Производството е по реда на чл. 208 и сл. Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Иновации и конкурентоспособност“ 2014 - 2020 г. срещу Решение №116 от 06.11.2020 г. на Административен съд - Силистра по адм. д. №138/2020 г.
С обжалваното решение съдът е отменил Решение №РД-16-157 от 17.02.2020 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014 - 2020 г., с което е отказано да бъде предоставена безвъзмездна финансова помощ на „Слим“ ООД, на основание чл. 38, т. 3 (хипотеза първа) от Закон за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ).
Касационният жалбоподател навежда доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди незаконосъобразност на изводите на първоинстанционния съд поради неприложимост в производството за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ чрез подбор на проекти на общия ред за издаване на индивидуални административни актове, предвиден в раздел I на глава пета от АПК. Касаторът счита за неприложимо и общото производство по събиране на доказателства по реда на АПК, както и липса на основание за кредитиране на приетото по делото заключение на съдебно-счетоводната експертиза. Прави оплакване за непълнота на изложените от решаващия съд мотиви и нарушение на чл. 29, ал. 1 ЗУСЕСИФ. Излага съображение, че на нито един етап от оценяването за оценителната комисия не е съществувало задължение да изисква от кандидата разяснения относно констатирани разминавания.
Моли съда да отмени обжалваното решение. Касаторът се представлява от пълномощник Д. Г..
Ответникът - „Слим“ ООД, изразява становище за неоснователност на жалбата. Счита за необосновани възраженията за необсъждане от решаващия съд на оплакванията във връзка с приложимия административнопроизводствен ред, както и по отношение на приетото по делото експертно заключение. Намира за правилен извода на съда, че допуснатото от органа нарушение на материалния закон е довело до засягане правото на защита на „Слим“ ООД, тъй като несъответствието на декларираните от дружеството данни не е установено от органа още във фазата на оценителния процес. П. направените по делото разноски. Ответникът се представлява от адв. И. А..
Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба и неправилност на обжалваното съдебно решение.
Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника, и провери обжалваното съдебно решение, с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:
Касационната жалба е допустима – подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна, срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество жалбата е основателна.
За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд приема от фактическа страна, следното:
Дружеството "Слим" ООД е кандидатствало за получаване на безвъзмездна финансова помощ по процедура за подбор на проекти BG16RFOP002-2.040 "Подобряване на производствения капацитет в малките и средни предприятия", в рамките на приоритетна ос "Предприемачество и капацитет за растеж на МСП", Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014-2020 г., с проектно предложение с референтен номер BG16RFOP002-2.040-1004 и с наименование "Подобряване на производствения капацитет в "Слим" ООД.
Проектното предложение е било одобрено за финансиране, като е класирано под номер 3 в „Списък с кандидати, попадащи в сектор „Високотехнологични и средно високотехнологични промишлени производства“, категория на кандидати „микро“ предприятия, с получени 83, 5 точки, с общ размер на БФП – 144 808, 17 лв.
В изпълнение на разпоредбата на чл. 36, ал. 2 ЗУСЕСИФ, на 06.01.2020 г. от кандидата са изискани допълнителни документи за доказване, че отговаря на изискванията за получател на безвъзмездна финансова помощ (БФП), в т. ч. и такива, заверени от Националния статистически институт (НСИ).
Изисканите документи са представени от дружеството, вкл. и декларация за обстоятелствата по чл. 3 и 4 ЗМСП, с която кандидатът е потвърдил категорията на предприятието си „микро“.
За резултатите от извършената проверка за допустимост на кандидата, предложен за финансиране (документална проверка), е изготвен контролен лист от двама членове на екипа по договаряне, определени със Заповед № РД-16-1992/16.12.2019 г. В раздел VI от контролния лист „Заключение от извършената проверка на категорията на кандидата по смисъла на чл. 3 и чл. 4 ЗМСП“, е обоснован извод, че не се потвърждава декларираната категория и кандидатът попада в хипотезата на погрешно декларирана категория на етап кандидатстване и на етап сключване на договор, което е довело до неправилното му класиране.
Въз основа на посоченото заключение е издаден обжалваният административен акт – Решение №РД-16157/17.02.2020 г. на ръководителя на управляващия орган на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014-2020 г., с което на ответното дружество е отказано да бъде предоставена безвъзмездна финансова помощ по подаденото проектно предложение с референтен номер BG16RFOP002-2.040-1004.
