Върховният административен съд на Р. Б. - Седмо отделение, в съдебно заседание на дванадесети април две хиляди и двадесет и втора година в състав: ПРЕДСЕДАТЕЛ: В. А. ЧЛЕНОВЕ: СТАНИМИР Х. Б. при секретар А. И. и с участието на прокурора И. С. изслуша докладваното от председателя В. А. по административно дело № 1944 / 2022 г.
Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. с чл. 27, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ).
Образувано е по касационна жалба на Главна дирекция (ГД) "Пожарна безопасност и защита на населението" (ПБЗН) към Министерството на вътрешните работи (МВР), представлявана от директора – главен комисар Н. Н., чрез процесуален представител - главен юрисконсулт Д. В., срещу решение № 7445/09.12.2021 г., постановено по адм. дело № 8536/2021 г. по описа на Административен съд – София-град (АССГ), с което е отхвърлена жалбата против Решение от 02.08.2021 г. на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Околна среда“ (ОПОС) 2014 - 2020 г., обективиращо резултата от приключилия процес по верификация във връзка с искане за междинно плащане № 4/14.07.2021 г., предявено по административен договор за безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) № BG16M1OP002-4.006-0001-C02.
Поддържат се оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК.
Касаторът поддържа доводи, обосноваващи основна защитна теза за незаконосъобразност на обективираното в оспореното решение на ръководителя на УО (РУО) на ОПОС 2014 - 2020 г. властническо волеизявление, и в трите му части.
Излага съображения за немотивираност и неправилност на инкорпорирания в т. 1 от акта отказ от верификация, в подкрепа на което аргументира допустимост на заявените с искането разходи в размер на 226 560,00 лева по издадена от "Ратола лизинг" ЕООД фактура по Договор № 1983опд-46/25.09.2020 г. Сочи, че същите представляват стойност на гаранционно обслужване, включена в общата цена по договора, която видно от съдържанието на същия, се заплаща в 30-дневен срок от доставката на закупените стоки, въз основа на двустранно подписан окончателен приемо-предавателен протокол (ППП) и оригинална фактура, одобрена от възложителя. Твърди, че доколкото плащането е извършено в пълно съответствие с изискванията на утвърдения със Заповед № ЗМФ-1365/29.12.2016 г. на министъра на финансите и на основание чл. 231, ал. 3 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) и чл. 109, ал. 4 от Правилника за приложение на Закона за обществените поръчки (ППЗОП) стандартизиран образец на договора за доставка на автомобили, и т. к. този разход е бил необходим за постигане на целите на сключения АДПБФП, то същият съответства на предвидените в закона и приложимите административни актове, условия за допустимост. Досежно намаляването на верифицираните разходи със сумата от 145 733,64 лева по т. 2 от акта са развити съображения, че решението за определяне на финансова корекция, послужило като фактическо основание за упражненото правомощие, не е влязло в законна сила, поради което липсва стабилен административен акт, който да обосновава постановяването на този правен резултат. По изложените съображения иска отмяна на обжалваното съдебно решение и решаване на делото по същество с отмяна на оспорения индивидуален административен акт. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции.
Ответникът – РУО на ОПОС 2014 – 2020 г., в открито съдебно заседание, чрез процесуален представител – служител с юридическо образование Ц. К., оспорва касационната жалба. С отричащи основателността й доводи, моли обжалваният съдебен акт да се остави в сила. Прави искане за присъждане на разноски, представляващи юрисконсултско възнаграждение.
Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.
Върховният административен съд, състав на Седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок и от надлежно легитимирана страна. Разгледана по същество на посочените в нея основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, съдът приема същата за частично основателна, по следните съображения:
С атакуваното съдебно решение е отхвърлена жалбата на ГД "ПБЗН" към МВР срещу Решение от 02.08.2021 г. на РУО на ОПОС 2014 - 2020 г., обективиращ резултата от приключилия процес на верификация по искане за междинно плащане № 4/14.07.2021 г., предявено от ГД "ПБЗН" по АДБФП № BG16M1OP002-4.006-0001-C02, за изпълнението на проект "Интегриране, надграждане и оптимизация на процесите по превенция, готовност и реагиране на рискове от природен характер", финансиран по Оперативна програма "Околна среда 2014 - 2020 г.". Посоченият индивидуален административен акт инкорпорира следните волеизявления:
- по т. 1 е отказана верификация на средства в общ размер от 226 560 лева, от които безвъзмездна финансова помощ (БФП) на стойност 188 800,00 лева по бюджетен ред № І.1.1 "Доставка на мобилни комуникационни технически системи – тип 1 (към дейност 6)" и 37 760,00 лева по бюджетен ред № VІІІ.10.1. "Разходи за материални активи (към дейност 6)";
- по т. 2 е намален размерът на верифицираната по фактура № 0000007358/01.02.2021 г. по дейност № 6 "Техническо обезпечаване на дейността на оперативните екипи към националния и регионалните оперативни центрове" по бюджетни редове № І.1.1 Доставка на мобилни комуникационни технически системи – тип 1 (към дейност 6) и № VІІІ.10.1. Разходи за материални активи (към дейност 6) сума със 145 733,64 лева;
- по т. 3 е намален размерът на верифицираната по дейност 1 "Организация и управление на проекта, информация и комуникация" от бюджетен ред VІІ.9.1. Възнаграждения за екипа за управление – брутни суми (с включени осигуровки за сметка на работодател), обзавеждане и оборудване за административни цели, информираност и публичност, разходи за обезпечаване на командировки, осигуряване на външни експерти и правни консултации във връзка с дейност № 1 "Организация и управление на проекта, информация и комуникация" сума с 5 584,41 лева.
