Производството е по реда на чл. 208-228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 АПК.
Образувано е по касационна жалба от Г. В. Н. от [населено място], подадена чрез адв. Н. М., срещу решение № 8313 от 23.12.2016 г., постановено по адм. дело № 8270/2016 г. от Административен съд – София град. С него е отхвърлена като неоснователна жалбата на касаторката срещу уведомително писмо с изх.№ 02-270-6500/6732 от 28.09.2015 г. на заместник изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“ (ДФЗ), с която е претендирана неговата нищожност.
В касационната жалба се съдържа оплакване за нищожност на решението като постановено от незаконен съдебен състав, алтернативно се твърди неговата недопустимост, също неправилност, като се релевират доводи за допуснато нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост – касационни отменителни основания по чл. 209 АПК. Прави се искане за прогласяване нищожността на обжалваното решение, алтернативно за обезсилването му като недопустимо, алтернативно за отмяната му като неправилно, съответно връщането на делото за ново разглеждане с дадени задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона или за решаване на спора по същество с ново решение, с което да се уважи жалбата срещу оспорения административен акт. Към настоящата инстанция са отправени и множество искания за събиране на нови доказателства, които настоящият съдебен състав с протоколно определение от заседание по делото, проведено на 08.05.2018 г. остави без уважение поради тяхната неоснователност и неотносимост към предмета на спора и предвид забраната по чл. 219, ал. 2 АПК за нови фактически установявания в касационното производство. С касационната жалба е отправено също искане на основание чл. 267, ал. 3 ДФЕС и чл. 269, ал. 3 ГПК за спиране на производството по делото и отправяне на преюдициално запитване до СЕС относно тълкуването на чл. 47 от Хартата за основните права на Европейския съюз по конкретно зададени въпроси.
Ответникът – заместник изпълнителният директор на Държавен фонд „Земеделие“ не ангажира становище по касационната жалба.
Участвалият по делото прокурор от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата.
Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима. Тя е подадена от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу неблагоприятен за страната съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна, по следните съображения:
Производството пред Административен съд – София град е било образувано по жалба на Г. В. Н. против уведомително писмо с изх.№ 02-270-6500/6732 от 28.09.2015 г. за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по схеми и мерки за директни плащания за кампания 2014 г. на заместник изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“. С него на жалбоподателката е отказано финансово подпомагане по СЕПП и СПП и са й наложени санкции за бъдещ период. С жалбата е поискано обявяване нищожността на оспорения административен акт, алтернативно – неговата отмяна на всички въведени с нормата на чл. 146 АПК основания.
С определение № 5581 от 12.10.2016 г. Административен съд – София град е оставил без разглеждане жалбата на Г. В. Н. против обжалваното уведомително писмо, в частта й, с която се оспорва неговата законосъобразност, и е прекратил производството по делото в тази част. Производството по делото е продължило само в частта от жалбата на Н., с която се иска прогласяване нищожността на акта. Това определение е потвърдено от тричленен състав на Върховния административен съд, трето отделение, с определение № 14202 от 22.12.2016 г. по адм. дело № 12656/2016 г.
С обжалваното решение № 8313 от 23.12.2016 г. по адм. дело № 8270/2016 г. административният съд е отхвърлил жалбата на Г. В. Н., с която се иска да бъде обявено за нищожно процесното уведомително писмо. За да постанови този резултат, съдът е разгледал подробно всяко едно от основанията по чл. 146 АПК, доколкото в АПК не съществували изрично формулирани основания за нищожност на административните актове и теорията и съдебната практика били възприели именно тези критерии, но само в случаите когато нарушенията им били особено съществени. При този преглед е стигнал до извод, че не е налице порок на акта от естество същият да бъде обявен за нищожен. Според съда, оспореното уведомително писмо било издадено от компетентен орган и в установената форма, съдържало фактически и правни основания. При издаването му били спазени административнопроизводствените правила и материалният закон. Същият съответствал и на целта на закона. Обжалваното решение е правилно.
Действително, в АПК няма заложени основания, които да определят кога един административен акт е нищожен, поради което съдебната практика е заложила като критерий за нищожност тежестта на порока. Т.е. в зависимост от степента на нарушението по някое от основанията по чл. 146 АПК се определя дали актът следва да се отмени като незаконосъобразен или да се обяви за нищожен. Единствено липсата на компетентност винаги води до нищожност. В случая правилна е преценката на съда, че не е налице порок с тежест, която да обоснове нищожност.
