условията на пълно осиновяване", в който изготвилият го социален работник Г. Г. дава негативно заключение по чл. 17, ал. 2 от Наредба № 4 от 25.11.2003 г. за условията и реда за водене и съхраняване на регистъра на деца за пълно осиновяване (Наредба № 4 - издадена от министъра на правосъдието и министъра на труда и социалната политика, обн. ДВ, бр. 107 от 09.12.2003 г.) относно годността на двамата съпрузи да осиновят дете и е направил мотивирано предложение до касационния жалбоподател за отказ да бъде издадено разрешение за вписване на съпрузите в регистъра на осиновяващи за пълно осиновяване.
Мотивите, с които са обосновани негативното заключение и предложението за отказ са следните:
"Въз основа на проведеното оценяване, представените документи и прекия контакт с кандидатите за осиновители Валя и М. П., ОЗД изразява мнение, че те не притежават осъзната нагласа и реалистични очаквания по отношение на отглеждането и възпитанието на осиновено дете. Кандидатите нямат подходяща мотивация за осиновяването. Мотивацията им е външна и не дълбоко осмислена. Същите живеят в социална изолация. Не общуват с хора изнъ близкия семеен кръг. Липсва подкрепяща среда. При кандидатите са диагностицирани личностови, умствени и поведенчески дефицит.
Следвайки методиката за оценка на родителски капацитет можем да прогнозираме с голяма вероятност, че няма да се справят с родителстването. Детето, което биха осиновили, ще бъде в риск да развие поведенчески отклонения, деликвентно разстройство, причините за това са свързани с липсата на способности да възпитават - липсва им обратна връзка с околния свят и способност гъвкаво да променят мисленето и поведението си. Същото важи и за способността им да "чуят" детето и да откликнат адекватно на неговите нужди, защото живеят в свой собствен свят. Нямат гъвкавостта на емоционално зрелия човек и ще им бъде невъзможно да бъдат партньори в кризите на възрастовото развитие на детето."
С буквален препис на втория абзац от тези мотиви, касационният жалбоподател е отказал да издаде разрешение за вписване на М. Х. П. и В. А. П. в регистъра на осиновяващи за пълно осиновяване. Допълнително касационният жалбоподател е изложил и следните мотиви за постановения от него отказ: 1. Външни, не дълбоко осмислени мотиви. 2. Социална изолация. 3. Липса на подкрепяща среда. 4. Личностови, умствени и поведенчески дефицит.
Двамата съпрузи са оспорили законосъобразността на отказа пред Пловдивския административен съд. По тяхно искане е извършена комплексна съдебно - психологична и психиатрична експертиза от вещите лица д-р Д. А. К. и доц. д-р П. А. Ц., чието заключение е: "С. П. разполагат с психологическите възможности да отгледат дете. Комуникативните им възможности позволяват адекватна комуникация към един млад човек. Интелигентността им е в границите на необходимото. И двамата са изключително емпатийни. Според нас към момента не се наблюдават агресивни тенденции. Същото е установено и чрез тестове."
С посоченото по-горе решение Пловдивският административен съд е отменил отказа на касационния жалбоподател и на основание чл. 173, ал. 2 АПК е изпратил преписката на касационния жалбоподател за решаване по същество на въпроса по заявлението на двамата съпрузи. За да постанови този резултат съдът е приел, че "крайната преценка в административната процедура не съответства на действителното състояние за възможностите на жалбоподателите".
С касационната жалба са инвокирани доводи за неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствени правила и необоснованост. Според касационния жалбоподател "съдът не е обсъдил изложените доводи относно действителната липса на възможност молителите да развият родителски умения, както и липсата на капацитет за това.
Настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, счита касационната жалба за основателна поради следните съображения:
С. З. за изменение и допълнение на Семейния кодекс, обнародван в "Държавен вестник" бр. 63 от 15.07.2003 г., са направени съществени изменения в института на пълното осиновяване. Според становището на Комисията по въпросите на децата, младежта и спорта, изразено по проекта (№ 302-01-7 от 14.01.2003 г.) на този закон, основна цел на измененията е да се достигне една прозрачност в процедурата, обективност и ограничаване в максимална степен на възможностите за корупция в процедурите по вътрешно и международно осиновяване, както и да се спазват международните изисквания във връзка с осиновяването (стенограма от обсъжданията на първо четене на проекта на Закон за изменение и допълнение на Семейния кодекс, проведени на 21.02.2003 г.).
Според първата алинея на създанения с посочения по-горе закон нов чл. 53б СК пълно осиновяване се допуска само между осиновяващ и осиновяван, вписани в регистрите, определени в този кодекс (освен при изключенията посочени във втората алинея на чл. 53б). В регионалните дирекции за социално подпомагане се водят два вида регистри: а) регистър на деца за пълно осиновяване (чл. 53в СК) и б) регистър на осиновяващи за пълно осиновяване (чл. 57б СК).
Процесният случай обхваща въпроси по вписването във втория регистър.
Според чл. 57в, ал. 1 и 3 СК към всяка регионална дирекция за социално подпомагане се създава Съвет по осиновяване, който определя за всяко дете от регистъра (по чл. 53в СК) в регионалната дирекция за социално подпомагане подходящ осиновяващ съобразно поредността на вписването му в регистъра (по чл. 57б СК). Но за да бъде вписан осиновяващия в регистъра по чл. 57б СК, е необходимо директорът на Дирекция "Социално осигуряване" по неговия постоянен адрес да издаде разрешение за това вписване. С чл. 57а СК законодателят е очертал общата рамка на една административна процедура, която се провежда за издаването на разрешение за вписване в регистъра по чл. 57в СК, чийто основен елемент е социално проучване на лицето, желаещо да получи разрешение, за годността му да осинови дете. С чл. 57а, ал. 7 СК законодателят е възложил на министъра на правосъдието и на министъра на труда и социалната политика с наредба да определят условията и реда за извършване на социалното проучване, както и условията и реда за издаване (и прекратяване) на разрешението за вписване в регистъра. Това свое задължение двамата министри са изпълнили с раздел ІІІ "Условия и ред за извършване на социално проучване и за издаване и прекратяване на разрешение за вписване в регистъра на осиновяващи за пълно осиновяване" на издадената от тях Наредба № 4 от 25.11.2003 г. за условията и реда за водене и съхраняване на регистъра на деца за пълно осиновяване (обн., ДВ, бр. 107 от 09.12.2003 г.). С чл. 17, ал. 1 и 2 на тази наредба е въведено задължение на социалния работник, на когото е възложено да извърши социалното проучване по чл. 57а, ал. 2 СК, да изготви доклад с подробно определено в ал. 1 съдържание и да даде заключение (според ал. 2) относно годността на лицето, което желае да осинови. Желанието да се избегне повторението на израза "да осинови" в текста е довело до известна неяснота, но само на пръв поглед, защото очевидно се има предвид годността на лицето да осинови дете.
Съпоставянето (с цел граматическото тълкуване) на чл. 57а СК и раздел ІІІ на цитираната по-горе наредба, както и логическото тълкуване на съдържащите се в тях правила, могат да обусловят два взаимно изключващи се извода:
1. Единствената законоустановена предпоставка за издаване на разрешение по чл. 57а СК е позитивното заключение на социалния работник, на когото е възложено социалното проучване, че лицето, което иска разрешение да бъде вписано в регистъра по чл. 57б СК, е годно да осинови дете и основаното на това заключение мотивирано предложение до директора на Дирекция "Социално подпомагане" (ДСП) за издаване на разрешение за осиновяване. Респ., единствената предпоставка за отказ да бъде издадено такова разрешение, е негативното заключение на социалния работник, че лицето, което иска разрешение да бъде вписано в регистъра по чл. 57б СК, не е годно да осинови дете и основаното на това заключение мотивирано предложение до директора на ДСП да издаде отказ.