За да отхвърли подадената жалба, съдът е приел от фактическа страна, че ГД "ПБЗН" към МВР е бенефициер по АДБФП № BG16M1OP002-4.006-0001-C02, сключен по проект "Интегриране, надграждане и оптимизация на процесите по превенция, готовност и реагиране на рискове от природен характер", финансиран по ОПОС 2014 - 2020 г.
На 14.07.2021 г. ГД "ПБЗН" към МВР е подала искане за междинно плащане № 4 от същата дата, с приложени разходооправдателни документи на обща стойност 3 227 777,96 лева.
След преглед на представените документи РУО е приел, че допустимите разходи са посочени в чл. 57, ал. 1, т. 1 – т. 6 ЗУСЕСИФ и т. 14.2. от Насоките за кандидатстване по процедура № BG16M1OP002-4.006-0001 (Насоките за кандидатстване/Насоките), както и че всички "режийни разходи на бенефициента" са определени като недопустими съгласно т. 14.5. Насоките. Съобразявайки тази регламентация е констатирал, че бенефициерът е заявил недопустим разход, т. к. е включил към искането си стойност за "гаранционно обслужване" (консумативи – масла, филтри, ремъци и всички останали съгласно сервизните изисквания на производителя) на доставените мобилни комуникационни технически системи, за реалното възникване и извършване на която не са ангажирани доказателства. По тези съображения е постановил инкорпорирания в т. 1 от оспорения административен акт отказ от верификация за сумата в общ размер на 226 560 лева.
За да намали размера на верифицираната сума със 145 733,64 лева по т. 2 от акта, РУО се е позовал на разпоредбите на чл. 75, ал. 1 и чл. 71, ал. 1 и ал. 2 ЗУСЕСИФ и на решение от 26.11.2020 г. на РУО на ОПОС 2014 - 2020 г. за определяне на финансова корекция в размер на 5% от засегнатите разходи по договор № 1983опд-46/25.09.2020 г., с изпълнител "Р. Л. ЕООД".
Намаляването на размера на верифицираната сума по т. 3 от акта с 5 584,41 лева е извършено поради надвишаване максималния размер на допустимите разходи за организация и управление, определени чрез прилагане на единна ставка към допустимите преки разходи. Посочено е, че съгласно чл. 57, ал. 3 от Условията за изпълнение на одобрен проект по процедура "Интегриране, надграждане и оптимизация на процесите по превенция, готовност и реагиране на рискове от природен характер" по Оперативна програма "Околна среда" 2014 - 2020 г. (Условията за изпълнение), размерът на дължимите непреки разходи по формата по чл. 55, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ се изчислява след прилагане на определена в АДПБФП ставка към верифицираните преки разходи за съответното искане за плащане при спазване на условието по чл. 53, ал. 4 от същите. В този смисъл максималният размер на допустимите разходи за организация и управление се формира като 75% от 2% от 2 807 783,16 лева и възлиза на 42 116,75 лева, което налага намаляването на верифицираните разходи с 5 584,41 лева.
