Производството е по чл. 145 и следващите от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.
Образувано е по жалбата на Г. П. С. от [населено място], [община] срещу Заповед № РД-09-114 от 27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните за одобряване на окончателен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 като част от Системата за идентификация на земеделските парцели. Заповедта се оспорва в частта й, в която извън одобрения специализиран слой ПДЗС попадат следните, заявени за подпомагане за кампания 2013 г. от жалбоподателя БЗС или части от БЗС, находящи се в землищата на [населено място] и [населено място], а именно : №№ [номер]- изцяло; [номер]- изцяло;[номер]- площ от 2.87 ха; [номер] – площ от 1.1 ха; [номер]- изцяло; [номер] – изяло; [номер]- площ от 0.76 ха; [номер] – изцяло; [номер] – изцяло; [номер] – изцяло; [номер] – площ от 0.19 ха; [номер] – изцяло; [номер] – изцяло; [номер] – изцяло и [номер]- площ от 3.5 ха. Жалбоподателят твърди незаконосъобразност на заповедта в атакуваната й част на всички основания по чл. 146 от АПК и моли същата да бъде отменена с произтичащите от това правни последици.
Ответникът, Министърът на земеделието и храните, чрез пълномощника си юриск. П. взема становище за неоснователност на жалбата.
Настоящият състав на Върховния административен съд, намира жалбата за процесуално допустима като подадена срещу административен акт, подлежащ на съдебен контрол съгласно т. 2 от ТР № 8 от 11.12.2015 г. на ОСС на І и ІІ колегии при Върховния административен съд, от заинтересовано лице, чието възражението срещу обхвата на специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2014г не е уважено и в срока по чл. 149, ал. 1 АПК.
Разгледана по същество, жалбата е неоснователна по следните съображения:
Със заповед № РД-09-840 от 02.12.2013 г., издадена на осн. чл. 25, ал. 4 ЗАдм (ЗАКОН ЗА АДМИНИСТРАЦИЯТА) и чл. 16б, ал. 1 от Наредба № 105 от 2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол /Наредба 105/ министърът на земеделието и храните е одобрил обновения специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за Кампания 2013 като част от Системата за идентификация на земеделските парцели, актуализиран чрез дешифрация на нова цифрова ортофотокарта на страната по самолетно и сателитно заснемане от 2013 г. и чрез отразяване на резултатите от теренни проверки, проведени през същата година от областните и общинските структури на министерството. В заповедта е разпоредено: в срок до 06.12.2013 г. на интернет-страницата на МЗХ да се публикува заповедта, както и съобщение, с което да се уведомяват кандидатите за подпомагане по схемите и мерките за плащане на площ през 2013 г. за възможността да се запознаят с актуализирания специализиран слой и да подадат възражения срещу конкретни части от него; в едномесечен срок от уведомяването земеделските стопани да подават възражения „по образец“ за включване или невключване на определени физически блокове или части от тях в специализирания слой, като ги посочат с техните идентификатори; отдел „Идентификация на земеделските парцели в Главна дирекция „Земеделие и регионална политика“, въз основа на получените в областните дирекции „Земеделие“ възражения, да извършат „необходимите проверки на физически блокове“ с оглед на включването или невключването на определени площи в специализирания слой за Кампания 2013, като проверките обхванат преглед относно коректността на дешифрацията (разчитането) на новата цифрова ортофотокарта и правилното нанасяне на резултатите от извършените теренни проверки.
Жалбоподателят в установения в заповед №РД09-840/02.12.2013 г. срок е подал възражение, след като се е запознал с обхвата на специализирания слой и е поискал актуализирания слой да бъде преразгледан по отношение на изброените във възражението му общо 15 земеделски парцела, находящи се в землището на [населено място] и [населено място], като или целите парцели, или посочени от жалбоподателя определени площи от тях, бъдат включени в окончателния специализиран слой „ Площи в добро земеделско състояние“.