По делото е представена заповед № 03-РД/323 от 11.03.2015 г., с която в т. 1 изпълнителният директор на ДФ "Земеделие" е делегирал на заместник изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" правомощия да издава и подписва всички уведомителни писма по схемите и мерките за директни плащания за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане, адресирани до кандидатите за подпомагане, съгласно чл. 1 от Наредба № 5 от 27.02.2009 г. за условията и реда за подаване на заявления по схеми и мерки за директни плащания. Заповедта е издадена на основание чл. 20, т. 2 и т. 3 и чл. 20а, ал. 1, 2 и 4 ЗПЗП и чл. 10 от Устройствения правилник на ДФЗ, по силата на които в правомощията на изпълнителния директор на ДФЗ влизат представляване на фонда и ръководене на дейността му при осъществяване на всички негови функции. Изпълнителният директор се е възползвал от възможността, дадена му от чл. 11 от Устройствения правилник на ДФЗ да делегира част от своите функции на заместник изпълнителния директор посредством цитираната по-горе заповед, в която сред делегираните функции изрично е посочено издаването на уведомителни писма по схемите и мерките за директни плащания. След изменението на чл. 20а от ЗПЗП (ДВ, бр. 12 от 2015 г.) е създадена нова ал. 4, с която изпълнителният директор може да делегира със заповед правомощията си, произтичащи от правото на Европейския съюз или от националното законодателство, включително за вземане на решения, произнасяне по подадени заявления и/или сключване на договори за финансово подпомагане, на заместник изпълнителните директори и на директорите на областните дирекции на фонда съобразно териториалната им компетентност. Оттук следва, че процесното уведомително писмо е издадено от компетентен административен орган.
Неоснователно е възражението за немотивираност на акта. Няма отклонение от изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК относно формата на акта, тъй като изложените основания в оспорваното уведомително писмо и таблиците към него, посочените площи, които са приети за недопустими за подпомагане по двете схеми, по които е постановен отказ за подпомагане, както и данните от административната преписка обективират волята на административния орган и позволяват да бъде упражнено правото на защита на жалбоподателя, както и да бъде осъществен съдебен контрол за законосъобразност на оспорения административен акт, което и е реализирано. Освен това следва да се посочи, че словесната и табличната част на писмото представляват едно цяло. От тях може да се изведе информация за конкретната площ, за която се постановява отказ, както и за относимостта на отказа към установените факти. А именно, че в случая са налице неотстранени застъпвания, поради което заявената площ не подлежи на подпомагане по силата на чл. 43, ал. 3, т. 5 ЗПЗП – основание, изрично посочено в текста на процесното уведомително писмо. Към преписката са приложени и всички необходими документи, които да обосноват издаването на процесното уведомително писмо. Същите са приобщени и съставляват мотивната част на административния акт по смисъла на ТР №16/1975г. на ОСГК на ВС на РБ.
Правилно първоинстанционният съд е приел, че не са налице такива нарушения на административнопроизведствените правила при издаване на процесното уведомително писмо, които да обусловят неговата нищожност. Съгласно трайната практика на Върховния административен съд, съществено е онова нарушение на административнопроизводствените правила, което, ако не е било допуснато би довело административния орган до други изводи, или което води до недопустимо ограничаване на правото на защита на заинтересованите лица и организации. В случая от данните по делото се установява, че площта, заявена от касаторката, е била заявена за подпомагане и от друг кандидат – [фирма]. И на Г. Н. и на едноличния търговец са изпратени уведомителни писма за установеното застъпване с оглед изясняването му. След като и двамата са представили доказателства за право на ползване върху заявения парцел органът е спазил процедурата по чл. 17, ал. 7 от Наредба № 5 от 27.02.2009 г. за условията и реда за подаване на заявления по схеми и мерки за директни плащания (Наредба № 5 от 27.02.2009 г.) и е отказал подпомагане и на двамата кандидати. Правилно съдът е отбелязал, че нито в рамките на административното, нито в рамките на съдебното производство по ЗПЗП може да се води спор, касаещ вещните права върху спорния парцел. Това означава, че от страна на административния орган е спазена процедурата при установяване на двойно заявени площи. Неизвършването на проверка на място също не може да се отнесе към съществените нарушения на административнопроизведствените правила, доколкото тази проверка не е задължителна. Съгласно чл. 37, ал. 3 ЗПЗП Разплащателната агенция всяка година проверява на място контролна извадка от подадените заявления за подпомагане въз основа на анализ на риска. Такава задължителност не следва и от приложимата разпоредба на чл. 28, §2 от Регламент (ЕО) № 1122/2009 г. на Комисията от 30.11.2009 г.