Въз основа на установената фактическа обстановка и след анализ на относимата правна уредба на общностно и национално ниво съдът е приел, че оспореният пред него индивидуален административен акт е издаден от компетентен орган, при спазване на приложимите административнопроизводствени правила, в предвидената от закона писмена форма, с посочване на релевантните фактически и правни основания, и в съответствие с приложимия материален закон. АССГ е формулирал извод, че органът правилно е отказал верификацията по т. 1 от акта на сума в общ размер на 226 560,00 лева за "гаранционно обслужване". От прегледа на ангажираната по делото доказателствена съвкупност е извел заключение, че към момента на подаденото искане за междинно плащане, разходите все още не са направени, което ги прави недопустими за финансиране по процедурата. Според съда органът правилно е указал на жалбоподателя, че не губи правото си да поиска тяхното възстановяване, когато докаже реалното възникване и извършване на разхода, като ги включи в следващо искане за плащане, към което представи съответните отчетни документи в съответствие с изискванията за допустимост. Досежно частта по т. 2 от оспореното решение, решаващият състав е приел, че при определяне размера на верифицираната сума със 145 733,64 лева за сметка на БФП, законосъобразно е отчетена определената финансова корекция, доколкото според предписанието на разпоредбата на чл. 64, ал. 1 ЗУСЕСИФ при започната процедура по администриране на нередност, съответният разход не се верифицира, като може да бъде включен в следващо искане за плащане. Отхвърлени са като неоснователни доводите, свързани с юридическата стабилност на решението, обективиращо волеизявлението за определяне на финансовата корекция с аргумент, че това не е пречка за неверифициране на разхода. Първостепенният съд е приел за законосъобразно намаляването на размера на верифицираната сума и по т. 3 от атакуваното решение на РУО. Изложил е съображения, че размерът на дължимите непреки разходи под формата по чл. 55, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ се изчислява след прилагане на определената в АДБФП ставка към верифицираните преки разходи за съответното искане за плащане, като при спазване на тези изисквания максималният размер на допустимите разходи за организация и управление, определени чрез прилагане на единна ставка към допустимите преки разходи е в размер на 75% от 2% от верифицираните преки разходи. Доколкото последните възлизат на стойност 2 807 783,16 лева, допустимите непреки разходи са 42 116,75 лева, което надвишава с 5 584,41 лева определения максимален размер на всички средства.
По изложените съображения АССГ е стигнал до заключението, че РУО на ОПОС 2014 - 2020 г. е издал решение, съответстващо на всички основания за законосъобразност, поради което е отхвърлил жалбата на ГД "ПБЗН" към МВР.
Решението е валидно и допустимо, но частично неправилно.
Страните не спорят по фактите, както и в частта относно компетентността на органа, издал обжалвания административен акт, поради което в тази част мотивите на касационната инстанция препращат към първоинстанционното решение и по аргумент от нормата на чл. 221, ал. 2, изр. 2-ро АПК не следва да бъдат повторно възпроизвеждани.
Спорна е правната интерпретация на установените от първоинстанционния съд факти в контекста на упражненото от административния орган властническо правомощие.
Инкорпорираните в атакуваното пред АССГ решение три волеизявления и същественото различие между тях мотивира касационната инстанция да разгледа трите части на акта поотделно:
По отношение на т. 1 от административния акт:
Общите условия за допустимост на разходите са регламентирани в чл. 57 и чл. 58 ЗУСЕСИФ. Според чл. 59, ал. 1 ЗУСЕСИФ конкретните национални правила и детайлните правила за допустимост на разходите за съответния програмен период за всяка оперативна програма по чл. 3, ал. 2 от закона се определят с нормативен акт на Министерския съвет (МС). В изпълнение на законовата делегация е прието Постановление № 189 от 28 юли 2016 г. на МС за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове, за програмен период 2014 – 2020 (ПМС № 189/2016 г.), което по аргумент от чл. 2, ал. 1, т. 7 е приложимо и за ОПОС 2014 - 2020.
Съгласно чл. 57, ал. 1 ЗУСЕСИФ разходите се считат за допустими, когато са изпълнени едновременно посочените т. 1- т. 7 условия, а именно: 1) разходите са за дейности, съответстващи на критериите за подбор на операции и се извършват от допустими бенефициенти съгласно съответната програма по чл. 3, ал. 2; 2) разходите попадат във включени в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категории разходи; 3) разходите са за реално доставени продукти, извършени услуги и строителни дейности; 4) разходите са извършени законосъобразно съгласно приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство; 5) разходите са отразени в счетоводната документация на бенефициента чрез отделни счетоводни аналитични сметки или в отделна счетоводна система; 6) за направените разходи е налична одитна следа съгласно минималните изисквания на чл. 25 от Делегиран регламент (ЕС) № 480/2014 на Комисията от 3 март 2014 г. за допълнение на Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство (ОВ, L 138/5 от 13 май 2014 г.) и са спазени изискванията за съхраняване на документите съгласно чл. 140 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 (Регламент № 1303/2013) и 7) разходите са съобразени с приложимите правила за предоставяне на държавни помощи.
Допустимите по разглежданата процедура категории разходи са детайлизирани в т. 14 от Насоките за кандидатстване. В бележка под линия е посочено, че когато е приложимо, се посочват и недопустими разходи, както и съответната информация съгласно изискванията на чл. 59, ал. 2 ЗУСЕСИФ. Според т.14.5. Насоките не са допустими разходите, определени в чл. 26 ПМС № 189/2016 г., и тези, определени като недопустими в Приложение № 5 "Разяснения за попълване на бюджет по проекта" към Насоките за кандидатстване, част "Условия за кандидатстване". В същата точка са изброени 15 категории недопустими разходи, сред които и "режийни разходи на бенефициента".
