Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от АПК.
Образувано е по касационна жалба на В. Г. в качеството му на изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“ – гр. С. срещу решение № 181/27.10.2020 г., постановено по адм. дело № 158/2020 г. по описа на Административен съд – гр. Я., с което по жалба на ЕТ „Сигнал - И. С.“ със седалище и адрес на управление в [населено място], О. Е, О. Я е отменен АУПДВ, изх. № 01-6500/8733 от 19.06.2020 г. (№ 28/312/02549/3/01/04/01) на изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“ – гр. С. за определено подлежащо за възстановяване публично държавно вземане в размер на 366 855, 74 лв. Със същото решение е върнато делото като преписка на посочения по-горе административен орган. Релевират се оплаквания, че обжалваното решение е неправилно поради допуснати нарушения на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касационният жалбоподател излага оплакване, че съдът е постановил обжалваното решение, като е го е основал единствено на приетия от него за нищожен подзаконов нормативен акт – Правила за определяне размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл. 27, ал. 6 и 7 ЗПЗП по мерките от ПРСР 2007 -2013 г., приети от ДФ „Земеделие“ – Разплащателна агенция (Правилата), публикувани в ДВ., бр. 69/30.08.2019 г. са в сила от същата дата. Според касатора неправилно административният съд е извършил косвен съдебен контрол на посочения подзаконов нормативен акт в рамките на висящо съдебно производство на влязъл в сила и действащ такъв акт – процесните Правила. Касаторът излага оплакване в тази връзка, че косвен съдебен контрол в административния процес е в противоречие с изрични правни норми на АПК - чл. 185 и сл., както и с правилата, установени в чл. 132 и чл. 133, уреждащи подсъдността. Сочи и разпоредбата на чл. 195, ал. 1 АПК, според който подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение, като съгласно чл. 195, ал. 3 АПК, правните последици при обявен нищожен подзаконов нормативен акт са с еднакъв режим с тези при отмяната му като незаконосъобразен. Твърди, че компетентен да преуреди правните последици от нищожния акт е административния орган, а не съда чрез неприлагането му – определение № 12334/06.10.2020 г. по адм. дело № 9829/2020 г. на ВАС, Осмо отделение.
За неправилно касаторът смята и приетото от съда, че АУПДВ е издаден в нарушение на чл. 35 АПК, при неизяснена фактическа обстановка, което е довело до неверни изводи, касаещи размера на констатираното неизпълнение на бизнес-плана. В тази връзка в касационната жалба е налице позоваване на Наредба № 29/11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка „Подкрепа за създаване и развитие на микропредприятия“ от ПРСР за периода 2007 – 2013 г., според която Разплащателна агенция може да поиска връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя на помощта. Според касатора съдът в противоречие с чл. 16, ал. 2 от посочената Наредба е приел, че АУПДВ е издаден при неизяснена фактическа обстановка, касаеща размера на констатираното неизпълнение на бизнес-плана, а именно, че Правилата представляват нищожен подзаконов нормативен акт, като в противоречие с чл. 27, ал. 9 ЗПЗП съдът е направил извод, че към 30.08.2019 г. – датата на публикуване на Правилата в ДВ, ДФ „Земеделие“ не е бил овластен нито от Конституцията, нито от закон да издава подзаконови нормативни актове. За неправилен касационният жалбоподател приема и извода на съда, че размерът на подлежащата на възстановяване сума от 100% е определена в нарушение на чл. 46, ал. 2 от Наредба № 29/2008 г., тъй като е направен въз основа на Правилата.
В касационната жалба се съдържа и оплакване, че неправилно съдът е приел, че в АУПДВ не са изложени мотиви за вида, степента и продължителността на неизпълнението, последиците за дейността като цяло, за възможността за отстраняване на тези последици по приемлив начин, т. е., че административният орган не е описал фактическите установяване по чл. 46, ал. 2 от Наредба № 29/2008 г. Този правен извод на съда касаторът счита за неправилен, тъй като е в противоречие с потвърдените по делото фактически констатации в акта.
За неправилни в касационната жалба се считат и изводите на съда, че процесните Правила съдържат санкционни мерки и затова бил нарушен чл. 14, ал. 3 ЗНА, както и че Правилата имат обратно действие, каквото не може да бъде придавано на санкционни разпоредби.
В касационната жалба се съдържа оплакване за необоснованост на обжалваното решение, тъй като съдът в противоречие с правилата на формалната логика, при правилно установени факти, е формирал различни и взаимнопротиворечащи изводи, а оттам и при неправилна преценка за валидността и правната сила и действие на подзаконовия нормативен акт. Подробни съображения, обосноваващи посочените оплаквания, се съдържат в касационната жалба, с която се иска отмяна на обжалваното решение и се претендира присъждане на направените разноски пред двете съдебни инстанции съгласно представения списък по чл. 80 ГПК. В съдебно заседание касационната жалба се поддържа от адв. Б..