Не е налице и материална незаконосъобразност на акта, която да доведе до неговата нищожност. Както правилно е отчел и административният съд, несъответствието с материалния закон трябва да означава пълна липса на законова основа. В случая обаче административният орган се е позовал на относимите разпоредби като е отчел, че е била спазена процедурата по чл. 17, ал. 7 от Наредба № 5 от 27.02.2009 г., а като правно основание на отказа е посочил чл. 43, ал. 3, т. 5 ЗПЗП, според който Разплащателната агенция намалява размера на плащането или отказва плащане по схемите за директни плащания, когато за една и съща площ са подадени две или повече заявления и застъпването на площи не е отстранено. Тази законова разпоредба съответства на фактическото основание за постановения отказ, а именно, че е налице неотстранено застъпване. А въпросът дали правилно е била определена застъпената площ е въпрос, касаещ законосъобразността на акта, а не неговата валидност. По отношение на отказа за подпомагане по СПП органът се е позовал на чл. 15г, ал. 1 от Наредба № 2 от 21.02.2011 г. за специалните изисквания за участие в одобрените схеми за национални доплащания и за специфично подпомагане, според който право на подпомагане по схемата за преразпределително плащане имат земеделски стопани, които имат право на плащане по схемата за единно плащане на площ. Това е и относимата разпоредба доколкото в случая е отказано подпомагане по СЕПП и съответно кандидатът няма право на подпомагане и по СПП.
Налице е и съответствие с целта на закона, тъй като същата предвижда отказ за финансово подпомагане в случай на констатирани нередовности при заявяването на парцели за подпомагане.
От всичко изложено дотук следва, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган и в установената форма, съдържа фактически и правни основания за издаването му. Спазени са административнопроизводствените правила и материалния закон, налице е и съответствие на акта с целта на закона. Поради това, че не се открива порок на волята и формата и доколкото не са налице нарушения на материалния и процесуалния закон или несъответствие с целта на закона, които да са от естество да обусловят нищожност на процесното уведомително писмо, правилно първоинстанционният съд е отхвърлил жалбата срещу него с възражение за неговата нищожност.
По отношение на твърдението за нищожност на решението на Административен съд – София град следва да се посочи, че нищожното решение е невалидно решение. За да бъде нищожен един съдебен акт същият следва да е бил постановен от незаконен съдебен състав, да не е изготвен в писмена форма или да не е подписан, което не се установява в настоящия случай. На първо място, неоснователно е възражението за това, че решението е постановено от незаконен състав. Същото е постановено в състав от един съдия, както определя чл. 164 АПК, при определяне съобразно поредността на постъпването на оспорванията в съда чрез електронно разпределяне за случайно разпределение на делата, каквото е изискването на чл. 157, ал. 2 АПК, видно от приложения по делото протокол от избор на съдия-докладчик от 17.08.2016 г. Решението е постановено от състава, разгледал делото и обявил го за решаване в последното открито заседание по него. На второ място, видно от протоколно определение от съдебно заседание, проведено по делото на 24.11.2016 г. съдията – докладчик се е произнесъл по отправеното до него искане за отвод, като е оставил без уважение същото, поради липса на някое от основанията за отвод по чл. 22 ГПК. Преценката за това дали са налице основанията за отвод е на съда. В конкретния случай претендираните пороци за нищожност не са относими към постановеното решение. Същото изхожда от орган на правораздателната власт, постановено е в изискуемата се форма и в законен състав. Неоснователно е и възражението за недопустимост на решението. Същото е разгледано и при спазване правилата на местната и родова подсъдност от Административен съд – София град.
По изложените съображения решението като правилно следва да бъде оставено в сила.
Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира искането за отправяне на преюдициално запитване до СЕС за несъответно на изискването на чл. 628 ГПК, по силата на който, когато тълкуването на разпоредба от правото на Европейския съюз или тълкуването и валидността на акт на органите на Европейския съюз е от значение за правилното решаване на делото, българският съд прави запитване до Съда на Европейските общности.