РУО на ОПОС 2014 - 2020 г. е обосновал изводите си в тази част на акта с две групи твърдения, а именно: 1) заплатената по фактура № 0000007358/01.02.2021 г. сума за гаранционно обслужване на закупените мобилни технически системи спада към т. нар. "режийни разходи", което я прави недопустим на основание т. 14.5. Насоките за финансиране по процедурата разход; и 2) същата не е за реално предоставена услуга, а в този смисъл и представлява на собствено основание недопустим разход, предвид нормата на чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ.
На първо място, касационната инстанция намира, че разходът правилно е категоризиран като "режиен".
Нормативната уредба в областта на управлението на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ) не съдържа легална дефиниция на понятието "режийни разходи". В икономическата теория се приема, че режийните разходи в административното управление са общи разходи, извън тези за издръжка на служителите. С. Р. на българския език (том 15 (Р), София, Издателство на БАН "Проф. М. Д. , 2015 г., достъпно на адрес: https://ibl.bas.bg/rbe/), "режиен" (-иМйна, -иМйно, мн. –иМйни), обикновено в съчетание с думата "разходи", това са а) разходи за издръжка на административно-управленски апарат, в които не се включват заплатите; б) битови разходи по поддръжката на домакинство, жилище, етажна собственост и под. В производството и предоставянето на услуги това са разходите, които не са свързани пряко със създаването на продукт или услуга, или това са т. нар. "косвени разходи".
Следователно използваното в Насоките словосъчетание "режийни разходи" има значение на допълнителни разходи, съпътстващи основната дейност, които са ориентирани към поддръжка, а не към създаването на продукт или предоставянето на услуга.
Първо: Гаранционното обслужване на автомобилите е дейност по тяхната поддръжка, която се извършва най-често, но не винаги от лицето, носещо гаранционната отговорност за повреди, и в рамките на гаранционния срок. Тя включва смяна на масла, филтри и други консумативи, осигуряващи нормалното функциониране на съответното техническо средство и не е обвързана от възникване на конкретен гаранционен случай, налагащ съответната ремонтна дейност, а се извършва регулярно. Това не са изключителни намеси по работата на автомобила, а са периодични и в голяма степен предвидими разходи по поддръжката му. В този смисъл обслужването безспорно е разход, който може да бъде причислен към т. нар. "режийни разходи". Дефиницията на понятието говори за битови сметки по поддръжка и доколкото именно обслужването на автомобилите, вкл. и гаранционното такова, са израз на "поддръжката" на този вид технически средства, то режиен разход в контекста на спора означава именно това.
Второ: Разходът за гаранционно обслужване се явява второстепенен спрямо друга, основна дейност.
Видно от приложеното по делото проектно предложение (ПП), основната дейност по проекта е дейност 6, носеща наименованието "Техническо обезпечаване на дейността на оперативните екипи към националния и регионалните оперативни центрове". В съдържащото се в ПП описание на тази дейност е посочено, че за целите на адекватната реакция е необходимо техническо обезпечаване за подобряване защитата и мобилността на оперативните екипи към националния и регионалните центрове и комуникационната им свързаност в труднодостъпни и важни от оперативна гледна точка зони при наводнения и свлачища, а за навременното изпълнение на задачите по осигуряване на ясна и точна информация относно типа на бедствието, възможностите за незабавна реакция и информиране на висшестоящи и други отговорни органи при възникване на критична ситуация, е необходимо осигуряване на мобилни комуникационни технически системи с висока проходимост. За изпълнение на дейност 6 сключеният АДПБФП предвижда извършването на доставка на мобилни комуникационни технически системи – тип 1 и тип 2 (високопроходими леки автомобили) и лични предпазни средства за служителите, опериращи с тях.
По делото е безспорно, че бенефициерът е провел обществена поръчка с предмет: "Доставка и гаранционно обслужване на мобилни комуникационни технически системи тип 1 и тип 2", в резултат на която с избрания за изпълнител участник е сключен договор за обществена поръчка, чийто предмет включва доставка и гаранционно обслужване в рамките на гаранционния срок на 32 броя мобилни комуникационни технически системи тип 1. Не е спорно и че заявеният за верифициране разход е по фактура, издадена в изпълнение на сключения договор, и включваща суми както за закупуване на предвидените технически средства, така и за гаранционно обслужване.
Видно е, че дейността по ПП и съответно АДПБФП се изчерпва със закупуването на посочената техника. Именно тя е и основната дейност в контекста на процесното финансиране със средства от ЕСИФ, в рамките на ОПОС 2014 - 2020 г. Фактът, че за целите на провеждането на обществената поръчка към тази дейност е добавена и втора – по гаранционно обслужване на придобиваните автомобили, не води до обратен извод. Коя дейност е основна в случая се определя спрямо съдържанието на АДПБФП и предвидените в същия дейности, а не спрямо проведените от бенефициера обществени поръчки. Тази логика се подкрепя и от факта, че разходването на средства чрез сключване на договори в следствие на възлагателни процедури по ЗОП може да не включва само допустими за финансиране по съответната програма дейности, респ. да генерира само допустими по процедурата разходи, какъвто в действителност е и случаят със заплащането на услуга за гаранционно обслужване.
