Върховният административен съд на Р. Б. - Седмо отделение, в съдебно заседание на седемнадесети януари в състав: ПРЕДСЕДАТЕЛ:В. А. ЧЛЕНОВЕ:СТАНИМИР Х. Б. при секретар В. В. и с участието на прокурора Рая Бончеваизслуша докладваното от председателяВ. А. по адм. дело № 10041/2021

Производството е по реда на чл. 208 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма Околна среда 2014 – 2020 г. (ОПОС) срещу Решение №1209 от 02.07.2021 г. на Административен съд - Благоевград по адм. дело №105/2021 г., в частта, с която е отменено решение от 20.01.2021 г. на ръководителя на УО на ОПОС в частта по т. 2.1 и 2.2 и частите, с които е намален размерът на верифицираните разходи, и преписката е изпратена на административния орган за ново произнасяне.

Касационният жалбоподател - ръководителят на УО на ОПОС, счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Излага фактите по делото, като счита за неправилни изводите на първоинстанционния съд, че решението в двете му части по т. 2 не съдържа фактическите съображения на органа. Сочи, че съгласно предвиденото в проекта по дейност №1, разходите за гориво следва да са свързани единствено с транспортиране на храната за птиците до площадката за подхранване, докато бенефициерът отчита разходи за гориво, несвързани с предвиденото. Освен това твърди, че задължението по закупуване, доставка на храна и подхранване на мършоядни птици е в предмета на Договор № 7/10.09.2019 г. със Сдружение „Фонд за дивата флора и фауна“.

По отношение на неверифицираната сума от 476,36 лв. сочи, че от представените документи от бенефициера е видно, че в колона „Информация за пътуването“ са цитирани заповеди, всяка от които се отнася за конкретна проверка по определен договор, а не за „последващи проверки на състоянието по време на теренната работа“ по различни договори с изпълнители. Освен това в последната колона са посочени разходооправдателни документи, които не съответстват на приложените, както и такива с дати извън периода на посочените в горецитираната колона заповеди, т. е. реално липсват заповеди за възлагане и основания за извършване на пътуванията и съответните разходи.

Поддържа неправилност на съдебното решение и в частта по т. III и т. IV, тъй като са базирани на изводите за незаконосъобразност на решението в останалата му част.

Моли съда да отмени решението в обжалваната му част. Претендира направените по делото разноски по представен списък. Касаторът се представлява от пълномощник – В. Д..

Ответникът по касационната жалба – Дирекция на природен парк „Рилски манастир“, не изразява становище по жалбата.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд (ВАС), седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и провери обжалваното решение, с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е допустима – подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество е неоснователна.

За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд приема от фактическа страна, следното:

На 15.10.2018 г. между УО на ОПОС и Дирекцията на природен парк „Рилски манастир“ е сключен договор за безвъзмездна финансова помощ (ДБФП) за изпълнението на проект Поддържащи и възстановителни дейности в местообитание 6430 Хидрофилни съобщества от високи треви в равнините и в планинския до алпийския пояс и на целеви хищни птици на територията на Природен парк „Рилски манастир“.

На 13.11.2020 г. Дирекцията на природен парк „Рилски манастир“ подава искане №14 за окончателно плащане.

На 13.01.2021 г., на основание чл. 63, ал. 2 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ), на бенефициера са дадени указания за отстраняване на несъответствия и нанасяне на корекции в отчетните документи.

На 14.01.2021 г. Дирекцията на природен парк „Рилски манастир“ прави уточнения към искането за окончателно плащане съобразно указанията на УО.

На 20.01.2021 г., УО на ОПОС, на основание чл. 60, ал. 1 и чл. 62, ал. 1 ЗУСЕСИФ, издава решение, с което:

- определя размера на верифицираните разходи и сумата за плащане;

- отказва верификация на разходи в размер на 715,33 лв., на основание чл. 57, ал. 1, т. 6 ЗУСЕСИФ, от които:

1.1 - 19 лв., отчетени като разходи по дейност №4 Разходи за информация и комуникация на проекта;

2.1 - 219,97 лв., отчетени като разходи за гориво за транспорт на храна до площадката за подхранване по дейност №1 Изграждане на площадка за подхранване на грабливи птици черен лешояд, скален орел и кръстат орел;

2.2 - 476, 36 лв., отчетени като разходи за гориво по дейност №2 Подобряване на природозащитното състояние на природно местообитание 6430 Хидрофилни съобщества от високи треви в равнините и в планинския до алпийския пояс.

- намалява размера на верифицираните разходи по искането със сума в размер на 495,36 лв. за организация и управление, поради надвишаване на нормативно определеното в Насоките за кандидатстване по процедурата процентно ограничение за тази категория разходи в размер на 10% от общите допустими разходи по проекта (операцията);

- намалява размера на верифицираните разходи със сума в размер на 150,77 лв. за информация и комуникация (публичност и визуализация), поради надвишаване на нормативно определеното в Насоките за кандидатстване по процедурата процентно ограничение за тази категория разходи в размер на 2% от общите допустими разходи по проекта (операцията).

