Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК.

Образувано е по касационната жалба на Общински съвет при община Д. (Съвета, ОбС - Драгоман) против решение № 237/01.03.2018 г. по адм. дело № 1237/2017 г. на Административен съд – София област (АССО), с което е отменен чл. 13, ал. 1, т. 8 от Правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на Общински съвет-Драгоман, приет с решение № 134 по протокол №12 от 23.11.2007г. (Правилника) и съвета е осъден да заплати на Окръжна прокуратура-София направените по делото разноски в размер на 20 лева.

Общински съвет – Драгоман поддържа като касационни възражения против първоинстанционното решение, че същото е постановено в нарушение на материалния закон и при необоснованост на правните изводи – касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Конкретно се поддържа, че съдът не е отчел, че чл. 13, ал. 1, т, 8 от Правилника е продължение на контролните функции към изпълнението на общинския бюджет на Съвета като цяло, на постоянните и временни комисии към Съвета и на отделните съветници в него, поради което нарушение на чл. 25 от ЗМСМА не може да бъде обосновавано. Намира че, съдът не е отчел липсата на законова забрана за въвеждане на допълнителни механизми на контрол върху изразходването на бюджетните средства, респ. оспорваната норма обезпечава принципите на публичност и прозрачност върху процеса на изпълнение на общинския бюджет, касаещ Съвета, поради което не можело да се търси противоречие с чл. 25 от ЗМСМА. По отношение установеното от съда противоречие с чл. 122, чл. 124 и чл. 140 от ЗПФ, Съвета поддържа, че не е съобразено, че 13, ал. 1, т. 8 от Правилника не дава каквито й да било функции на председателя на Съвета по отношение на бюджета на общината като цяло, респ. не засяга правомощията на други органи в отношенията по изпълнение на бюджета.

Ответната страна – Окръжна прокуратура – София, не взема отношение по касационните оплаквания.

Представителят на Върховна административна прокуратура счита за неоснователна касационната жалба. Според прокурора, отношенията, свързани с приемането, разходването и контрола свързани с бюджета на общината, са законово уредени в ЗМСМА и в ЗПФ - чл. 21, ал. 1 от ЗМСМА, чл. 7, ал. 5 и чл. 22, ал. 3 чл. 122, чл. 124 и чл. 140 от ЗПФ, респ. поддържа се, че в тези норми председателят на общинския съвет не посочен и за него не е предвидено да изпълнява функции с такъв характер, с изключение на чл. 140, ал. 4 ЗПФ - да организира публичното обсъждане на отчета на кмета. Дадено е заключение, че решението на съда е законосъобразно, не страда от касационни пороци и следва да се остави в сила.

Върховният административен съд, в настоящия съдебен състав, преценява касационната жалба за допустима. Подадена е в срок от страна в съдебния спор, за която съдебното решение е неблагоприятно и против подлежащ на касационен контрол съдебен акт. По основателността на жалбата, съдът приема следното:

Производството пред административния съд е образувано по протест на прокурор при Окръжна прокуратура – София против законосъобразността на чл. 13, ал. 1, т. 8 от Правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на Общински съвет-Драгоман, приет с решение № 134 по протокол №12 от 23.11.2007г.

С оспореното в настоящото производство решение, административният съд е приел протеста за основателен и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК е отменил чл. 13, ал. 1, т. 8 от Правилник. За да постанови отменителното си решение, съдът е приел, че процесната норма на Правилника е постановен от надлежен орган, в кръга на неговата компетентност по чл. 21, ал. 3 ЗМСМА и в изискуемата писмена форма, но в противоречие с материално правните разпоредби. По отношение на материалната законосъобразност на протестираната подзаконова норма, съдът е приел, че с нея се предвижда възможност за контрол на председателя на Съвета върху изразходваните средства, предвидени за издръжка на Съвета, каквото правомощие не му е дадено по закон. Приел е, че в чл. 25 от ЗМСМА императивно и изчерпателно са посочени правомощията на председателя на общинския съвет, без да се дава възможност за тяхното увеличаване или намаляване с подзаконов нормативен акт, издаден по усмотрение от съответния общински съвет.