По изложените съображения разходът за заплащане на услуга за гаранционно обслужване спада към т. нар. "режийни разходи". Доколкото по аргумент от чл. 14.5. Насоките последните са недопустими за финансиране по процедурата разходи, то изводът на органа в този смисъл, потвърден и от съда, е правилен.
Макар да не оказва влияние върху крайния правен резултат по разглежданата точка от акта, за прецизност и с оглед пълнота на изложението, следва да се посочи, че касационната инстанция не споделя заключението, че заплатената сума за гаранционно обслужване не е за реално предоставена услуга по смисъла на чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ.
Предметът на сключения между ГДПБЗН и "Ратола лизинг" ЕООД договор за възлагане на обществена поръчка включва доставка и гаранционно обслужване в рамките на гаранционния срок на 32 броя мобилни комуникационни технически системи тип 1. В чл. 2 от договора, който не е приложен като доказателство по делото, но е публично достъпен на електронен адрес: https://www.mvr.bg/gdpbzn/%D0%B4%D0%B8%D1%80%D0%B5%D0%BA%D1%86%D0%B8%D1%8F%D1%82%D0%B0/%D0%BF%D1%80%D0%BE%D1%84%D0%B8%D0%BB-%D0%BD%D0%B0-%D0%BA%D1%83%D0%BF%D1%83%D0%B2%D0%B0%D1%87%D0%B0, е посочено, че общата цена за изпълнението на предмета на договора е в размер на 2 617 694 лева без ДДС, респ. 3 141 232,80 лева с ДДС. Съгласно ал. 2 от същата разпоредба цената е крайна и остава непроменена за срока на действие на договора и включва всички разходи по изпълнението му. Предвидено е възложителят да заплати 100 % от цената на приетата доставка по договора в срок до 30 календарни дни от извършване на доставката, след представяне на двустранно подписан окончателен ППП и оригинална фактура, предварително одобрена от него.
Страните не спорят, а и се установява от ангажираната по делото доказателствена съвкупност, че в изпълнение на договореното е подписан ППП, издадена е фактура и е извършено плащане по същата в размер, съответстващ на цената, предвидена в чл. 2 от договора. Спорно е дали сумата за гаранционното обслужване е заплатена за реално предоставена услуга.
Според предписанието на чл. 9.2.1. от договора за обществена поръчка изпълнителят е длъжен да осигурява гаранционна (сервизна) поддръжка на автомобилите съгласно сроковете и условията по гаранцията. По аргумент от чл. 9.2.2., по време на гаранционния срок изпълнителният няма право да отказва приемането на автомобил в оторизираните си сервизи за сервизно обслужване и/или гаранционен ремонт. Така очертаните параметри на заплатената услуга за гаранционно обслужване показват, че същата се състои в предоставяне на гаранционна поддръжка на продадените стоки в рамките на предвидения в договора гаранционен срок. Независимо, че самото обслужване не е извършено към датата на заявяване на искането за верификация, разходът е осъществен с оглед реално предоставена услуга по предварително поет бъдещ ангажимент.
По изложените съображения разходът, визиран в т. 1 от акта, е за реално предоставена услуга и в този смисъл отговаря на изискването за допустимост, регламентирано в чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ. Този извод обаче не обосновава правилност на акта в разглежданата част, т. к. посочените разходи попадат сред категориите недопустими разходи на основание чл. 14.5. Насоките, поради което и решението на съда в същия смисъл съответства на материалния закон.
По отношение на т. 2 от административния акт:
Спорът в тази част е относно релевантния факт за упражняване правомощието, позволяващо на РУО да намали размера на верифицираната вече сума със стойността на извършена финансова корекция.
Преди всичко и в контекста на съображенията на първостепенния съд, изложени във връзка с приложението на чл. 64, ал. 1 ЗУСЕСИФ, касационната инстанция намира за необходимо да посочи следното:
Хипотезите на чл. 64, ал. 1, предл. 2-ро и чл. 71, ал. 1, предл. 2-ро и чл. 75, ал. 1 ЗУСЕСИФ са диаметрално различни възможности, които законът предоставя на административния орган при упражняването на контрола за спазване на изискванията за законосъобразно разходване на средствата от ЕСИФ. Чрез извършването на финансови корекции се отменя предоставената по Глава трета ЗУСЕСИФ финансова подкрепа със средства от ЕСИФ или се намалява размерът на изразходваните средства - допустими разходи по проект, с цел да се постигне или възстанови ситуацията, при която всички разходи, сертифицирани пред Европейската комисия (ЕК), са в съответствие с приложимото право на Европейския съюз (ЕС) и българското законодателство. Финансовата подкрепа със средства от ЕСИФ може да бъде отменена изцяло или частично чрез извършване на финансова корекция само на някое от лимитативно посочените в чл. 70, ал. 1 ЗУСЕСИФ основания. С оглед посочената цел, финансовата корекция е административна мярка, не и санкция за несъответно на приложимата правна норма поведение на бенефициера. В тази връзка и финансовата корекция може да бъде извършена само от допустими разходи, което се установява в производството по верификация при предявено междинно и/или окончателно искане за плащане от бенефициера. От своя страна, с разпоредбата на чл. 64, ал. 1 ЗУСЕСИФ се предвижда възможност предявен от бенефициера разход да не се верифицира, когато е започната процедура по администриране на нередност. Отказът на основание чл. 64, ал. 1 ЗУСЕСИФ не е защото разходът е недопустим на някое от основанията по чл. 57, 58 и 59 ЗУСЕСИФ, а защото това е разход, при осъществяването на който вероятно е допуснато нарушение на приложимото право, поради което до установяването по надлежния начин на това обстоятелство той не трябва да бъде възстановяван.