2. Социалният работник не е административен орган, поради което нито даденото от него заключение по чл. 17, ал. 2 от Наредба № 4 от 25.11.2003 г. за условията и реда за водене и съхраняване на регистъра на деца за пълно осиновяване (Наредба № 4) относно годността на лицето, което желае да осинови, нито неговото мотивирано предложение до директора на ДСП за издаване или отказ за издаване на разрешение, е административен акт, а представляват експертно мнение на специалист от съответния профил по тези въпроси. Нещо повече – в социалното проучване при необходимост се включват и други специалисти от дирекцията (чл. 16, ал. 2, изр. 2 от Наредба № 4) и в този случай докладът на социалния работник трябва да съдържа и техните мнения по въпросите от техните профили. Директорът на ДСП не е обвързан от това заключение, а взима самостоятелно решение въз основа на данните и изводите, които се съдържат в доклада. Това означава, че директорът на ДСП не е обвързан нито от заключението, нито от мотивираното предложение на социалния работник, а е властен да издаде разрешение за вписване на заявителя, дори когато заключението и мотивираното предложение на социалния работник са негативни. И обратно – при позитивни заключение и мотивирано предложение директорът на ДСП може да издаде отказ. И в двата случая обаче трябва да изложи мотиви за обстоятелствата, обусловили неговото решение.
Настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, възприема второто становище. Счита че първото становище би обезсмислило оспорването на отказа да се издаде разрешение за вписване, защото налице ли е единствената законоустановена предпоставка за него - негативно заключение и мотивирано предложение за отказ да се издаде разрешение - отказът ще е винаги материално законосъобразен.
От второто становище обаче възниква други съществени въпроси.
Законодателят не е дефинирал юридически критерий, който да служи като основа за решението на директора на ДСП дали да издаде исканото разрешение или да откаже. Направеното от социалния работник предложение има само консултативно значение, а изготвеният от него доклад за извършеното социално проучване е носител на информацията по чл. 57а, ал. 3, т. 1 – 6 СК и по чл. 17, ал. 1 от Наредба № 4, въз основа на която директорът на ДСП формира своето решение.
Тази информация е също така обективна. Дори мотивите за осиновяването, обективирани чрез тяхното вписване в заявлението по чл. 57а, ал. 1 СК, също са обективна информация. Субективни са обаче изводите, които се правят въз основа на тази информация. Поради това реална опасност за правния мир би била всяка проява на субективизъм при крайният извод за годността на проучваното лице да осинови дете. Следователно, практиката (а това е работата на социалните работници, психолози, педагози и други специалисти в дирекциите "Социално подпомагане") трябва да формира съответните инструменти, които да бъдат гаранция, че субективизмът, ако не може да бъде напълно изключен, то поне е сведен до санитарния минимум. Или казано с други думи – практиката трябва да изработи такива схеми на разсъждения и оценка на обективните факти, които винаги и неизбежно да водят до истински вярното решение.
Защото усложненията ще се проявят в съдебното производство, както е станало в процесния случай.