На това възражение министърът на земеделието и храните е отговорил с писмо изх. № 94-2363 от 14.05.2014 г., в което, е оставил без уважение възражението на жалбоподателя, освен по отношение на 0.1 ха от земеделски парцел № [номер]. В табличен вид в цитираното по-горе писмо министърът на земеделието и храните е посочил кои БЗС или части от тях попадат извън специализирания слой „Площи в добро земеделско състояние“ за кампания 2013г., а именно : №№ [номер]- изцяло; [номер]- изцяло;[номер]- площ от 2.87 ха; [номер] – площ от 1.1 ха; [номер]- изцяло; [номер] – изяло; [номер]- площ от 0.76 ха; [номер] – изцяло; [номер] – изцяло; [номер] – изцяло; [номер] – площ от 0.19 ха; [номер] – изцяло; [номер] – изцяло; [номер] – изцяло и [номер]- площ от 3.5 ха.
Със заповед № РД-09-114 от 27.02.2014 г. министърът на земеделието и храните е одобрил окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за Кампания 2013, като част от Системата за идентификация на земеделските парцели, който е актуализиран за 2013 г. чрез дешифрация на нова цифрова ортофотокарта на страната по самолетно и сателитно заснемане от 2013 г., отразяване на резултатите от теренни проверки, извършени през годината от Техническия инспекторат към Държавен фонд "Земеделие" и областните и общински структури на Министерството на земеделието и храните, както и чрез разглеждане на подадените възражения срещу обхвата на специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние", одобрен със заповед № РД-09-840 от 02.12.2013 г.
По делото е представен протокол за извършена на 13.09.2013г. специализирана теренна проверка на място на БЗС със следните номера : №№ [номер], [номер], [номер], [номер] и [номер] всички в землището на [населено място], [община]. Констатациите от теренната проверка са, че в обследваните БЗС се установява изсечена нежелана растителност/ дървета и храсти/, неотстранена от парцелите, наред с което е налице и прораснала наново множество храстовидна растителност, дървета и висока трева, като е констатирано, че не е извършван сенокос.
Представен е и протокол за извършена на 13.09.2013г. специализирана теренна проверка на място на БЗС с № [номер] в землището на [населено място], [община].
По делото при условията на чл. 171, ал. 2 от АПК служебно от съда са назначени основна и допълнителна съдебно-технически експертизи относно причините част от БЗС № [номер] в размер на 0, 19 ха от общо 20, 19 ха да попадат извън одобрения специализиран слой „Площи в добро земеделско състояние“ за кампания 2013г. Съгласно основната СТЕ нито в протокола от теренни проверки, нито в наличните данни в МЗХ, нито от представените ортофотокарти и GPS заснемания може да бъде установено фактическото основание за изключване на обследваните 0, 19 ха от окончателния специализиран слой ПДЗС за кампания 2013 г. В допълнителната си СТЕ същото вещо лице уточнява, че тези 0.19ха са погранични на парцел [номер] / от източната и югозападната му част / и съгласно сателитните снимки на този физически блок от 2012 г. е видно, че тези части съставляват гора и път.
В съдебно заседание, проведено на 16.05.2016 г., жалбоподателят - лично и чрез процесуалния си представител адв.Н.- е поискал изготвянето на допълнително заключение от назначеното по делото вещо лице със задача : да изследва причините, поради които не само земеделският парцел, предмет на първоначалната СТЕ, но и всички земеделски парцели, предмет на възражението му от 03.01.2014 г. С протоколно определени от същата дата е допусната поисканата от жалбоподателя допълнителна СТЕ при определен депозит от 200 лв, вносим от Г. С. в 7-дневен срок, Макар жалбоподателят да е присъствал лично на заседанието от 16.05.2016г. и лично да е уведомен за 7-дневния срок за внасяне на възнаграждението за вещо лице, същият не е внесъл дължимото възнаграждение не само в дадения му от съда 7-дневен срок, но и в срок до следващото съдебно заседание, проведено на 24.10.2016 г. В резултат на това процесуално поведение на жалбоподателя с определение от 24.10.2016 г. съдът е заличил допуснатата по негово искане съдебно-техническа експертиза.