С декларация (Приложение №3) от 13.05.2019 г. „Слим“ ООД е дало съгласие на ръководителя на УО да бъде даден достъп до депозираните и заверени от НСИ данни от годишните отчети за дейността и кодовете на икономическа дейност на предприятието.
От представените баланс, отчет за приходите и разходите и отчет за заетите лица, средствата за работна заплата и други разходи за труд, заверени от НСИ, е установено, че „Слим“ ООД е имало персонал от 11 лица за 2017 г. и 10 лица за 2018 г. На тази база УО приема, че кандидатът за БФП погрешно е декларирал категорията на предприятието, тъй като, с оглед на наетия персонал, са налице данни за „малко“ предприятие по смисъла на чл. 3, ал. 2 ЗМСП, а не за „микро“ и не отговаря на изискванията за получател на БФП.
В хода на съдебното производство е прието заключението на съдебно-счетоводна експертиза. След проверка на първичната документация: типова форма №76, платежни ведомости, молби за отпуск и други документи, доказващи присъствието или отсъствието на работниците в „Слим“ ООД, вещото лице е установило, че средносписъчният брой на персонала на дружеството за 2017 г., 2018 г. и 2019 г. е общо 9 души, от които един управител и 8 работника.
Съдът е възприел за доказана тезата на дружеството, че декларираната от жалбоподателя категория на предприятието му е „микро“, обратно на главния решаващ извод на административния орган, като е посочил, че същото се потвърждава и от заключението на допуснатата съдебно-счетоводна експертиза. Изложил е, че по делото липсват данни как точно са разчетени заверените от НСИ отчети за заетите лица в предприятието на кандидата.
Въз основа на така установените по делото факти, първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма, но при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, довело до неправилно приложение на закона и несъответствие с неговата цел.
Съдът счита, че в заверения от НСИ отчет за заетите лица, средствата за основната заплата и други разходи за труд през 2017 г., "Слим" ООД е посочило среден списъчен брой 11, сред които и служителка в отпуск по майчинство, както и данни за едно лице в графата „непреизчислени към пълна заетост“. За 2018 г. се отчита заетост в дружеството на не повече от 9 лица.
Според първоинстанционния съд, от контролния лист със заключението от извършената проверка на категорията на кандидата не се установява как точно административният орган е извършил служебната проверка за съответствие и конкретното разчитане на заверените от НСИ отчети за отработените човекочасове и заетите лица в предприятието на кандидата. Решаващият съд отчита, че крайно формално и буквално от страна на административния орган са приети обобщените цифри за служителите в предприятието, без да се държи сметка дали заетостта им е била на пълно работно време, целогодишно или сезонно.
Съдът счита, че несъответствието между декларираните от „Слим“ ООД обстоятелства относно категорията на предприятието му, посочени от дружеството към предложението му и представените (заверени от НСИ) отчети за заетите лица, средствата за работна заплата и други разходи за труд за релевираните две последователни години 2017 г., 2018 г., не са факти, които могат да се субсумират в хипотезата на посоченото от УО правно основание - чл. 38, т. 3, предл. първо ЗУСЕСИФ, във вр. с чл. 25, ал. 2 от с. з.
Решаващият съд достига до извода, че споменатото привидно несъответствие между декларираните данни и данните от заверените от НСИ отчети е могло да бъде отстранено от оценителната комисия още в първата фаза на процедурата. Административният орган е следвало да упражни правомощието си по изричното правило на т. 24 от Условията за кандидатстване, като изиска от кандидата разяснения относно неясните за него данни от заверените от НСИ отчети за средносписъчния брой на персонала.
Съдът приема, че оценителната комисия, в качеството й на помощен орган на ръководителя на Управляващия орган за оценка на проектните предложения, осъществява нормативно регламентирана дейност и е част от процедурата по подбор, като изготвяният от същата оценителен доклад, заедно с резултатите от оценката, става мотив на акта на Управляващия орган, съгл. чл. 35 ЗУСЕСИФ. В тази връзка съдът достига до извод, че в хода на съдебния контрол за законосъобразност на оспорения пред него акт е необходимо да се осъществи и проверка за спазването на нормативните изисквания за дейността на комисията.
