Производството по делото е по реда чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 124 от ЗДСл (ЗАКОН ЗА ДЪРЖАВНИЯ СЛУЖИТЕЛ) (ЗДСл).
Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция „Военни клубове и военно-почивно дело“ (ИА „ВКВПД“) против решение № 5845/05.10.2015 г., постановено по адм. дело № 7638/2014 г. по описа на Административен съд – София-град (АССГ).
Касационният жалбоподател, чрез процесуален представител по делото, излага твърдения за неправилност на обжалваното решение като немотивирано, постановено в противоречие с материалноправните разпоредби и процесуалния закон – касационно основание за отмяна по смисъла чл. 209, т. 3 АПК. Съображения в този смисъл развива в депозирана писмена защита. Иска решението да бъде отменено и да се постанови ново по съществото на спора, с което жалбата срещу оспорения административен акт да бъде отхвърлена. Претендира присъждане на направените съдебни разноски, съобразно приложен списък по чл. 80 ГПК.
Ответната страна по касационната жалба – Л. П. З., чрез пълномощник по делото адвокат С., оспорва същата като неоснователна. Моли решението на АССГ да бъде оставено в сила. Не претендира разноски.
Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.
Върховният административен съд, пето отделение, след като прецени допустимостта на касационната жалба и наведеното отменително основание, и с оглед на чл. 218 АПК, приема за установено следното от фактическа и правна страна:
Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211 АПК и от надлежна страна по чл. 210 АПК, а разгледана по същество е неоснователна.
С обжалваното решение административният съд е отменил заповед № ЧР–09–1241/14.07.2014 г. на изпълнителния директор на ИА „ВКВПД“, с която е прекратено служебното правоотношение със служителя Л. П. З. – на длъжност началник на отдел „Военно-почивно дело“ – гр. С. в главна дирекция „Управление на военно-почивното дело“ в ИА „ВКВПД“, на основание чл. 107, ал. 2 ЗДСл (получена възможно най-ниска годишна оценка на изпълнението на длъжността), считано от 15.07.2014 г.. За да постанови този резултат, съдебният състав е приел, че обжалваната заповед е издадена от компетентен орган и в изискуемата от закона форма, но при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, недоказано наличие на материалноправните предпоставки по чл. 107, ал. 2 ЗДСл и в противоречие с целта на закона, като на това основание и след излагане на подробни и конкретни съображения е извел решаващ извод за нейната незаконосъобразност.
Настоящата касационна инстанция намира така постановеното решение за правилно.
Правилно съдът приема, че оспорената заповед № ЧР–09–1241/14.07.2014 г. на изпълнителния директор на ИА „ВКВПД“ е издадена от компетентния административен орган и при спазване на изискванията за форма, предвидени в разпоредбата на чл. 108, ал. 1 ЗДСл.
Правилен, основан на законовата уредба и събраните по делото доказателства е направеният от първоинстанционния съд анализ на условията и реда за осъществяване на производството по оценяване на изпълнението на длъжността съобразно установените в ЗДСл правила (чл. 76 с. з.). Изводите на съда за наличие на съществени пороци в проведената процедура по атестиране спрямо Л. П. З. и в прилагането на материалния закон относно предпоставките на основанието по чл. 107, ал. 2 ЗДСл, следва да бъдат изцяло споделени, като същевременно допълнени с нови съображения от настоящата инстанция.
Прекратяването на служебното правоотношение при условията на чл. 107, ал. 2 ЗДСл изисква осъществяването на две кумулативни предпоставки – 1. получена най-ниска годишна оценка на изпълнението на длъжността, мотивирана писмено въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, свързани с постигането на определените за длъжността цели или изпълнението на преките задължения и поставените задачи; 2. законосъобразно проведена процедура по оценяване – в съответствие с правилата, регламентирани в Наредба за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация, приета с ПМС № 129 от 26.06.2012 г.,обн. ДВ, бр. 49 от 2012 г., в сила от 01.07.2012 г. (Наредбата).