Първо, защото преценката дали искането за тълкуване на норми от общностното законодателство е от значение за правилното решаване на спора, принадлежи на съда. За да възникне необходимост, респективно - националната юрисдикция да бъде длъжна да отправи преюдициално запитване във връзка с приложимостта на правото на ЕС по конкретен спор, с който е сезирана, следва да е налице съмнение относно приложимостта и действието на общностните разпоредби към правоотношението, обект на съдебен контрол. От разпоредбата на чл. 267 ДФЕС и постоянната практика на СЕС следва недвусмислено, че националният съд е длъжен да отправи преюдициално запитване винаги когато е налице съмнение относно приложението на общностната разпоредба, като при неспазване на това изискване държавите членки носят отговорност за неправилно прилагане на правото на ЕС (така напр. в Решение на СЕС от 2003 г. по делото Комисията срещу Италия С-129/00).Такова задължение обаче не съществува, а и запитването е недопустимо за разглеждане от СЕС, когато разпоредбата от правото на ЕС вече е била тълкувана /така и в Решение на СЕС от 1963, Da Costa en Schaake, № 28-30/62/ или когато точното прилагане на общностното право е толкова очевидно, че не оставя никакво място за съмнение (теорията на ясния акт - Решение на СЕС от 1982 по делото C.I.L.F.I.T., № 283/81). Както сам отбелязва СЕС в информационната си бележка, обобщен анализ на процедурния регламент на СЕС и практиката на общностната юрисдикция във връзка с производствата по преюдициални запитвания, юрисдикциите, особено в случаи, в които считат, че практиката на Съда дава достатъчно яснота, могат да вземат сами решение за правилното тълкуване на правото на Съюза и за неговото прилагане към установената от тях фактическа обстановка. Горното следва и от факта, че националният съдия е общностен съдия и съюзното право за него е приложимо материално право. Именно с оглед еднообразното правоприлагане в целия ЕС обаче и най-вече с оглед правилното прилагане на съюзните разпоредби, производството по отправяне на преюдициално запитване, както СЕС отбелязва, е инструментът за сътрудничество между национален съд и СЕС, в който последният дава насоките по тълкуване на правото, с оглед спецификите на интеграционния правопорядък. От друга страна, съгласно т. 11 от Препоръките на СЕС към националните юрисдикции, във връзка с отправяне на преюдициално запитване, същото следва да е необходимо, за да може националната юрисдикция да разреши спора, с който е сезирана, като искането следва да е свързано с предмета на спора, с който съдът е сезиран.
Второ, в случая не е налице необходимост, а оттам и предпоставки за сезиране на Съда в Люксембург, защото по реда на чл. 267 от ДФЕС, СЕС има правомощие само да тълкува ДФЕС, актовете на институциите, органите, службите или агенциите на Съюза, а така формулирани, някои от въпросите по своята същност не представляват искане за тълкуване на разпоредбите на правото на Европейския съюз, а искане СЕС да отговори на правни въпроси, съобразно конкретните факти на спора по настоящото дело, т. е. СЕС да извърши проверка за законосъобразността на акта на националния орган по подпомагане на земеделските производители, което, освен че е недопустимо, е и предмет на съдебен контрол, осъществяван от националните съдилища. Следва да се отбележи също, че голяма част от въпросите касаят всъщност онази част от производството, в която жалбата срещу атакувания административен акт е била оставена без разглеждане поради просрочие. Освен това, за да отправи преюдициално запитване във връзка с приложимостта на правото на ЕС по конкретен спор, с който съдът е сезиран, следва да е налице възникнало съмнение относно приложимостта и действието на общностните разпоредби към правотношението, обект на съдебен контрол, а в случая отговорите на поставените въпроси не са необходими за приложение към конкретното правоотношение по настоящото производство, а и СЕС има правомощие само да тълкува (ДФЕС, актовете на институциите, органите, службите или агенциите на Съюза), без да може да дава насоки за приложение на националното законодателство, каквото по същество е искането на касаторката. Затова и преюдициалното тълкуване не е необходимо.
По въпросите, свързани с тълкуване разпоредбата на чл. 47 Право на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес от Хартата на основните права на Европейския съюз (2010/C 83/02), която разпоредба се намира в основата на искането за преюдициално запитване следва да се отчете, че с § 1 от този текст на Хартата се предвижда, че всеки, чиито права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, има право на ефективни правни средства за защита пред съд в съответствие с предвидените в настоящия член условия. Предвидените във вътрешното законодателство и ТР № 8 от 11.12.2015 г. на ВАС съдебни производства за обжалване на уведомителните писма за отказ от подпомагане, не обуславят извод за нарушение на чл. 47 от Хартата за основните права на Европейския съюз и нейното пряко приложение.
По изложените съображения искането за преюдициално запитване е неоснователно и следва да се остави без уважение.
По делото не са правени искания за присъждане на разноски, поради което съдът не дължи произнасяне.
Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение, РЕШИ:
ОСТАВЯ в сила решение № 8313 от 23.12.2016 г., постановено по адм. дело № 8270/2016 г. от Административен съд – София град.
ОСТАВЯ без уважение искането на Г. В. Н. за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Е. С.
РЕШЕНИЕТО е окончателно.