Поради констатираното от съда игнориране от комисията и от екипа по договаряне на разликата между броя наети лица по трудово или служебно правоотношение в предприятието на кандидата (на пълно или непълно работно време) - ред 1 от отчетите, заверени от НСИ, и декларирания средносписъчен брой на персонала, първоинстанционният съд заключава, че кандидатът в нито един момент до получаване на оспореното пред него решение на УО е нямал информация как точно се извършват въпросните служебни проверки, като поради така допуснатите еднотипни нарушения на специалната процедура по предоставяне на БФП на всеки един от посочените по-горе етапи, същите са произвели мултиплициращ ефект, довел до накърняване на базовия принцип за истинност в административното производство и до засягане правото на защита на кандидата „Слим“ ООД.
Въз основа на горното, съдът обосновава извод за незаконосъобразност на оспореното решение, като го отменя и връща преписката на административния орган за ново произнасяне.
Решението е неправилно.
Оспореният пред първоинстанционния съд акт е индивидуален административен акт, с правно основание чл. 9, ал. 5, чл. 38, т. 3 (хипотеза първа) във вр. с чл. 36, ал. 2 ЗУСЕСИФ, с който на „Слим” ООД е отказано предоставянето на безвъзмездна финансова помощ. Този акт е финален в производството по подбор на проекти, което е проведено при определени, предварително установени условия, а именно съдържащите се в административната преписка Условия за кандидатстване по процедурата.
По твърдението за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила:
Доводите на касатора, за неприложимост на общите правила на АПК за събиране на доказателства, както и кредитирането на експертно заключение, в което са обсъждани доказателства извън събраните в хода на административното производство, по същество не представлява допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Административният съд не е нарушил процедурни правила при провеждане на съдебното производство, същият при формиране на изводите си е приел, че административният орган е следвало да приложи закон, който не е относим към проведеното административно производство. Описаното обаче не влече неправилност на съдебния акт вследствие на допуснати процесуални нарушения. Възприемането на заключението на вещото лице, също не представлява само по себе си нарушение на съдопроизводствените правила, тъй като експертизата е допустимо доказателство и е допусната и събрана по надлежния ред
Твърдяната в касационната жалба непълнота в мотивите на съдебния акт, обосноваваща неправилност на същия, не се доказва. Изложени са и изрични доводи, защо съдът е приел за правилна декларираната от кандидата „Слим” ООД категория на предприятието му. Първоинстанционният съд обаче не е отчел спецификата на производството по сключване на административен договор и погрешно е приел, че органът е следвало при констатиране на несъответствие между подадената от кандидата декларация по чл. 3 и. 4 ЗМСП и заверените от НСИ отчети за заетите лица, да изиска уточнение от кандидата.
Приложимият закон в производството по издаване на процесното Решение №РД-16-157 от 17.02.2020 г., е глава трета, Раздел II „Предоставяне на безвъзмездна финансова помощ чрез подбор” от ЗУСЕСИФ, както и Постановление №162 на Министерски съвет за определяне на детайлните правила за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програмите, финансирани от европейските структурни и инвестиционни фондове за периода 2014 – 2020 г. (ПМС №162).
Утвърдените по реда на чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ от Управляващият орган, Условия за кандидатстване с проектни предложения за предоставяне на БФП по оперативна програма “Иновации и конкурентоспособност 2014 - 2020”, по процедура на подбор на проекти BG16RFOP002-2.040 “Подобряване на производствения капацитет на МСП” представляват по своята същност влязъл в сила общ административен акт.
Решаващият съд отбелязва в мотивите си, че липсва спор относно това, че в производство от вида на процесното, общите правила от АПК се прилагат по изключение, само за въпроси, неуредени с посочените по-горе нормативни и административни актове и конкретно оповестените Условия за кандидатстване по съответната оперативна програма, като последните не допускат допълнително даване на указания и събиране на доказателства в етапа на документална проверка, преди сключването на договора. Необосновано, обаче, непосредствено след тази своя констатация, съдът достига до извод, че след като кандидатът в нито един момент до получаване на обжалваното решение не е бил уведомяван за установено несъответствие, е следвало да му се даде изрична възможност да обясни на какво се дължи и от какви обстоятелства произтича привидното различие.
