Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по подадена касационна жалба от регионален инспектор при Главна дирекция „Инспекторат за опазване на културното наследство“ в Министерство на културата (ГД “ИОКН“ в МК) срещу Решение № 4998 от 13.07.2016 г., постановено по адм. д. № 2315 по описа на Административен съд София – град (АССГ) за 2016 г., второ отделение, 52 състав в частта, с която е обявена нищожността на принудителна административна мярка (ПАМ) с вх. № 10-00-456 от 02.12.2015 г. (съставена на 20.11.2015 г.), издадена от регионален инспектор в ГД “ИОКН“ в МК в частта й по т. 3. Твърди се постановяване на решението в тази част при наличието на всички касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Поддържа се становище, че издателят на ПАМ е действал съобразно правомощията си по ЗКН (ЗАКОН ЗА КУЛТУРНОТО НАСЛЕДСТВО) (ЗКН) и Заповед № РД-09-1000 от 03.12.2014 г., издадена от министъра на културата, а именно да спре използването на съоръжение. На основание препоръката, дадена в констативен протокол от 20.11.2015 г. се излага, че с оспорената пред първоинстанционния съд ПАМ, на кмета на О. В. П всъщност е указано да разпореди премахването на дървената конструкция. Иска се отмяната на решението в обжалваната част и постановяване на друго по същество на спора. Претендират се разноски за юрисконсултско възнаграждение.

В съдебното заседание пред настоящия съд касационният жалбоподател не се явява и не се представлява.

Ответникът – кметът на О. В. П оспорва жалбата в представен по делото писмен отговор, в който изразява становище за нейната неоснователност. С отделна молба сочи, че конструкцията е демонтирана от Тронната зала и е разположена на ново място. Представя съгласувателно становище на МК. Към последваща молба представя своя заповед, с която на основание разпореждането за спорната ПАМ и съгласуваната с МК схема е наредил извършването на демонтаж на „Сцена – дървена конструкция“ и монтирането й на съгласуваното ново място. В съдебното заседание пред настоящия съд ответникът не се явява и не се представлява.

Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, състав на трето отделение, като взе предвид становищата на страните и извърши проверка на обжалваното решение на наведените касационни основания съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 АПК и след служебна проверка за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, приема следното:

Касационната жалба е процесуално допустима като подадена от надлежна страна, за която съдебният акт в обжалваната му част е неблагоприятен и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК.

Разгледана по същество, касационната жалба е основателна.

Установено е от съда, че в съответствие с правомощията съгласно Заповед № РД-09-100 от 03.12.2014 г., издадена от министъра на културата, регионален инспектор К. А. извършил последваща проверка на обект със статут на археологическа недвижима културна ценност – „Златна (Кръгла) църква“, част от групова недвижима културна ценност НИАР „В. П“. В хода на проверката било констатирано, че върху Тронната зала има изградена дървена конструкция, използвана за сцена във връзка с представяне на спектакъл в рамките на проект „Векът на цар Симеон оживява“ без проектна документация и съгласуване с МК.Уено било, че конструкцията лишава посетителите от визуален и пряк достъп до историческия паметник. Констатациите били обективирани в т. 3 от Констативен протокол от 20.11.2015 г., като с него била дадена и препоръка в срок до 20.12.2015 г. кметът на О. В. П да разпореди премахването на изградената върху Тронната зала дървена конструкция. Във връзка с този констативен протокол и на основание чл. 192, ал. 1, т. 2, б. „б“ и ал. 2, и чл. 72, ал. 2 и ал. 3 ЗКН била предприета спорната ПАМ.

Въз основа на установеното по делото от фактическа страна съдът приел, че жалбата е основателна. Като съобразил разпоредбата на чл. 192 ЗКН в редакцията, публ. в ДВ бр. 98 от 28.11.2014 г. и съдържанието на Заповед № РД-09-1000 от 03.12.2014 г. на министъра на културата, съставът на АССГ направил извод, че разпореденото с ПАМ премахване на обект не е сред определените правомощия на инспекторите на МК, които в областта на строителството се свеждат до спиране на строителството, въвеждането в експлоатация и използването на обекти, инсталации, уреди и съоръжения. Въз основа на това приел, че разпореденото с ПАМ е изцяло извън законоустановените правомощия на инспекторите. Съобразил, че такива правомощия не са им предоставени нито със закона, нито се съдържат в чл. 23 от Устройствения правилник на МК, нито са делегирани с посочената по – горе заповед на министъра на културата, който впрочем не притежавал също такива. По тези съображения съдът приел, че спорната ПАМ е издадена при липса на компетентност за нейния издател. Предвид тези правни изводи, посочил, че е безпредметно обсъждането на съответствието на ПАМ с материалноправните разпоредби, целта на закона и спазването на административнопроизводствените правила при издаването й.

В обжалваната част решението е валидно и допустимо, но неправилно.