Следователно в зависимост от етапа, на който се намира производството по администриране на нередност – дали същото само е започнало или вече е приключило с издадено решение за определяне на финансова корекция, органът разполага с две съществено различаващи се помежду си възможности за отразяване последиците на това производство върху производството по верификация. Инициираното производство по администриране на нередност дава възможност на органа да откаже плащане по засегнатите разходи от заявеното искане, а издаденият акт за определяне на финансова корекция позволява намаляване размера на верифицираните засегнати от нарушението средства със стойността на корекцията.
Видно от съдържанието на оспорения индивидуален административен акт, органът се е възползвал от втората възможност, намалявайки размера на верифицираната сума със стойността на определената финансова корекция. Не само е посочена изрично правната квалификация на упражненото властническо правомощие - чл. 75, ал. 1, във връзка с чл. 71, ал. 1 и ал. 2 ЗУСЕСИФ, но е използван и съответен на цитираните разпоредби текст – "извършвам финансова корекция". В този смисъл няма съмнение, че основанието на акта в тази му част не е това по чл. 64, ал. 1 ЗУСЕСИФ. По тези съображения мотивите на първостепенния съд, насочени към разглеждане материалноправните предпоставки за проявлението на тази хипотеза, са неотносими към правния спор. Анализът на неприложима нормативна регламентация в контекста на съдебния контрол за законосъобразност на административните актове безспорно представлява нарушение на съдопроизводствените правила. Доколкото обаче същият е довел до правилен краен извод, касационната инстанция не намира основание за връщане на делото на първостепенния съд за ново разглеждане. Още повече, че подобно оплакване липсва, което предвид очертания в чл. 218, ал. 2 АПК обхват на съдебния контрол, извършван от касационния съд, препятства възможността на съда да стори това.
Изводът на органа е съответен на материалния закон, т. к. по делото е безспорно установен фактът, че с решение от 26.11.2020 г. РУО на ОПОС 2014 - 2020 г. е определил финансова корекция в размер на 5% върху допустимите разходи по засегнатия от констатираното нарушение договор № 1983опд-46/25.09.2020 г. Допустимите разходи по посочения договор са определени в съдържанието на административния акт и именно техният размер е намален по смисъла на чл. 71, ал. 1 ЗУСЕСИФ чрез извършването на финансова корекция на основание чл. 75, ал. 1 с. з. В контекста на доводите, изложени в касационната жалба, следва да се посочи, че правната стабилност на решението, обективиращо волеизявлението за определяне на финансова корекция, не е релевантен за упражняване правомощието по чл. 75, ал. 1 ЗУСЕСИФ юридически факт. По аргумент от същата разпоредба, решението, с което се определя финансовата корекция, подлежи на предварително изпълнение. В този смисъл и доколкото законът придава на това решение последиците на влязъл в сила административен акт, то резултатът от евентуалното негово оспорване не е нито относим, още по-малко преюдициален факт по отношение предпоставките за издаване на акта по чл. 75, ал. 1 ЗУСЕСИФ. В този смисъл е и актуалната съдебна практика на Върховния административен съд – Виж например: Решение № 2553/24.02.2021 г., постановено по адм. дело № 10915/2020 г., VII о. на Върховния административен съд, Решение № 7924/01.07.2021 г., постановено по адм. дело № 4653/2021 г., VII о. на Върховния административен съд, Решение № 9262/23.08.2021 г., постановено по адм. дело № 3956/2021 г., VII о. на Върховния административен съд и други.
Изложеното налага извод за законосъобразност на упражнената разпоредителна власт и по т. 2 от атакуваното решение на РУО на ОПОС 2014 - 2020 г. Достигайки до този правен извод, първостепенният съд е постановил правилно съдебно решение, по отношение на което не се установяват твърдените касационни пороци.