Съдът се е мотивирал, че контролът върху бюджета на общината, вкл. бюджета на самия Съвет, се извършва от самия Съвет. Приел е също така, че приемането, разходването и контрола свързани с бюджета на една община намират детайлна регламентация в нормите на ЗМСМА и ЗПФ. Съдът е направил обстоен преглед на правомощията на различните субекти, участващи в процеса по приемане, изпълнение и контрол на общинските бюджети, като е посочил, че председателят на общинския съвет по силата на чл. 140, ал. 4 ЗПФ има единственото правомощие да организира публичното обсъждане на годишния отчет за изпълнението на бюджета, изготвен от кмета на общината на основание чл. 140, ал. 1 от ЗПФ. Изведен е извод, че разширяването на правомощията на председателя с Правилник за организацията и дейността на съответния общински съвет е в противоречие с нормативни актове от по-висока степен и следва да бъде отменено като незаконосъобразно. Решението е неправилно.

Настоящият касационен състав несподеля правните изводи, съдържащи се в мотивите към обжалваното решение на административния съд по отношение установено противоречие на оспорената подзаконова норма със законовата регулация, уредена в ЗПФ и ЗМСАМ, като намира, че същите са изведени при правилно установена фактическа обстановка, но при неправилно приложен материален закон.

В оспореният текст на чл. 13, ал. 1, т. 8 от Правилника е предвидено, че: „Председателят на общинския съвет упражнява контрол върху изразходването на средствата, предвидени за издръжка на общинския съвет“. Нормата е твърде обща и неподкрепена от допълващи норми в Правилника, които да разкрият начините и способите за упражняване на „контрол върху изразходването“, но административният съд точно се е насочил към изследване на съотношението й към регулацията, наложена със ЗПФ и ЗМСМА. Не могат обаче да бъдат споделени съображенията на съда, че оспорваната норма противоречи на чл. 25 от ЗМСМА и на чл. 7, ал. 5, чл. 22, ал. 3, чл. 45, ал. 1, чл. 122, чл. 124 и чл. 140 от ЗПФ.

Според административния съд, чл. 13, ал. 1, т. 8 от Правилника е материално незаконосъобразен спрямо чл. 25 от ЗМСМА, тъй като посочената законова разпоредба императивно и изчерпателно посочва правомощията на председателя на общинския съвет, без да се дава възможност за тяхното увеличаване или намаляване с подзаконов нормативен акт, издаден по усмотрение от съответния общински съвет. Този правен извод е неправилен. Достатъчно е да се посочи, че съгласно относимата за решаването на настоящия казус чл. 29а от ЗМСВМА, по отношение на председателя на общинския съвет законът учредява правомощия за ръководство, управление и контрол върху звено от общинската администрация, които не са посочени в чл. 25 от ЗМСМА. Съгласно чл. 25 от ЗМСМА, председателят на съвета: свиква съвета на заседание; ръководи подготовката на заседанията на съвета; ръководи заседанията на съвета; координира работата на постоянните комисии; подпомага съветниците в тяхната дейност; представлява съвета пред външни лица и организации. От своя страна, чл. 29а от ЗМСМА урежда правомощия на председателя на съвета по отношение: ръководството на „…самостоятелно звено, което подпомага работата на общинския съвет и на неговите комисии и осъществява организационно-техническото и административно обслужване на тяхната дейност. Звеното е на пряко подчинение на председателя на общинския съвет“ (чл. 29, ал. 1). В чл. 29 ал. 2-6 от ЗМСМА, са уредени компетенциите на председателя на общинския съвет, във връзка с утвърждаване числеността и щатното разписание в звеното, утвърждаването на длъжностните характеристики, ръководството и контрола върху дейността на служителите в звеното, както и оценяването на изпълнението, вкл. съвместните му правомощия с кмета на общината във връзка с назначаването и освобождаването на служителите в звеното.

Самото наличие на установяване на различни по вид правомощия на председателя на общинския съвет в друга правна норма, изключва правилността на извода, че чл. 25 от ЗМСМА императивно и изчерпателно посочва правомощията на председателя на общинския съвет. От тук следва и извода, че щом чл. 25 от ЗМСМА не ограничава изрично правомощията на председателя на общинския съвет и като се отчете, че липсва законова забрана или ограничение върху възлагането на допълнителни правомощия на този орган в подзаконова нормативна уредба, то като краен резултат следва са приеме, че е принципно допустимо в Правилника или друг подзаконово нормативен акт да се определят правомощия на председател на общински съвет.