Неправилен е направеният от първоинстанционния съд извод за нищожност на оспореното разпореждане за прилагане на ПАМ. Разпоредбата на чл. 192, ал. 1, т. 2, б. „б“ ЗКН в релевантната редакция към датата на издаването му не изключва хипотеза като процесната. В правомощието на инспекторите да спират други дейности, които създават опасност или увреждат недвижимо и движимо културно-историческо наследство се включва и премахване на конструкция, която уврежда или може да доведе до увреждане на културната ценност. Такава се явява изградената върху Тронната зала дървена конструкция (сцена). Този извод следва от целта на ЗКН, който в своя чл. 3, ал. 1 сочи, че законът има за цел създаването на условия за опазване и закрила на културното наследство и устойчивото развитие на политиката по опазването му. Направеният извод е в съответствие освен с целта на закона и с неговата буква – в конкретния случай, това е разпоредбата на чл. 192, ал. 1, т. 2, б. “б“ ЗКН (в редакцията й, публ. ДВ, бр. 54 от 2011 г.). Разпоредбата гласи: „При упражняване на контролната дейност от инспектората по чл. 15, ал. 2 инспекторите: 2. прилагат принудителни административни мерки за предотвратяване и преустановяване на нарушенията по този закон, както и за отстраняване на вредните последици от тях, като : (…); б) спират други дейности, които създават опасност или увреждат недвижимо и движимо културно-историческо наследство;”. Разпоредбата на б. “б“ за разлика от разпоредбата на б. “а“ не изброява възможните действия, които могат да бъдат спрени. Напротив, изразът „спират други дейности“, употребен в нея, дава възможност на инспекторите за преценка във всеки конкретен случай, дали констатираната от тях обективна ситуация (която е извън хипотезите по буква „а“) създава опасност от увреждане или уврежда недвижимо или движимо културно-историческо наследство, на която те да сложат край с издаването на ПАМ. Дървената конструкция (сцена), чието премахване е разпоредено с въпросната ПАМ е резултат от човешка дейност по изграждането й. Фактът, че сцената е изградена не означава, че дейността във връзка с нея е приключила, ако тя е временна и е следвало да се демонтира и премахне след изчерпване на функциите, за които е изградена.

Ето защо, доколкото процедирането на издателя на спорното разпореждане за прилагане на ПАМ попада в хипотезата на приложимия закон, решението на първоинстанционния съд в обжалваната част, с която е обявена нейната нищожност поради липса на компетентността издателя й се явява неправилно като постановено в нарушение на материалния закон. На основание чл. 221, ал. 2, предл. второ АПК то следва да се отмени. Тъй като липсват изложени от първоинстанционния съд мотиви по законосъобразността на ПАМ на останалите основания по чл. 146 АПК (извън компетентността на органа – издател), Върховният административен съд не може да разреши за първи път материалноправния спор за законосъобразността на акта. Обявяването на нищожността на акта при липса на правни изводи на съда по съществото на спора, препятства възможността на настоящата инстанция да извърши проверка на правилността на първоинстанционното решение в обжалваната част. Излагането на съображения в тази насока за първи път от касационната инстанция би довело до ограничаване правото на участие на страните в производството, респективно би ги лишило от една инстанция и същинска касационна проверка. Това налага решението в обжалваната част да бъде отменено, а делото да бъде върнато за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд. При новото разглеждане на делото, съдът следва да даде указания за представяне на административната преписка в цялост (доколкото по делото не са представени описани в Констативен протокол от 20.11.2015 г. документи), след което да извърши преценка на доказателствата и да изложи конкретни съображения относно законосъобразността на оспореното пред него разпореждане за прилагане на ПАМ на всички основания по чл. 146 АПК.

По разноските ще се произнесе първоинстанционният съд при новото разглеждане на делото.

Ето защо и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ и чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК, Върховният административен съд, състав на трето отделение РЕШИ:

ОТМЕНЯ Решение № 4998 от 13.07.2016 г., постановено по адм. д. № 2315 по описа на Административен съд София – град за 2016 г., второ отделение, 52 състав В ЧАСТТА, с която е обявена нищожността на принудителна административна мярка с вх № 10-00-456 от 02.12.2015 г. (съставена на 20.11.2015 г.), издадена от регионален инспектор при Главна дирекция „Инспекторат за опазване на културното наследство“ в Министерство на културата в частта й по т. 3 и

ВРЪЩА делото за ново разглеждане от друг състав на Административен съд София – град. Решението не подлежи на обжалване. Особено мнение на съдията – докладчик Р. Л:

Подписвам настоящото решение с особено мнение, тъй като считам, че Решение № 4998 от 13.07.2016 г., постановено по адм. д. № 2315 по описа на Административен съд София – град (АССГ) за 2016 г., второ отделение, 52 състав в частта, с която е обявена нищожността на принудителна административна мярка (ПАМ) с вх № 10-00-456 от 02.12.2015 г. (съставена на 20.11.2015 г.), издадена от регионален инспектор в Главна дирекция „Инспекторат за опазване на културното наследство“ в Министерство на културата (ГД “ИОКН“ в МК) в частта й по т. 3 е правилно и следва да остане в сила.