Ответникът по касация ЕТ „Сигнал – И. С.“ със седалище [населено място], О. Е, О. Я чрез процесуалния си представител адв. Т., я оспорва. Представени са и писмени бележки. Претендира се присъждане на направените разноски за настоящата касационна инстанция.
Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба, а обжалваното решение като правилно да се остави в сила.
Върховният административен съд, Първо отделение счита, че касационната жалба е подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и е процесуално допустима. За да се постанови решение по същество, настоящият съдебен състав на касационната инстанция установи следното
За да отмени АУПДВ № 28/312/02549/3/01/04/01 от 19.06.2020 г., издаден от изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“, с което на ЕТ“Сигнал – И. С.“ е определено подлежащо на възстановяване публично държавно вземане в размер на 366 855, 74 лв., първоинстанционният съд е приел, че АУПДВ е издаден при неизяснена фактическа обстановка, което е довело до неверни изводи, касаещи размера на констатираното неизпълнение на бизнес-плана. Според съда процентът на неизпълнение е обстоятелство, което е правно релевантно съгласно чл. 46, ал. 2 от Наредба № 29/2008 г. Освен това съдът е приел, че това допуснато от административния орган несъответствие е съществено процесуално нарушение. Съдът е изложил мотиви, че макар едноличният търговец да е извършил изцяло одобрената инвестиция в срока на договора и в съответствие с одобрения проект и таблицата на одобрените разходи, то при кандидатстването по мярката и изготвянето на своя бизнес-план, не са представени реалните и възможни приходи от финансираната дейност, поради което не са достигнати прогнозираните размери. Според съда видно е, че прогнозираните приходи от дейността са нереални и неизпълними, ползвателят на помощта има правото по чл. 41 във връзка с чл. 47, ал. 2 от Наредба № 29/2008 г. да поиска промяна на договора в частта за заложените приходи, но не и да счита, че не е обвързан с показателите на бизнес-плана, заради което е одобреното самото финансиране. Съдът е посочил също за установено по безспорен начин, че за трите финансови години не са реализирани целите на финансираната с публични средства инвестиция, макар същата да е създадена като актив и да се ползва по предназначение. Това обстоятелство според съда води до извод за наличие на бездействие, изразяващо се в неизпълнение на заложените приходи от пряко финансираната с публични средства дейност. Неизпълнението на предварително заложената в плана приходна част съдът е приел, че е ясна индикация, че едноличният търговец не е разходвал средствата ефективно, което противоречи на чл. 30, § 2, предл. второ от Регламент (ЕС,ЕВРАТОМ) № 966/2012 г. относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и който прогласява принципите на икономичност, ефективност и ефикасност с дефиниция на всяка едно от използваните три понятия като принципи на добро финансово управление.
Въпреки изложеното от съда, прието е в обжалваното решение, че жалбата е основателна, тъй като размерът на подлежащата за възстановяване на сума от 100 % е определен в нарушение на чл. 46, ал. 2 от Наредба № 29/2008 г. въз основа на Правила, одобрени от ДФ „Земеделие“ – Разплащателна агенция, който не е овластен от Конституцията или от друг закон да издава подзаконови нормативни актове. Според съда Правилата за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения на чл. 27, ал. 6 и 7 от ЗПЗП (ЗАКОН ЗА ПОДПОМАГАНЕ НА ЗЕМЕДЕЛСКИТЕ ПРОИЗВОДИТЕЛИ) /ЗПЗП/ по мерки от Програмата за развитие на селските райони 2007-2013г., приети със Заповед № 03-РД/3218 от 08.08.2019 г. на Изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" (обн. ДВ бр. 69 от 30.08.2019 г.) (Правилата) имат всички белези на нормативен акт, но не отговарят на основния критерий за валидност на нормативните актове, а именно компетентност на издателя на акта съгласно чл. 75, ал. 1 АПК, чл. 1а и чл. 7 ЗНА, тъй като според тези разпоредби нормативни актове могат. да издават само органите, предвидени в Конституцията или от друг закон. Към дата 30.08.2019 г., която е дата на публикуването на Правилата, ДФ „Земеделие“ не е бил овластен да го издава. В тази връзка съдът се е позовал на чл. 11, ал. 2 и чл. 11а, ал. 1 ЗПЗП, в които изчерпателно са изброени правомощията на ДФ „Земеделие“ и на Разплащателната агенция, но липсва нормативно овластяване за издаване на подзаконови нормативни актове. Посочено е в обжалваното решение, че и в чл. 19 и чл. 20а ЗПЗП, уреждащи правомощията на изпълнителния директор на фонда също не се съдържа подобно овластяване. Такива правомощия според съда липсват и в ЗИД на ЗПЗП (ДВ., бр. 51/2019 г., в сила от 28.06.2019 г. Посочено е в съдебния акт, че с решения по адм. дела № 9424/2019 г., № 11440/2017 г. на ВАС, последното е оставено в сила с окончателно решение по адм. дела № 1757/2019 г. на ВАС, петчленен състав е пояснено изрично, че ДФ „Земеделие“ – Разплащателна агенция не е овластен по силата на закона държавен орган, който да приема подзаконови нормативни актове.