По отношение на т. 3 от административния акт:
По делото не е спорно, че към искане за междинно плащане № 4/14.07.2021 г. бенефициерът е предявил за възстановяване допустими разходи за организация и управление, определен чрез прилагане на единна ставка към допустимите преки разходи в общ размер от 47 701,16 лева по бюджетен ред VІІ.9.1. Възнаграждения за екипа за управление – брутни суми (с включени осигуровки за сметка на работодател), обзавеждане и оборудване за административни цели, информираност и публичност, разходи за обезпечаване на командировки, осигуряване на външни експерти и правни консултации във връзка с дейност 1 "Организация и управление на проекта, информация и комуникация" – 2%.
По аргумент от чл. 55, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ размерът на дължимите непреки разходи за организация и управление, които се предоставят под формата на финансиране с единна ставка, определена чрез прилагане на процент към една или няколко определени категории разходи, се изчислява след прилагане на определената с АДБФП ставка към верифицираните преки разходи за съответното искане за плащане при спазване на условието по чл. 53, ал. 4 Условията за изпълнение. Съгласно т.14.3. Насоките за кандидатстване по процедурата, процентът на единната ставка варира в зависимост от общата стойност на проекта, като за проекти със стойност на БФП над 15 000 001 лева, какъвто е случаят, ставката е 2%.
Инкорпорираното в разглежданата част на оспорения акт волеизявление за намаляване размера на верифицираната сума с 5 584,41 лева е мотивирано от фактическа страна с констатацията, че максималният размер на допустимите разходи за организация и управление, определени чрез прилагане на единна ставка към допустимите преки разходи е в размер на 75% от 2% от верифицираните преки разходи в размер на 2 807 783,16 лева или 42 116,75 лева. Като правни основания са посочени разпоредбите на чл.57, ал. 3 Условията за изпълнение и чл. 55, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ.
При това съдържание на акта, не става ясно защо органът е приел, че преките разходи са в посочения размер, а доколкото това е факт, рефлектиращ директно върху размера на непреките разходи и съответно на извода за превишаване размера на допустимите такива, то този порок обуславя отмяната на акта в тази му част на самостоятелно основание. Наред с това, не е посочено и правното основание, обосноваващо упражнената разпоредителна власт. Цитирани са единствено разпоредби от утвърдените по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ документи, които установяват принципния размер на допустимите непреки разходи и условията за тяхната верификация, а именно – че същите могат да бъдат предявени в искане за плащане само, ако в него са включени и съотносими допустими преки разходи, както и че размерът на дължимите непреки разходи по формата по чл. 55, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ се изчислява след налагане на определената в АДБФП единна ставка към верифицираните преки разходи за съответното искане за плащане. Тези норми обаче не могат да обосноват съответствие с изискванията на закона за мотивираност на волеизявлението за отказ от верификация. ЗУСЕСИФ и утвърдените по реда на чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ документи регламентират изрично основанията за допустимост на разходите. В този смисъл органът, за да откаже верификацията на средства над определен размер, с аргумент, че тази разлика надвишава допустимите разходи, не е достатъчно да посочи начина на изчисление, довел до този извод, а е необходимо и да се позове на правилото, съотнасяйки именно тази разлика като недопустим по процедурата разход.
Липсата на обосновка, която да разкрива волята на органа, която е довела до упражнената разпоредителна власт, е такова нарушение на изискванията за форма на административните актове, което препятства възможността за ефективна правна защита интересите на адресата. Категорична е съдебната практика на Върховния административен съд, която и настоящият съдебен състав споделя, че мотивирането на административните актове е задължително условие за тяхната законосъобразност, независимо дали са постановени при условията на оперативна самостоятелност или обвързана компетентност. Обосноваването на волеизявленията на администрацията се дължи във всички случаи, като бидейки задължителен елемент от формата и съдържанието на акта, липсата на мотиви винаги води до отмяната му. (В този смисъл например: Решение № 342/12.01.2021 г., постановено по адм. дело № 7922/2020 г., VII о. на Върховния административен съд). Наличието на двете изисквания, обуславящи надлежното мотивиране на административния акт – излагането на фактически и на правни основания за издаването му, индивидуализира самото правомощие и като последица – предпоставя предмета на проверката и на доказването в съдебното производство. Спрямо тях се контролира и правилното приложение на материалния закон от страна на административния орган. Извеждането на предполагаемата воля на органа при съдебното оспорване на издадения от него акт, допълнителното му мотивиране на този етап от процеса или пък излагането на заместващи мотиви от съда е недопустимо.
Доколкото органът не е изпълнил задължението си да мотивира, както законът изисква, своето волеизявление, то актът, инкорпориращ същото, е издаден в противоречие с изискването на чл. 59, ал. 1 и ал. 2, т. 4 АПК, което обуславя неговата отмяна. По изложените съображения, приемайки, че актът съответства на изискванията за законосъобразност в тази част, АССГ е постановил неправилно съдебно решение, което следва да се отмени, а вместо него – да се постанови друго, с което да се отмени обжалваният административен акт в разглежданата част, с изпращане на делото като преписка на компетентния административен орган по реда на чл. 173, ал. 2, вр. чл. 228 АПК за произнасяне по искане за междинно плащане № 4/14.07.2021 г. в тази част.