Относно първата предпоставка, административният съд е установил, че определената на служителя годишна оценка „неприемливо изпълнение“ не е изготвена въз основа на изискуемите от закона обективни факти и обстоятелства, съставляващи задължителен елемент от преценката за изпълнението – арг. от чл. 76, ал. 7 ЗДСл във връзка с чл. 18, ал. 1 от Наредбата. Преценката на оценяващия ръководител следва да почива на анализа на такива факти и обстоятелства, които пряко да отразяват степента на постигане на целите, заложени в индивидуалния работен план на служителя, и демонстрираните от него професионални компетентности. В несъответствие с това изискване, изложените във формуляра за оценка на изпълнението на длъжността фактически установявания, послужили като мотиви за изготвената оценка на Л. П. З., съдържат общи, декларативни изводи за това, че същият „неефективно планира и организира дейността на отдела. Упражнява занижен и недостатъчен контрол…“, „…не е изпълнил в пълен обем задачите, залегнали в работния план“, „… не дава навременна и адекватна обратна връзка…“, „всички действия на оценявания служител говорят за немарливо изпълнение на служебните му задължения…“, както и позовавания на конкретни нарушения, които са от естество евентуално да обосноват ангажиране на дисциплинарната отговорност, но не и да отговорят на целите на оценяването на изпълнението съгласно ЗДСл във връзка с чл. 1, ал. 2 от Наредбата. Основни цели на системата за оценяване на изпълнението на държавните служители са подобряване на съответната администрация чрез ефективно управление на изпълнението на всеки отделен служител по отношение постигане на зададените цели, изпълнение на възложените задължения и подобряване на професионалната компетентност; оценяване приноса на отделния служител за постигане целите на съответната административна структура и определяне на мерки за повишаване на компетентността и подобряване на работните взаимоотношения; създаване на условия за справедливи и прозрачни процедури за професионално и кариерно развитие. Излагането на мотиви, несъответстващи на изискванията на чл. 14, ал. 1 и чл. 18, ал. 1 от Наредбата във връзка с чл. 1, ал. 2 от същата, опорочава определената обща годишна оценка „неприемливо изпълнение“. Последната не е мотивирана с изискуемите от закона фактически основания, поради което не може да обоснове наличието на материалноправната предпоставка за реализиране на правното основание по чл. 107, ал. 2 ЗДСл.
В подкрепа на извода за необоснованост на дадената най-ниска оценка за изпълнение на длъжността се явява и обстоятелството, че същата не кореспондира с резултатите от изпълнението на работния план, отчетени на проведената на 28.06.2013 г. междинна среща между оценяващия ръководител и оценявания. Във формуляра за оценка, в частта, отнасяща се до междинната среща и направените от оценяващия ръководител коментари, е записано единствено, че „Служителят изпълнява в срок всички поставени задачи и цели съобразно индивидуалния си работен план.“ Не са вписани други коментари, забележки, указания. Не са констатирани каквито и да е пропуски, допуснати от оценявания служител. Не са дадени препоръки, нито набелязани конкретни действия за подобряване на изпълнението. Предвид така обективирания резултат от междинната среща, се налага изводът за необоснованост на възприетия обрат в крайното оценяване – от изпълнение в срок и съобразно индивидуалния работен план до най-ниското ниво на изпълнение на длъжността – „неприемливо изпълнение“.
Предвид гореизложеното, изводът на първоинстанционния съд за нереализиране на материалноправната предпоставка по чл. 107, ал. 2 ЗДСл е изведен в съответствие с приложимия материален закон, като следва да бъдат съобразени и изложените от настоящия касационен състав съображения.