По изложените съображения решаващият съд е приел, че изложените мотиви, въз основа на които е определен размерът на подлежащата на възстановяване сума, следва да се приемат за липсващи като основани на нищожен акт. Липсващите мотиви според съда на административния орган, които следва да бъдат съобразени с обстоятелствата, визирани в чл. 46, ал. 2 от Наредба № 29/2008 г. съдът е приел, че не могат да бъдат допълвани от съда. Прието е също така в обжалваното решение и, че Правилата съдържат санкционни норми, което според чл. 14, ал. 3 ЗНА не може да дава обратна сила на санкциите, освен ако те са по-леки от отменените. Цитирана е съдебна практика на ВАС по адм. дела № 7470/2018 г. и № 829/2019 г.
Обжалваното решение е правилно като краен резултат, но по други мотиви в частта, в която е отменен АУПДВ, а е неправилно в частта, в която делото като преписка е върнато на административния орган.
Неправилно първоинстанционният съд е приел, че Правилата за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ са нищожни, като издадени от некомпетентен орган. При обосноваване за нищожни на посочените правила решаващият съд не е съобразил, че с решение № 3618/10.03.2020 г. по адм. дело № 14154/2019 г. на ВАС, Първо отделение, оставено в сила с решение № 15545/15.12.2020 г. по адм. дело № 8071/2020 г. на петчленен състав на ВАС, като е прието, че Правилата са издадени от компетентен орган предвид делегацията на чл. 27, ал. 9 ЗПЗП. Именно тази разпоредба е регламентирала, че изпълнителният директор на ДФ „Земеделие“ одобрява Правилата със заповед, както и, че тази заповед заедно с Правилата се обнародват в Държавен вестник. При изпълнение на тази процедура незаконосъобразни са мотивите в обжалваното решение, в което е извършен косвен съдебен контрол на Правилата като подзаконов нормативен акт и е направен погрешен извод за тяхната нищожност и то при извършен косвен съдебен контрол от първостепенния съд.
Относно процесния казус установено е по делото, че между ЕТ „Сигнал-И. С.“ и ДФ „Земеделие“ – Разплащателна агенция е сключен договор № 28/312/02549 от 08.10.2014 г. за отпускане на финансова помощ по мярка 312 „Подкрепа за създаване на микропредприятия“ от ПРСР 2007 – 2013 г. и въз основа на него е изплатена субсидия в размер на 366 855, 74 лв. Договорът е сключен на основание чл. 31, ал. 2 от Наредба № 29/11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна помощ по посочената мярка. Установено е също така по делото, че за периода 18.06.2019 г. – 27.06.2019 г. при извънредна проверка на място на 19.07.2019 г. след плащане по проект № 28/312/02549 от 08.10.2014 г. и след допълнителни административни проверки е констатирано неизпълнение на задълженията по договора и бизнес-плана по т. 4.12 и т. 4.18 относно икономическата жизнеспособност и устойчива заетост за период от 5 години по отношение на „Обект за интегриран селски туризъм и предоставяне услуги чрез информационни технологии“ в с. С., О.Е.У от административния орган нередности са свързани с неизпълнение на приходната част, заложена в бизнес-плана финансови показатели за 2016 г., 2017 г. и 2018 г., като установеното средноаритметично изпълнение на е в размер 5, 92 % от заложените приходи. Установено е неразкриване на заложените в бизнес-плана работни места – вместо 5 работни места (1 управител и 4 души персонал), са установени 3 бр. лица, вкл. и собственика (управител). При изчисленото средноаритметично за 3 години заетостта е: 2, 58 човека за 2016 г.; 1, 98 човека за 2017 г., 2, 25 човека за 2017 г. и 3, 58 човека за 2018 г. Административният орган е приел, че са нарушени чл. 30 от Регламент (ЕС, ЕВРАТОМ) относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, респ. чл. 33 от Регламент (ЕС, ЕВРАТОМ) №2018/1046, както и на националното законодателство – чл. 2 и чл. 16, ал. 2 от Наредба № 29/11.08.2008 г. и на договора – т. 4.12 и т. 4.18.