Касаторът излага съображения и за неправилност на решението, поради необоснованост и съществено нарушение на съдопроизводствените правила – касационни основания по чл. 209, т. 3, предл. 2-ро и 3-то АПК.
В отговор на доводите за необоснованост на обжалваното решение, касационната инстанция намира, че съдът е приел и анализирал в цялост доказателствата, представени от страните в рамките на административното и съдебното производство, като е обосновал правните си изводи върху фактическата обстановка, приета за установена въз основа на тях. В този смисъл и доколкото правните изводи са направени след задълбочен логически анализ на всички доказателства, при вярно изведени фактически констатации и точно приложение на относимите законови разпоредби, обжалваното решение се явява обосновано.
Неоснователно е и оплакването за неправилност на обжалвания съдебен акт, поради съществени нарушения за съдопроизводствените правила. Противно на изложените в касационната жалба доводи и видно от съдържанието на обжалваното съдебно решение, съдът е изяснил относимите по делото факти и обстоятелства, съотнасяйки ги към приложимата нормативна регламентация. Необсъждането на единични възражения, при положение, че отговорът им индиректно се съдържа в мотивите на решението, не представлява съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Поради липсата на други изложени във връзка с твърдението за наличие на порок по чл. 209, т. 3, предл. 2-ро АПК доводи и с оглед обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК касационната инстанция не дължи произнасяне по него.
При този изход на спора, на основание чл. 143, ал. 3 и 4 АПК и своевременно заявените от процесуалните представители и на двете страни искания за разноски, съдът приема, че в полза на ГД "ПБЗН" към МВР следва да се присъди юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции, съобразно уважената част от жалбата, което в процентно съотношение спрямо целия материален интерес е 1,5%, а на МОСВ в качеството му на юридическото лице, в чиято структура е органът – ответник - юрисконсултско възнаграждение за касационната инстанция съобразно отхвърлената част от жалбата, което спрямо материалния интерес по делото е 98,5%. Предвид стойността на материалния интерес по делото – 377 878,05 лева, дължимият размер на юрисконсултското възнаграждение за една инстанция се определя по реда на чл. 25, ал. 1 от Наредбата за заплащането на правната помощ (НЗПП) и възлиза на стойност 200,00 лева, респ. за две инстанции се равнява на 400,00 лева. При това положение дължимите на касатора разноски са в размер на 1,5% от 400,00 лева или 6,00 (шест) лева, а тези на ответника – в размер на 98,5% от 200,00 лева или 194,00 (сто деветдесет и четири) лева.
Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 1-во, предл. 1-во и 2-ро, във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение
РЕШИ:
ОТМЕНЯ решение № 7445/09.12.2021 г., постановено по адм. дело № 8536/2021 г. по описа на Административен съд – София-град, В ЧАСТТА, в която е отхвърлена жалбата против Решение от 02.08.2021 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Околна среда 2014 - 2020 г." за резултата от приключилия процес на верификация на искане за междинно плащане № 4/14.07.2021 г. по АДБФП № BG16M1OP002-4.006-0001-C02, В ЧАСТТА му по т. 3, и вместо него ПОСТАНОВЯВА:
ОТМЕНЯ Решение от 02.08.2021 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Околна среда 2014 - 2020 г." за резултата от приключилия процес на верификация на искане за междинно плащане № 4/14.07.2021 г. по АДБФП № BG16M1OP002-4.006-0001-C02, В ЧАСТТА му по т. 3, и ИЗПРАЩА преписката в тази част на административния орган за ново произнасяне съобразно дадените задължителни указания.
ОСТАВЯ В СИЛА решение № 7445 от 09.12.2021 г., постановено по адм. дело № 8536/2021 г. по описа на Административен съд – София-град в останалата му част.
ОСЪЖДА Министерство на околната среда и водите, със седалище: гр. София, бул. "М. Л. № 22, да заплати на Главна дирекция "Пожарна безопасност и защита на населението" в Министерство на вътрешните работи, със седалище: гр. София 1309, ул."Пиротска" № 171А, разноски в размер на 6,00 (шест) лева.
ОСЪЖДА Главна дирекция "Пожарна безопасност и защита на населението" в Министерство на вътрешните работи, със седалище: гр. София 1309, ул."Пиротска" № 171А, да заплати на Министерство на околната среда и водите, със седалище: гр. София, бул. "М. Л. № 22, разноски в размер на 194,00 (сто деветдесет и четири) лева.
Решението е окончателно.
Вярно с оригинала,
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/ ВАНЯ АНЧЕВА
секретар:
ЧЛЕНОВЕ:
/п/ С. Х. п/ ПОЛИНА БОГДАНОВА