При установената по-горе фактическа обстановка, настоящият състав на ВАС, трето отделение, приема, че жалбата на Г. П. С. е неоснователна по следните съображения :
Оспореният акт е издаден от компетентен административен орган - министърът на земеделието и храните - централен едноличен орган на изпълнителната власт със специална компетентност в областта на селскостопанската политика на държавата.
Съгласно чл. 33, ал. 1 и ал. 3 от ЗПЗП (изм. - ДВ, бр. 16 от 2008 г., изм. - ДВ, бр. 85 от 2009 г.) системата за идентификация на земеделските парцели е географска информационна система и се създава въз основа на ортоизображения чрез дигитализиране на физическите блокове и блоковете на земеделските стопанства. В системата се включват данни от картата на възстановената собственост и регистрите към нея, както и географските данни и идентификационните кодове на физическите блокове и блоковете на земеделските стопанства; ползвателите и начинът на трайно ползване на блоковете на земеделските стопанства. Специализираният слой "Площи в добро земеделско състояние" е част от тази система и той включва площите в добро земеделско състояние в рамките на всеки физически блок, въз основа на критериите на Наредба № 5 от 10 март 2010 г. за условията за допустимост за подпомагане на земеделските парцели по схеми за плащане на площ и за общите и регионални критерии за постоянни пасища. Съгласно чл. 16г, ал. 2 от Наредба № 105 от 22 август 2006 г. (изм. - ДВ, бр. 101 от 2012 г., в сила от 18.12.2012 г.) министърът на земеделието и храните одобрява със заповед окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние".
Административният акт е постановен в изискуемата от закона форма и при спазване на установените административнопроизводствени правила. Същият отговаря на изискванията и на материалноправните разпоредби, приложими към датата на издаването му.
На първо място – жалбоподателят не е представил в производството пред първоинстанционния съд каквито и да било доказателства за характера и предназначението на земеделските парцели, за които твърди че има интерес да са включени в одобрения специализиран слой за кампания 2013 г.- дали същите се ползват като пасища или обработваеми земеделски земи, ако са обработваеми земи – за отглеждането на какви земеделски култури са предназначени и др. Това обстоятелство поставя съда в невъзможност да прецени дали и по каква причина посочените от жалбоподателя във възражението му срещу заповед №РД09-840/02.12.2013 г. на министъра на земеделието и храните БЗС основателно или неоснователно са изключени от предвидения за одобряване специализиран слой за кампания 2013 г.
Предназначението на БЗС, предмет на подаденото от Г. С. възражение вх. № 34/03.01.2014 г., би могло да се установи в съдебното производство единствено чрез поисканата от жалбоподателя в с. з. от 16.05.2016 г. допълнителна съдебно-техническа експертиза. Невнасянето на депозит за работа на вещото лице от страна на жалбоподателя и адекватните спрямо този факт действия на съда по заличаване на допуснатата СТЕ, обаче, лишават жалбоподателя от възможността да опровергае констатациите на административния орган, съдържащи се в приетите по делото като неоспорени официални удостоверителни документи – протоколи от теренни проверки, скици и др, установяващи несъответствие на частите или целите БЗС на изискванията за добро земеделско състояние, съответно – изключването им от одобрения специализиран слой за кампания 2013г.
По горните съображения жалбата срещу атакуваната заповед на министъра на земеделието е неоснователна и следва да бъде отхвърлена.
Водим от горното и на осн. чл. 172, ал. 2, предл. последно АПК Върховният административен съд, трето отделение РЕШИ:
ОТХВЪРЛЯ жалбата на Г. П. С. от [населено място], [община] срещу Заповед № РД-09-114 от 27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните за одобряване на окончателен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 като част от Системата за идентификация на земеделските парцели.