Неправилно административният орган е приел, че не е приложим ЗУСЕСИФ, като за целта се е позовал на чл. 27, ал. 7 ЗПЗП, според която дължимостта на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ поради неспазване критериите за допустимост, ангажимент или друго задължение от страна на ползвателите на помощ и бенефициентите по мерките и подмерките от ПРСР, извън установените по ал. 6, се установява с издаването на АУПДВ по реда на ДОПК. Предвид описаното по-горе при установените при извършените проверки на място и изготвения доклад от административния орган, налице са нередности по неизпълнение на договора и бизнес-плана относно заложените приходи (индикатори) и заетостта, което сочи на нарушение по чл. 27, ал. 6 ЗПЗП, което е основание за налагане на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 1-9 ЗУСЕСИФ. Изрично в чл. 70, ал. 1, т. 7 ЗУСЕСИФ при неизпълнение на одобрените индикатори, се налага финансова корекция. В този смисъл са решения по адм. дела № 8586/2020 г., № 10650/2020 г., 11774/2019 г., №7468/2018 г. и др. на ВАС.
Следва обаче да се отбележи, че според § 12, ал. 1 от ПЗР на ЗИД на ЗПЗП започналите производства по издадените до датата на влизането му в сила на този закон наредби по прилагане на мерките от ПРСР 2007 -2013 г. и на мерките и подмерките по чл. 9б, т. 2 за периода 2014 – 2020 г., се довършват по досегашния ред до изтичане на периода на мониторинг, но тази правна норма в случая не следва да се прилага. Съгласно § 1, т. 2, б. „а“ от Правила за определяне размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ установени нарушения по чл. 27, ал. 6 и 7 от ЗПЗП (ЗАКОН ЗА ПОДПОМАГАНЕ НА ЗЕМЕДЕЛСКИТЕ ПРОИЗВОДИТЕЛИ) по мерките от ПРСР 2007 – 2013 г. ДВ., бр. 69/30.08.2019 г. в сила от същата дата) мониторинговият период за договорите, сключени преди 01.01.2015 г., е пет години, считано от датата на сключване на процесния договор на 08.10.2014 г., поради което за настоящия казус мониторинговият период е изтекъл на 08.10.2019 г., т. е. преди образуване на административното производство с писмо с изх. № 01-6500/8733 от 04.11.2019 г. В този смисъл са и решения по адм. дела № 8586/2020 г. и № 13576/20200 г. на ВАС, Първо отделение. В тази връзка следва да се приеме, че административният орган е допуснал съществено нарушение на административнопроизводствените правила, като е издал процесния АУПДВ и съдът като го е отменил, не е допуснал сочените в касационната жалба нарушения.
Предвид изложеното по-горе в частта, в която делото като преписка е върнато на административния орган, съдът е постановил неправилно решение.
С оглед гореизложеното настоящият съдебен състав на касационната инстанция счита, че като краен резултат обжалваното решение е правилно в частта, в която АУПДВ е отменен и следва да бъде оставено в сила на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 АПК. В частта, в която делото като преписка е върнато на административния орган, решението като неправилно следва да бъде отменено.
Предвид изхода на делото и направеното искане от адв. Т. процесуален представител на ответника по касация, на ЕТ „Сигнал-И. С.“ следва да се присъдят направените разноски за касационната инстанция в размер на 4 500 лв.
Водим от горното и в същия смисъл Върховният административен съд, Първо отделение РЕШИ:
ОСТАВЯ В СИЛА решение № 181/27.10.2020 г., постановено по адм. дело № 158/2020 г. по описа на Административен съд – гр. Я. в частта, в която е отменен АУПДВ с изх. № 01-6500/8733 от 19.06.2020 г. (№ 28/312/02549/3/01/04/01), издаден от изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“, с който на ЕТ „Сигнал – И. С.“ от [населено място], О. Е, О. Я е определено подлежащо за възстановяване публично държавно вземане в размер на 366 855, 74 лв.
ОТМЕНЯ решението в частта, в която делото като преписка е върнато на изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“ – гр. С..
ОСЪЖДА Държавен фонд „Земеделие“ да заплати на ЕТ „Сигнал – И. С.“ със седалище [населено място], О. Е, О. Я направените разноски за касационната инстанция в размер на 4 500 лв. Решението е окончателно.