Двамата съпрузи Манол и В. П. са оспорили законосъобразността на отказа на касационния жалбоподател. Според правилото на чл. 170, ал. 2 АПК когато се оспорва отказ за издаване на административен акт, оспорващият трябва да установи, че са били налице условията за неговото издаване. Следователно, двамата съпрузи, в качеството им на оспорващи, е следвало да установят позитивното за тях обстоятелство, че са годни да осиновят дете. Преценката за наличието или липсата на такава годност обаче изисква специални знания, каквито съдът не притежава, поради което правилно Пловдивският административен съд е допуснал и изслушал комплексна психологична и психатрична експертиза. Заключението на вещите лица по нея е, че двамата съпрузи са годни да осиновят дете. И тук се проявява колизията, за чието избягване по-лесният път е да бъде възприето първото от двете изложени по-горе становища. Но при отстояването на второто становище, тази колизия може да бъде отстранена единствено чрез съвместен разпит на: 1. социалния работник (и другите специалисти по чл. 16, ал. 2, изр. 2 от Наредба № 4, които са участвали в социалното проучване) в качеството на свидетел и 2. вещите лица, изпълнили комплексната съдебна експертиза. В хода на съвместния разпит съдът трябва на първо място да установи дали има различие между свидетеля (свидетелите) и вещите лица по всеки един от релевантните факти, респ. по всяко едно от релевантните обстоятелства от съдържанието на доклада за социалното проучване. На второ място съдът трябва да установи какъв извод е направил свидетелят и какъв извод са направили вещите лица от всеки факт, респ. от всяко обстоятелство, имащи значение за правилното изясняване на въпроса за годността за осиновяване. Там където оценките се различават, в тежест на съда е при този съвместен разпит да установи причината за това различие и да се стреми към мотивиране на свидетеля (специалист по съответния профил) и вещите лица (също специалисти по съответните профили) да потърсят схема за отстраняване на различието, а когато такава схема не бъде открита, съдът, след оценка на причините за различието или различията в становищата на социалния работник (и други специалисти по чл. 16, ал. 2, изр. 2 от Наредба № 4) и на вещите лица, да изрази собствено становище, като изложи мотиви кое от различните становища възприема и въз основа на какви правни и фактически съображения.
В случая Пловдивският административен съд правилно е разпитал като свидетел социалния работник Г. Г., изготвила доклада за социалното проучване и е изслушал вещите лица, изготвили писмено заключение по комплексната съдебно психологична и психиатрична експертиза, в едно и също съдебно заседание. Неправилно обаче не е провел съвместен разпит след това. Отговорът, даден от вещите лица на въпрос на адвокат Баева дали показанията на свидетеля съдържат данни, които биха се отразили върху тяхното експертно мнение, нито е достатъчен, нито допринася за изясняването на въпроса коя е причината или кои са причините за различната оценка на годността на семейство Пърчарски да бъдат осиновители на дете при условията на пълно осиновяване. А в случая съвместния разпит е бил от съществено значение.
Защото в доклада за социалното проучване и в писменото заключение подходът на техните автори първоначално е почти еднакъв - и двата документа съдържат описание на обективни факти и тук различия няма. Но оценките, които те правят за годността на двамата съпрузи да бъдат осиновители, са съвсем различни. В доклада за социално проучване е акцентирано върху интелектуалния момент, на първо място върху мотивацията на двамата съпрузи за исканото от тях осиновяване, а в писменото заключение на вещите лица акцентът е поставен върху взаимни отношения на съпрузите в семейството и на първо място върху констатацията за добре функциониращи морално - етични представи на двамата за пълноценни взаимоотношения, за поемане на ангажименти, за спазване на акуратност и т. н. Очевидно липсата на единна рамка (или призма), през която да се прави крайната оценка, е основната причина за различните оценки на социалния работник и на вещите лица.
По делото е приложено фотокопие на документ от проект с наименование "Реформа за повишаване благосъстоянието на децата в България", предназначен за обучение по социална работа. В него е направена детайлизация на "три основни области, заложени в оценъчната рамка" и според съдържанието му тези три области са: а) измерване на родителския капацитет, б) потребности на детето, свързани с развитието му и в) фактори на семейството и средата. Това фотокопие носи печат на Дирекция "Социално подпомагане" - Пловдив, но няма обяснение с каква цел е представен по делото. А това е съществен въпрос, който Пловдивският административен съд е следвало да изясни - това оценъчна рамка за годността на осиновителите ли е или оценъчна рамка за нещо друго.