В обжалваното съдебно решение не е отчетено, че процесното производство за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, завършило с постановяване на оспореното решение за отказ, е следвало да се проведе и е осъществено именно при спазване на цитираните норми в специалния закон, дерогиращи приложението на общите такива по АПК.
Съгласно установените с Условията критерии за допустимост на кандидатите за предоставяне на БФП, дружеството е следвало да удостовери категорията си предприятие на етап кандидатстване, т. е. в настоящия случай, че е „микро” предприятие по смисъла на ЗМСП, като попълни и предостави съответно декларация за обстоятелствата по чл. 3 и 4 от ЗМСП. Видно от т. 6 от Критериите и методология за оценка на проектни предложения (Приложение И) към Условията за кандидатстване, оценителите на Етап 1 „Оценка на административното съответствие и допустимост“ проверяват дали споменатата декларация за категория на предприятието е попълнена надлежно по образец (Приложение Д).
Както правилно е установил първоинстанционният съд, видно от т. 27 от Условията за кандидатстване; б.Б), каре „важно“, преди сключване на административен договор за предоставяне на БФП, Управляващият орган ще извършва проверка по същество на декларираната от одобрените кандидати категория на микро, малко и средно предприятие. В случай, че бъде установено погрешно декларирана категория, довела до неправилно класиране, ще бъде издадено Решение за отказ за предоставяне на БФП за съответния кандидат.
По делото не е спорно че при подаване на проектното си предложение ответното дружество „Слим” ООД е представило декларация за обстоятелствата по чл. 3 и 4 ЗМСП, с която е декларирало истинност на заявената категория на предприятие „микро” и статут на „независимо, т. е. било е оценявано и класирано като „микро” предприятие.
С Уведомление за сключване на договор по процесната процедура, получено от кандидата на 06.01.20 г., са изискани предварително оповестените с одобрените Условия за кандидатстване, допълнителни документи, каквито са постъпили при УО, вкл. декларация за обстоятелствата по чл. 3 и 4 ЗМСП, видно от която кандидатът е потвърдил категорията на предприятието „микро“, съответно отчет за заетите лица, средствата за работна заплата и други разходи за труд за кандидата за последните две, приключили финансови години, преди представянето им, във формат идентичен на този, в който са подадени към НСИ - копие заверено от кандидата.
В изпълнение на предвидените в Условията за кандидатстване правила, екипът по договаряне е извършил документална проверка на декларираната от одобрения кандидат „Слим” ООД на етап кандидатстване категория, както и проверка на документална допустимост преди сключване на административния договор. Както се посочи по-горе, видно от представените от дружеството счетоводни отчети и заверени от НСИ отчети за заетите лица, средствата за работна заплата и други разходи за труд, кандидатът е имал за 2017 г. персонал от 11 лица, а за 2018 г. персонал от 10 лица. В тази връзка УО е счел, че кандидатът не попада в категорията „микро” предприятие по смисъла на чл. 3, ал. 3 ЗМСП, а попада в категорията на „малко” предприятие по смисъла на ал. 2 от чл. 3 от с. з.
Първоинстанционният съд е констатирал в обжалвания съдебен акт, че е налице несъответствие (макар и определено като „привидно”) между декларираното от ответното дружество в представените декларации и посоченото в заверените от НСИ отчети относно средностатистическия брой на персонала в подадените справки.
Настоящата инстанция счита за неправилен извода на първоинстанционния съд, че след като административният орган е констатирал още на фазата по допускане споменатото несъответствие, то същото е следвало да бъде отстранено от Оценителната комисия, съгласно изричните правила, приети с Условията за кандидатстване - т. 24, като се изиска пояснителна информация от кандидата.
Безспорно кандидатът е декларирал запознаването с Условията за кандидатстване, в които е заложено, че именно на посочения етап от процедурата – преди сключване на административния договор за предоставяне на БФП, УО ще извършва проверка на декларираната от кандидатите категория предприятие, а не на по-ранен етап, като при установяване на погрешно декларираната такава на етап кандидатстване и на етап сключване на договор, довела до неправилно класиране на кандидата – ще се издава решение за отказ за предоставяне на БФП на кандидата.
От наличните по административната преписка документи, както и от събраните по делото доказателства несъмнено се доказват посочените от УО основания за издаването на оспорения отказ. Безспорно по делото се установява несъответствие между декларираното от кандидата и данните за средносписъчния персонал в подадените от дружеството отчети и справки за 2017 г. и 2018 г., заверени от НСИ.