Относно втората предпоставка на основанието за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 107, ал. 2 ЗДСл – законосъобразно провеждане на процедурата по атестиране, АССГ е мотивирал правилен извод за наличие на съществени нарушения на административнопроизводствените правила, довели до ограничаване правото на защита на служителя в рамките на проведеното спрямо него оценяване. Съгласно чл. 76, ал. 9 ЗДСл във връзка с чл. 23, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата, оценяваният има субективното право, в 7-дневен срок от запознаване с дадената му оценка да оспори същата, като подаде мотивирано писмено възражение до контролиращия ръководител. Същевременно чл. 76, ал. 10 ЗДСл задължава контролиращия ръководител да не поставя своята окончателна годишна оценка за изпълнението на длъжността преди изтичане на срока по чл. 76, ал. 9 ЗДСл, независимо дали е подадено или не възражение от страна на служителя. Видно от данните, вписани във формуляра за оценка на изпълнението на Л. П. З., служителят се е запознал с дадената му от оценяващия ръководител оценка на 14.07.2014 г. (удостоверяване с дата, име и подпис). Направеният от контролиращия ръководител коментар и определената от него окончателна оценка (потвърждаване на оценката „неприемливо изпълнение“, поставена от оценяващия ръководител) са извършени на същата дата 14.07.2014 г.. Служителят е запознат отново на 14.07.2014 г. с крайната оценка (удостоверяване с дата, име и подпис), като изрично е записал, че не му е бил даден срок за подаване на възражение. На същата дата е издадена и процесната заповед № ЧР–09–1241/14.07.2014 г., с която е прекратено служебното му правоотношение на основание чл. 107, ал. 2 ЗДСл.
От така установените факти безспорно доказано по делото е, че не са били спазени императивните производствени норми на чл. 76, ал. 9 и ал. 10 ЗДСл, с което е накърнено изцяло правото на защита на оценявания служител в рамките на провежданата спрямо него процедура по оценяване на изпълнението. Описаните нарушения са съществени, тъй като лишават оценявания от възможността да организира признатата му от закона защита срещу действията на административния орган в хода на административното производство по атестиране.
Като достига до заключение за постановяване на оспорената заповед в противоречие с относимите административнопроизводствени правила и материалноправни разпоредби – самостоятелни основания за отмяна по смисъла на чл. 146, т. 3 и т. 4 АПК, АССГ постановява съдебен акт при правилно тълкуване и прилагане на материалния закон.
Следва да бъде споделен и изводът на съда за издаване на заповедта в несъответствие с целта на закона, обуславящ основание за отмяна по смисъла на чл. 146, т. 5 АПК. Съгласно чл. 76, ал. 1 ЗДСл оценяване на изпълнението на длъжността се провежда „ежегодно“. Смисълът на цитираната разпоредба сочи на извод за еднократност на процедурата по оценяване спрямо всеки отделен служител в рамките на нормативно установения период за оценяване – от 1 януари до 31 декември на съответната година (чл. 6, ал. 1 от Наредбата). Недопустимо е извършването на повече от едно атестиране за отделен служител, отнасящо се до един и същ оценяван период – в случая това е периодът 01.01.2013 г. – 31.12.2013 г. От събраните по делото доказателства по несъмнен начин се установява, че със заповед № ЧР–09–492/17.02.2014 г. на изпълнителния директор на ИА „„ВКВПД“ служебното правоотношение на Л. П. З. с изпълнителната агенция е било прекратено на същото основание – чл. 107, ал. 2 ЗДСл, като това, посочено и в заповед № ЧР–09–1241/14.07.2014 г. Последната е била издадена броени дни, след като служителят е бил възстановен на предишната длъжност съгласно заповед на органа по назначаването (Заповед № ЧР–09–1221/10.07.2014 г.), издадена въз основа на решение № 3830 от 10.06.2014 г. на АССГ по адм. дело № 2101/2014 г., с което е отменена като незаконосъобразна първоначалната заповед за прекратяване на служебното му правоотношение с правно основание чл. 107, ал. 2 ЗДСл.