Въз основа на така установените по делото факти, първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в предвидената от закона форма, но в нарушение на административнопроизводствените правила и материалноправните норми.

Първоинстанционният съд приема за законосъобразно решението на административния орган, в частта му по т. 1.

За да отмени административния акт в частта по т. 2.1 и 2.2, съдът приема, че не съдържа фактически основания, като част от мотивите по чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК.

Приема, че в частта по т. 2. 1 мотивите на органа са неясни – не е ясно основанието, на което разходите не са признати.

Решението счита за немотивирано в частта по т. 2. 2, тъй като не са посочени конкретно констатираните несъответствия в разходооправдателните документи между датите и основанията на цитираните заповеди и тези на обвързаните с тях фактури. Според съда органът е следвало да посочи конкретно за кои отчетени като разходи за гориво суми е констатирал несъответствията в разходооправдателните документи, респ. липсата на основание за пътуванията, доколкото по представените с искането за окончателно плащане доклади за извършени проверки на място на изпълнителите по възложени от бенефициера дейности от дейност № 1 по проекта е посочено ясно основанието за проверката, мястото и датата на извършването й, поименно са посочени членовете на проверяващия екип и в съответствие с посочените в повечето доклади дати на извършените проверки на място са издадени пътни листа със съвпадащи с мястото на проверка маршрути.

Приема, че отмяната на решението в частта по т. 2. 1 и т. 2. 2 има за последица отмяната му и в частите, с които е намален размерът на верифицираните разходи за организация, управление, информация и комуникация, които представляват процент от допустимите такива.

Въз основа на изложеното, съдът приема, че административният акт е издаден в нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК и го е отменя като незаконосъобразен в частта по т. 2.1 т. 2.2 и в частите, в които е намален размерът на верифицираните разходи.

Решението в обжалваната му част е правилно.

Предмет на настоящото съдебно производство е Решение №1209, в частта, с която е отменено решението от 20.01.2021 г. по т. 2.1 т. 2.2 и в частите, в които е намален размерът на верифицираните разходи и преписката е върната на административния орган за ново произнасяне. Решение №1209, в частта, с която е отхвърлена жалбата на Дирекция на природен парк „Рилски манастир“ срещу т. 1 от решението от 20.01.2021 г. не е обжалвано и е влязло в сила.

Първоинстанционният съд правилно е приел, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, но без посочване на фактическите основания за издаването му, в нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК.

Правните основания посочват целта на индивидуалния административен акт, т. е. целта, с която органът упражнява предоставената му държавна власт. Фактическите основания дават основание на органа да упражни правомощията си, като издаде съответния акт. Без наличието на факти, съдът не би могъл да прецени налице ли са визираните в правните норми, юридически факти. Следователно фактическите и правните основания се явяват предпоставка адресатът на акта да упражни законното си право на защита, а съдът да осъществи контрол за законност върху акта. Поради това липсата на фактически и правни основания представлява съществено нарушение на изискването за форма и е самостоятелно основание за отмяна на акта.

В случая, в т. 2.1 и 2.2 от оспорения акт, ръководителят на УО е посочил като правно основание на извършения отказ за верификация разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 6 ЗУСЕСИФ.

В частта по т. 2.1, като фактически основания за отказа за верифициране на средства органът е посочил, че разходите за гориво по дейност 1 са предвидени за транспортиране на храната за птиците до площадката за подхранване, но на практика те са включени в обхвата на Договор №7 от 10.09.2019 г. със Сдружение „Фонд за дивата флора и фауна“ с предмет: „Закупуване, доставка на храна и подхранване на мършоядни птици“. Същевременно в касационната жалба органът излага доводи, че съгласно предвиденото в проекта, по дейност №1 разходите за гориво следва да са свързани единствено с транспортиране на храната за птиците до площадката за подхранване, докато бенефициера отчита разходи за гориво, несвързани с предвиденото.

В разпоредбата на чл. 57, ал. 1 ЗУСЕСИФ националният законодател е регламентирал кумулативните изисквания, които правят един разход допустим по съответния договор за безвъзмездна финансова помощ. Допълнителни изисквания се съдържат и в чл. 57, ал. 2, и в чл. 58, ал. 1 и 2 ЗУСЕСИФ. Отказът от верификация означава, че всеки неверифициран разход не съответства на определено нормативно изискване, за да бъде признат за допустим.

Разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 6 ЗУСЕСИФ изисква за разхода да е налична одитна следа съгласно изискванията на чл. 25 от Делегиран регламент (ЕС) № 480/2014 на Комисията от 3 март 2014 г. за допълнение на Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство (ОВ, L 138/5 от 13 май 2014 г.) и са спазени изискванията за съхраняване на документите съгласно чл. 140 от Регламент (ЕС) № 1303/2013. Член 25, параграф 1, б. б) от Регламент № 480/2014 изисква одитната следа да е такава, че да дава възможност за равняване на сертифицираните пред Комисията обобщени суми с подробните данни от счетоводните регистри и разходооправдателните документи, с които разполагат управляващият орган и бенефициерът по отношение на съфинансираните операции.