Не съм съгласна с направения от мнозинството на съдебния състав извод, че разпоредбата на чл. 192, ал. 1, т. 2, б. „б“ от ЗКН (ЗАКОН ЗА КУЛТУРНОТО НАСЛЕДСТВО) (ЗКН) в релевантната редакция към датата на издаването на разпореждането за прилагане на ПАМ не изключва хипотеза като процесната, доколкото в правомощието на инспекторите да спират други дейности, които създават опасност или увреждат недвижимо и движимо културно-историческо наследство се включва и премахване на конструкция, която уврежда или може да доведе до увреждане на културната ценност.

Съгласно чл. 192, ал. 1, т. 2, б. „б“ ЗКН в релевантната редакция преди изменението и допълнението, публикувано в ДВ, бр. 16 от 26.02.2016 г., в сила от същата дата, при упражняване на контролната дейност от инспектората по чл. 15, ал. 2 инспекторите: 1. извършват проверки на място или по документи; 2. прилагат принудителни административни мерки за предотвратяване и преустановяване на нарушенията по този закон, както и за отстраняване на вредните последици от тях, като: а) спират строителството, въвеждането в експлоатация и използването на обекти, инсталации, уреди и съоръжения; б) спират други дейности, които създават опасност или увреждат недвижимо и движимо културно-историческо наследство; 3. съставят актове за установяване на извършени административни нарушения.

При тази приложима към спорната хипотеза правна регламентация, правилен се явява изводът на първоинстанционния съд за издаване на разпореждането за прилагане на спорната ПАМ при липса на компетентност на издателя й за това. Разпореденото по т. 3 „премахване“ на изградената върху Тронната зала дървена конструкция (сцена) не представлява по същността си спиране на други дейности, които създават опасност или увреждат недвижимо и движимо културно-историческо наследство, с каквото правомощие разполага инспекторът съгласно нормата, на която се е позовал, за да издаде спорното разпореждане за прилагане на ПАМ. То не попада и в хипотезата по б „а“, както правилно е отчел това и първоинстанционният съд. Премахване на дървената конструкция административният орган не може да разпореди, тъй като такава ПАМ няма, а както се посочи тя не може да се отъждестви на „спиране“ на други дейности. Не се касае и за ПАМ, с която е разпоредено спиране използването на дървената конструкция (сцена). В разпоредбите на ЗКН в приложимата към настоящия случай редакция, видовете ПАМ, които органът има право да приложи са изброени в чл. 192, ал. 1, т. 2 ЗКН - такива, свързани със строителството и използването на обекти, и за спиране извършването на дейности. Случаите, когато могат да се прилагат ПАМ, техният вид, органите, които ги прилагат, и начинът за тяхното приложение, както и редът за тяхното обжалване се уреждат в съответния закон или указ (чл. 23 от ЗАНН (ЗАКОН ЗА АДМИНИСТРАТИВНИТЕ НАРУШЕНИЯ И НАКАЗАНИЯ)). Материалноправните норми, които предвиждат прилагането на такива мерки подлежат на ограничително тълкуване, доколкото прилагането им засяга директно правната сфера на адресата. Чрез прилагането на ПАМ се дава легален израз на държавна принуда, упражнявана в предвидените от закона случаи, поради което те следва да бъдат прилагани само в конкретно изброени в закона случаи, както и от компетентни органи.

Правомощията на регионалните инспектори по чл. 72, ал. 3 ЗКН не могат да обосноват извод за валидност на разпореждането за прилагане на ПАМ, въпреки позоваването от страна на административния орган и на тази разпоредба. Последните касаят правомощието за даване на указания за аварийно-временно укрепване по чл. 72, ал. 3 ЗКН, а не правомощието за прилагане на ПАМ. Наред с това, спорната хипотеза касае археологическа недвижима културна ценност, за която е приложима разпоредбата на чл. 160, ал. 3 ЗКН на основание чл. 73, ал. 4 от същия закон.

В контекста на изложеното е необходимо да се отчете, че съгласно чл. 192, ал. 1, т. 2 ЗКН, в редакцията, публикувана в ДВ, бр. 16/2016 г., в сила от 26.02.2016 г. инспекторите от инспектората по чл. 15, ал. 2 ЗКН прилагат ПАМ за предотвратяване и преустановяване на нарушенията по този закон, както и за отстраняване на вредните последици от тях, като по б. „а“ дават писмени предписания за предотвратяване или преустановяване на нарушенията по този закон, както и за отстраняване на вредните последици от тях в определен срок. Цитираната редакция на разпоредбата дава възможност за преценка досежно вида на ПАМ чрез даване на писмено предписание с оглед преустановяване на евентуално нарушение по ЗКН. Разпоредбата в тази редакция не е била приложимо право към момента на издаване на оспореното пред АССГ разпореждане за прилагане на ПАМ.

По така изложените съображения, подписвам решението с особено мнение.

Дал особеното мнение: __________________________

(съдия – докладчик Р. Л)