Анализът на така установените факти по делото налага обоснован извод за превратно упражняване на власт от страна на органа по назначаването посредством повторно отстраняване на държавен служител на основание, допустимо да бъде упражнено еднократно в резултат на осъществено спрямо служителя производство по оценяване на изпълнението на длъжността за даден период. Заповед № ЧР–09–1241/14.07.2014 г. на изпълнителния директор на ИА „„ВКВПД“ се явява незаконосъобразна и с оглед нарушаването на един от основните принципи, характеризиращи статута на държавния служител – принципа на стабилитет. Този принцип е свързан с гаранцията за държавния служител, че функциите му няма да бъдат необосновано прекратявани. Целта на закона се проявява преди всичко в нормативните разпоредби, обуславящи невъзможността служебното правоотношение на държавния служител да бъде прекратявано или едностранно изменяно, освен в случаите и по реда, изрично предвидени в приложимия закон – ЗДСл и свързаните с неговото прилагане подзаконови нормативни актове.
По гореизложените съображения, изводите на първоинстанционния съд за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и на материалния закон при провеждане на оценяването, както и за издаване на заповед № ЧР–09–1241/14.07.2014 г. в противоречие с целта на закона, следва да бъдат споделени като правилни и обосновани, а наведените от касационния жалбоподател твърдения в обратен смисъл – отхвърлени като неоснователни.
Неоснователно е и релевираното касационно възражение за недопустимост на съдебния контрол относно правилността на поставената обща оценка при атестирането на държавния служител. По същество правилно е становището на касатора за това, че преценката за равнището на изпълнение на длъжността е такава по целесъобразност, поради което съдът не проверява обективността на поставяните оценки. В рамките на осъществявания от съда контрол за законосъобразност на прекратяването на служебно правоотношение на основание чл. 107, ал. 2 ЗДСл обаче е спазването на всички законови изисквания, материалноправни и процесуални, свързани с провеждане на процедурата по атестиране, включително съобразяването на критериите, въз основа на които следва да бъде извършено оценяването на изпълнението – в настоящия случаи това са степента на постигане на целите от индивидуалния работен план и показаните компетентности (чл. 14, ал. 1 от Наредбата). Следователно, в обхвата на дължимата от съда проверка влиза преценката за това, основават ли се на законовите критерии изложените от оценяващия и контролиращия ръководители мотиви за поставяне на съответната оценка. Като е съобразил всичко това, първоинстанционният съд е извършил правилна и съобразена със закона преценка на релевантните факти и обстоятелства с оглед установяване незаконосъобразността на извършената процедура и постановения въз основа на нея административен акт.
Наведеното в касационната жалба оплакване за произнасяне на административния съд по несъществуваща заповед също следва да бъде отхвърлено като неоснователно. Видно от изложените мотиви в съдебния акт предмет на обжалване в настоящото производство, съдът е обсъдил основанията за законосъобразност именно на оспорения пред него административен акт - заповед № ЧР–09–1241/14.07.2014 г. на изпълнителния директор на ИА „„ВКВПД“. Изписването на същата в текста на решението като заповед № ЧР–09–1241/154.07.2014 г. съставлява очевидна неточност, за която съществува възможност да бъде коригирана по реда на чл. 175 АПК за поправка на очевидна фактическа грешка. Наличието на тази неточност в текста на решението не съставлява порок, свързан с формиране волята на правораздавателния орган, водещ до неправилност на постановените правни изводи.
При постановяване на съдебния акт не са допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Решението на АССГ е постановено след изясняване на всички релевантни към предмета на спора обстоятелства и оценка на събраните доказателства. Правните изводи на съда за незаконосъобразност на процесната заповед на основанията по чл. 146, т. 3, т. 4 и т 5 АПК са мотивирани с конкретни и подробни съображения, съответстващи на нормативната уредба и доказателствата по делото.
Предвид горното, касационните доводи за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и немотивираност на първоинстанционното решение следва да бъдат отхвърлени като неоснователни, още повече, че същите са бланкетно заявени от касационния жалбоподател без излагане на конкретни съображения.
С оглед гореизложеното, Върховният административен съд намира, че обжалваното решение е правилно, като не са налице сочените касационни основания за неговата отмяна. Същото като валидно, допустимо и правилно следва да бъде оставено в сила.