От анализа на посоченото изискване е видно, че изискването за одитна следа е относимо само за разход, който по принцип е допустим, защото за разход, който не е допустим, т. е. който не попада в кръга на допустимите категории разходи е ирелевантно има ли или не одитна следа.

Изложените от органа фактически основания имат отношение към допустимостта на разходите, дали поради това, че не попадат във включени в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категории разходи (чл. 57, ал.1, т. 2 ЗУСЕСИФ) или поради това, че не са реално извършени (по т. 3 от чл. 57, ал. 1 ЗУСЕСИФ). Но такива основания органът не сочи.

Налице е фактически необосновано твърдение за нарушение на нормативни изисквания за допустимост на разход. Индивидуалният административен акт следва да бъде мотивиран, като се посочат конкретно фактите, които органът счита, че се субсумират под хипотезата на посочената като нарушена правна норма. Липсата на изложени факти, които да се отнесат към сочените от органа правни норми, не позволява на съда да провери законосъобразността на волеизявлението му в посочената част.

В частта по т. 2.2, като фактически основания за отказа за верифициране на средства органът е посочил, че бенефициерът не е осигурил еднозначност и проследимост при отчитане на разходите за гориво по дейност 2 на одобрения проект - в приложените разходооправдателни документи са констатирани несъответствия между датите и основанията на цитираните заповеди и тези на обвързаните с тях фактури, липса на основание за извършване на пътуванията и съответстващите им разходи за гориво. В касационната жалба органът е посочил още, че от представените документи от бенефициера е видно, че в колона „Информация за пътуването“ са цитирани заповеди, всяка от които се отнася за конкретна проверка по определен договор, а не за „последващи проверки на състоянието по време на теренната работа“ по различни договори с изпълнители.

Правилно съдът е приел, че актът не съдържа конкретни мотиви. Изводът на административния орган, че бенефициерът не е осигурил еднозначност и проследимост при отчитане на разходите за гориво по дейност 2, не се подкрепя от ясни и точни констатации какви конкретно са установените несъответствия и защо се приравняват на липса на одитна следа. Видно от съдържанието на административния акт, в него бланкетно се твърдят несъответствия между датите и основанията на цитираните заповеди и фактури, както и липса на основание за извършване на разходите за гориво, а в касационната жалба вече се твърди, че разходите не са извършени за предвидените в проекта дейности, каквото основание в оспорения акт липсва. Съдът е направил обстоен анализ на приложените разходооправдателни документи и не е установил несъответствия, доколкото по представените с искането за окончателно плащане доклади за извършени проверки на място на изпълнителите е посочено ясно основанието за проверката, мястото и датата на извършването й, поименно са посочени членовете на проверяващия екип и в съответствие с посочените в повечето доклади дати на извършените проверки на място са издадени пътни листа със съвпадащи с мястото на проверка маршрути.

Както беше посочено по-горе, установяването на фактическото основание означава органът да докаже наличието на конкретните правнорелевантни факти и обстоятелства, изпълващи състава на съответната правна норма, мотивирали го да издаде административен акт с конкретно съдържание. В случая ръководителят на УО не е изложил конкретни и относими факти и обстоятелства, които да бъдат подведени към хипотезата на чл. 57, ал. 1, т.6 ЗУСЕСИФ, поради което не се потвърждават оплакванията в касационната жалба, че органът е доказал наличието на основание за отказ за верификация.

Незаконосъобразността на решението, в частта му по т. 2. 1 и 2. 2 води до незаконосъобразност на същото и в частите, с които е намален размерът на верифицираните разходи, тъй като разходите за организация, управление, информация и комуникация са в зависимост от отчетените допустими разходи. За пълнота на изложеното следва да се посочи, че в тази част от оспорения административен акт липсва и посочване на правни основания, които да обосноват направения по същество отказ за верификация на разходи за организация, управление, информация и комуникация, което е допълнителен аргумент за незаконосъобразност.

Видно от гореизложеното крайният извод на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на оспорения административен акт в частта му по т. 2. 1, т. 2. 2. и частите, с които е намален размерът на верифицираните разходи и преписката е изпратена на административния орган, е правилен. Съдебното решение следва бъде оставено в сила в обжалваните му части.

Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд

РЕШИ:

ОСТАВЯ в сила Решение №1209 от 02.07.2021 г. на Административен съд - Благоевград по адм. дело №105/2021 г., в частта, с която е отменено решение от 20.01.2021 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Околна среда 2014 – 2020 г. в частта по т. 2.1 и 2.2 и частите, с които е намален размерът на верифицираните разходи, и преписката е изпратена на административния орган за ново произнасяне.

Решението е окончателно.

Вярно с оригинала, ПРЕДСЕДАТЕЛ:/п/ Весела Андонова

секретар: ЧЛЕНОВЕ:/п/ С. Х. п/ Полина Богданова