Настоящият касационен състав намира, че съдът правилно е разгледал правомощието за упражняване контрол върху изразходването на средствата, предвидени за издръжка на общинския съвет, съдържащо се в чл. 13, ал. 1, т. 8 от Правилника, като проявна форма на изпълнение на общински бюджет и е отчел приложението на чл. 44, ал. 1, т. 5 от ЗМСМА и чл. 122, ал. 1 от ЗПФ, предвиждащи че кметът организира изпълнението на общинския бюджет. Доколкото обаче упражняването на контрол винаги предполага правомощие за управление върху даден процес или отношение, респ. че започването (възникването), воденото и приключването (прекратяването) на процеса или отношението зависят от санкцията на управляващия (контролиращия) субект, то процесната норма на Правилника следва да се приема, че въздига правомощие у председателя на общинския съвет да управлява изразходването на средствата, предвидени за издръжка на общинския съвет. В тази връзка според касационната инстанция, административният съд е отчел правилно, но непълно приложението на чл. 122, ал. 1 от ЗПФ, предвиждащ, че изпълнението на общинския бюджет се организира от кмета на общината чрез кметовете на кметства, райони и чрез ръководителите на бюджетни звена, финансирани от и чрез общинския бюджет. Както вече бе посочено по-горе, по силата на чл. 29а от ЗМСМА, председателят на общинския съвет е ръководител на „звеното“ – структурата на общинската администрация, която подпомага работата на общинския съвет и на неговите комисии и осъществява организационно-техническото и административно обслужване на тяхната дейност. Следователно, при съобразяване на чл. 122, ал. 1 от ЗПФ, се налага извода, че е принципно допустимо председателят на Съвета да управлява (контролира) изразходването на средствата, предвидени за издръжка на общинския съвет, но условие за това е изпълнението на изискванията на чл. 11, ал. 3 във вр. с ал. 10 и 11 от ЗПФ. Съгласно ал. 3, по бюджета на община - първостепенен разпоредител с бюджет е кметът на общината, а съгласно ал. 5 - разпоредители с бюджет от по-ниска степен са тези, чиито бюджети се включват в бюджета на съответния разпоредител с бюджет от по-висока степен. От своя страна, чл. 11, ал. 10 от ЗПФ предвижда, че разпоредителите с бюджет от по-ниска степен по бюджетите на общините се определят от общинския съвет по предложение на кмета на общината. На последно място, чл. 11, ал. 11 от ЗПФ предвижда, че разпоредител с бюджет от по-ниска степен може да бъде определен и ръководителят на структурно звено на бюджетна организация, което не е юридическо лице.

При така изложеното и като се отчетат фактите по делото, че председателят на общинския съвет е ръководител на бюджетно звено по см. на чл. 122, ал. 1 във вр. с чл. 29а от ЗМСМА, което звено е част от общинската администрация, но не е самостоятелно юридическо лице, то председателя на общинския съвет може да управлява (контролира) разходването на бюджетните средства, предвидени за звеното, само в качеството си на определен второстепенен разпоредител чрез акт на общинския съвет, прието по предложение на кмета на общината.

При така изложеното, настоящият касационен състав намира, че като краен правен резултат чрез нормата на чл. 13, ал. 1, т. 8 от Правилника, председателят на общинския съвет е определен като разпоредител с бюджетни средства в нарушение на чл. 11, ал. 10 във вр. с чл. 122, ал. 1 от ЗПФ.

Съдът не възприема защитната теза на касатора, че нормата на чл. 13, ал. 1, т. 8 от Правилника доразвива контролни правомощия на Съвета като цяло и на отделния общински съветник, уредени в ЗМСМА, по отношение изпълнението на общинския бюджет. Няма законово основание, което да дава възможност, общинският съвет да „доразвива“ чрез подзаконов нормативен акт, правния ред (субектите, механизмите, способите, средствата и реда) за осъществяване на контрол върху изпълнението на общинския бюджет. Достатъчно е да се припомни, че по силата на чл. 2 от ЗПФ: С друг закон не може да се създава уредба на материята - предмет на този закон, която се отклонява от принципите и правилата, определени с този закон. „Доразвиването“ на правомощия на контрол или управление на бюджетни средства е явно нарушение на забраната на чл. 2 от ЗПФ.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА решение № 237/01.03.2018 г. по адм. дело № 1237/2017 г. на Административен съд – София област. Решението е окончателно.