Решението подлежи на обжалване с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщаването му на страните пред петчленен състав на Върховния административен съд. Особено мнение на съдия И. Аа:
Особеното ми мнение е както относно допустимостта на съдебното производство, така и по съществото на спора. По допустимостта на производството:
С тълкувателно решение № 8 от 11.12.2015г., прието по т. д. № 1/15г. Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд прие, че е допустим съдебен контрол на заповедта на министъра на земеделието и храните, издадена на основание чл. 16г., ал. 4 (предишна ал. 2) от Наредба № 105 от 22.08.2006г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол, с която се одобрява окончателния специализиран слой „Площи в добро земеделско състояние”, каквато е и процесната заповед.
С оглед посоченото тълкувателно решение, настоящото съдебно производство е допустимо. Считам обаче, че приетото с тълкувателното решение противоречи на норми от приложими регламенти, а именно Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета от 19 януари 2009 г. за установявне на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани, за изменение на регламенти (ЕО) № 1290/2005, (ЕО) № 247/2006, (ЕО) № 378/2007 и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1782/2003 (наричан за краткост по-долу Регламент №73/2009), както и на Регламент № 1122/2009 на Комисията от 30 ноември 2009 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета ( наричан за краткост по-долу Регламент № 1122/2009).
Посочените регламенти не предвиждат определянето на специализиран слой „Площи в добро земеделско състояние” по начина, по който това е предвидено в националното ни законодателство. От съдържанието им следва, че за целите на подпомагането по схемите за директно подпомагане на земеделските стопани, свързани с площ в рамките на Общата селскостопанска политика, земята следва да е в добро земеделско и екологично състояние (чл. 124, първи и четвърти параграфи от Регламент №73/2009 вр. с чл. 6 и чл. 4 от същия регламент). Наличието на това условие се проверява чрез административни проверки и проверки на място (чл. 20 от Регламент №73/2009) като последните могат да се осъществят и чрез дистанционно проучване (чл. 35 от Регламент № 1122/2009 вр. с чл. 31а, чл. 33, чл. 34 от същия). Регламент №1122/2009 предвижда съставянето на доклади за проверките на място, които следва да се доведат до знанието на земеделския производител, когато съдържат нередности (чл. 32 от Регламент № 1122/2009).
С оглед регламентацията в приложимите регламенти, Държавите-членки не могат да предвижда процедури за установяване на условията за поддържане на земята в добро земеделско и екологично състояние, различни от предвидените в регламентите. Въпросът е, процедурата, предвидена в националното ни законодателство, която завършва с издаването на заповедта на министъра на земеделието и храните за определяне на специализирания слой „Площи в добро земеделско състояние” на коя от процедурите в регламентите съответства.
Преценявайки реда за издаването, съдържанието и целта й, считам, че по своята същност заповедта на министъра на земеделието и храните, с която се определя окончателния специализирн слой „Площи допустими за подпомагане” обективира резултатите от проверки на място, извършени чрез дистанционно проучване и чрез физически проверки ( последните за част от земеделските парцели), поради което представлява доклад за тези проверки по смисъла на чл. 32 от Регламент 1122/2009.
Изискването в регламента, за информирането на земеделския производител за доклада, в частта/частите която го касае е с оглед възможността, която му предоставя същия този регламент в чл. 73, втори параграф, да коригира вече подаденото заявления за помощ, така че да не се стигне до намаляване на заявеното плащане или до изключване от такова в резултат на недопустимите за подпомагане части от заявения/заявените парцели. В случаите, в които земеделският производител не е съгласен с констатациите в доклада и не коригира заявлението си в съответствие с тях, ако в резултат на тях се стигне до неблагоприятни за него последици, изразяващи се в намаление или изключването му от подпомагане, той ще има възможността да защити правата и интересите си и опровергае тези констатации с обжалването на финалния акт, с който Разплащателната агенция – ДФЗ „Земеделие” се произнесе по заявлението му за подпомагане.