Следва да се държи сметка и за обстоятелството, че в жалбата си пред първоинстанционния съд процесуалният представител на „Слим” ООД признава, че в подадения към НСИ отчет са заложени данни, попълнени некоректно от отговорния за това счетоводител, назначен от дружеството. Посочил е, че едва по повод постановения отказ за предоставяне на БФП дружеството е направило „преизчисления с точни данни за персонала”, некоректно попълнени при подаването им пред НСИ.
Горното се потвърждава и от обясненията на вещото лице в проведеното по делото открито съдебно заседание от 07.10.2020 г. Вещото лице е заявило, че в подадените от „Слим” ООД статистически форми към НСИ са налице допуснати грешки в статистическия формуляр, като в едната форма е вписан списъчният състав, а не средносписъчният такъв.
Както правилно отбелязва касаторът, обстоятелството, че при изготвяне на годишните си отчети дружеството е представило некоректна информация, ползваща се като официална от НСИ, не обуславя задължение за УО да предоставя възможност на кандидата да коригира сгрешените данни, респ. да обяснява констатираните от органа несъответствия. На етап „оценка на административното съответствие и допустимостта”, както и на етап „техническа и финансова оценка”, оценителната комисия извършва оценка на представеното проектно предложение, във вида, в който е допуснато до такава оценка и единствено на база представените документи. На етапа преди сключване на договора, е недопустимо екипа по договаряне да изисква от кандидата отстраняване на допуснати от него нередовности.
В случая, ответното дружество е декларирало още с проектното си предложение данни, несъответстващи с данните, подадени от него и отразени в заверените от НСИ отчети и следователно не е редно да се отстранява счетоводна, техническа и/или друг вид грешка, допусната от самия кандидат, доколкото това би довело до осигуряване изискуемото съответствие с Условията на един по-късен етап от процедурата, в сравнение с останалите кандидати, както и до нарушаване на принципите по чл. 29, ал. 1, т. 1 и 2 ЗУСЕСИФ - свободна и лоялна конкуренция и равнопоставеност. В този смисъл, неправилно първоинстанционният съд е установил, че оценителната комисия е следвало да изиска представяне на разяснения поради наличие на „неясни данни”. В случая не се касае за неяснота, а за допусната по вина и призната от самия кандидат „Слим” ООД грешка (некоректно попълване) в отчета за НСИ на данните за средностатистическия брой персонал.
В производството пред първоинстанционния съд е следвало да се провери налице ли са предвидените в закона основания за постановяване на процесния отказ, в рамките на специалното производство по ЗУСЕСИФ и ПМС №162, като установяването в съдебния процес на верността на декларираните данни, е неотносимо по отношение на правния спор.
С оглед на изложеното по-горе, се налага извод, че в първоинстанционният съд не е отчел спецификата на производството по сключване на административен договор. Съдът неправилно е приел, че при констатирани неточности е налице задължение за органа да изиска уточнение от кандидата. След като констатациите на УО са безспорно доказани, правилен е изводът в оспорения административен акт, че БФП на кандидата следва да се откаже, тъй като не отговаря на изискванията за бенефициер.
Изложеното обосновава неправилност на крайния извод на съда за незаконосъобразност на оспореното Решение №РД-16-157 от 17.02.2020 г., поради което съдебното решение следва да бъде отменено.
Делото е изяснено от фактическа и правна страна. Оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в исканата от закона форма, без допуснати нарушениа на административнопроизводствените правила и в съответствие с материалния закон. Подадената от „Слим” ООД жалба е неоснователна и като такава следва да бъде отхвърлена.
При този изход на спора на касатора се дължат разноски за настоящата инстанция, но тъй като такива не са претендирани, не следва да бъдат присъждани.
Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 и чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд
РЕШИ:
ОТМЕНЯ Решение №116 от 06.11.2020 г. на Административен съд, гр. С., постановено по административно дело №138/2020 г. и вместо него ПОСТАНОВЯВА:
ОТХВЪРЛЯ жалбата на “Слим” ООД, с ЕИК[ЕИК], със седалище и адрес на управление гр. С., ул. “Вежен” №3, срещу Решение №РД-16-157 от 17.02.2020 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014 - 2020 г.
РЕШЕНИЕТО е окончателно.