Множество доводи по въпроса защо се различават оценките на социалния работник и на вещите лица се съдържат в писмената защита, представена пред Пловдивския административен съд от процесуалния представител на касационния жалбоподател и те трябва да бъдат обсъдени, за което съдът е следвало да върне делото в съдебно заседание за да постави на вещите лица въпроси по тях. В същото време впечатлението, което прави писменото заключение на вещите лица е, че те са на становище, че семейната среда е най-същественият фактор за развитието на детето, становище, повлияно от теорията за различните категории семейства, обусловени от различните степени на тяхното функциониране, като доброто функциониране на семейството се изразява в това родителите да се грижат за децата, членовете на семейството да поддържат връзки помежду си, да общуват и да се развиват непрекъснато. Ако това е така, вероятно различните оценъчни рамки на социалния работник и на вещите лица са причината, поради която при едни и същи факти, оценките за годността на двамата съпрузи да бъдат осиновители са различни.
Задължение на първоинстанционния съд е да положи усилия за отстраняване на различията, по възможност за изграждане на общо приета оценъчна рамка (всички специалисти по различните профили, участващи в делото да са съгласни, че съдържащите се в тази рамка оценъчни критерии ще доведат до максимално правилно решение), защото:
І. Според чл. 9, ал. 4 АПК (принцип на служебното начало) съдът осъществява процесуално съдействие на страните за законосъобразно и справедливо решаване на въпроса - предмет на производството, включително със споразумение.
ІІ. Естеството на правния спор - законосъобразен ли е отказът на директора на ДСП да издаде исканото от двамата съпрузи - жалбоподатели разрешение за вписване в регистъра на осиновителите при липса на юридически критерий, въз основа на който съдът да направи такава преценка, налага да бъде приложено правилото по чл. 127, ал. 2 АПК, според което съдът не може да откаже правосъдие под предлог, че няма правна норма, въз основа на която да решат искането. Това правило несъмнено е приложил в случая Пловдивския административен съд, но е основал решението върху заключението по комплексната психологична и психиатрична експертиза без да очертае оценъчната рамка, въз основа на която приема, че това заключение е по-вярно (в смисъл: по-близо до обективната истина по въпроса годни ли са двамата съпрузи да бъдат осиновители) от заключението на социалния работник.
В тази връзка следва да се има предвид, че:
1. при първото становище - че единствената законоустановена предпоставка за отказа да се издаде разрешение за вписване в регистъра е негативното заключение и основаното на него мотивирано предложение за отказ - последицата е липса на реална защита срещу евентуален субективизъм на социалния работник при изготвянето на заключението за годността на лицето (или лицата) да бъде осиновител (да бъдат осиновители), а, както се посочи още в началото на тези мотиви,
основна цел на измененията в института на пълното осиновяване е "да се достигне една прозрачност в процедурата, обективност и ограничаване в максимална степен на възможностите за корупция в процедурите по вътрешно осиновяване", която не може да бъде постигната без ефикасен съдебен контрол за законосъобразност;
2. при второто становище - че директорът на ДСП има предоставена от закона широка дискреция (оперативна самостоятелност), а
негативното заключение и основаното на него мотивирано предложение за отказ са само мнение на специалист (специалисти) по съответния профил - е необходимо съдът да окаже съдействие на страните за изясняване на критериите, при които директорът на ДСП упражнява своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му и на тази основа съдът след това следва да изпълни задълженията си по чл. 168, чл. 169 и чл. 171, ал. 4 АПК, като не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващите, а въз основа на представените от страните доказателства служебно да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 АПК.
По изложените съображения настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, счита, че оспореното с касационната жалба съдебно решение следва да бъде отменено, а делото следва на основание чл. 222, ал. 2, т. 2 АПК да бъде върнато на същия административен съд за ново разглеждане от друг съдебен състав.
Водим от изложените мотиви Върховният административен съд, шесто отделение,
РЕШИ:
ОТМЕНЯ решение № 144 от 12.02.2009 г. по адм. дело № 1232/2008 г. на Административен съд – гр. П. и връща делото на същия съд за ново разглеждане от друг съдебен състав.
РЕШЕНИЕТО не подлежи на обжалване.
Вярно с оригинала,
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/ А. Е.
секретар:
ЧЛЕНОВЕ:
/п/ М. П./п/ Т. Т.
А.Е.