Върховният административен съд на Р. Б. - Четвърто отделение, в съдебно заседание на тридесет и първи май две хиляди и двадесет и втора година в състав: ПРЕДСЕДАТЕЛ: Р. Б. ЧЛЕНОВЕ: ЛЮБОМИРА МОТ. С. при секретар Р. Х. и с участието на прокурора А. П. изслуша докладваното от съдията С. С. по административно дело № 3672 / 2022 г.

Производството е по реда на чл. 208 - 228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 АПК.

Образувано е по касационен протест, подаден от А. С. - Зам. административен ръководител – Зам. районен прокурор на Районна прокуратура – Ямбол срещу решение № 40/08.03.2022 г., постановено по адм. дело № 4/2022 г. по описа на Административен съд – Ямбол, с което е отхвърлен протестът ѝ против Наредба за реда за управление и разпореждане с общински жилища, приета с Решение № ХХІІІ-20/22.04.2021 г. на Общински съвет Ямбол, с искане на отмяна на наредбата поради допуснати съществени процесуални нарушения.

В касационния протест се твърди, че решението е неправилно и незаконосъобразно, тъй като съдът, в противоречие със закона е приел, че оспореният подзаконов нормативен акт е издаден при съблюдаване разпоредбата на чл. 28, ал.2 от Закона за нормативните актове /ЗНА/. Изтъква се, че мотивите към проекта на процесната наредба не изпълват дължимото по чл. 28, ал. 2 от ЗНА съдържание. Не били изложени конкретни съображения и факти, налагащи приемането на изцяло нов подзаконов нормативен акт. Изложените в мотивите към проекта на наредбата причини - настъпили промени в действащото законодателство, прецизиране на процедурите, предвиждането за заплащане на депозит от наемателя, минимално увеличение на базисната месечна наемна цена, били прекалено бланкетни и недостатъчно обосновават приемането на изцяло нов нормативен акт. В протеста се посочва още, че съдът, след като е направил сравнителен анализ на отмененената с новоприета наредба, е достигнал до извод, че са налице достатъчно фактически основания за приемането на нова наредба. Въпреки това фактическите основания за издаването на изцяло нова наредба следва да са посочени в мотивите към проекта, а не да се извеждат след анализ на новоприетите и отменени норми. Освен това, в проекта към наредбата липсвало и посочване на конкретните цели, които се поставят с приемането на изцяло нов подзаконов нормативен акт, респ. какви нови положения се въвеждат, за да е видна разликата със съществуващата наредба. На последно място се твърди, че в мотивите към проекта на подзаконовия нормативен акт не се съдържа дължимият анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Иска се отмяна на решението, като се постанови друго, с което да бъде отменена като незаконосъобразна Наредбата за реда за управление и разпореждане с общински жилища, приета с Решение №ХХIII- 20/22.04.2021 година на Общински съвет –Ямбол.

Ответникът по протеста - Общински съвет – Ямбол, в писмен отговор, подаден чрез М. К. - началник на отдел "Правни дейности" в О. Я. изразява становище за неоснователност на касационния протест. Посочва, че същият преповтаря като мотиви първоначално депозирания протест пред първата инстанция. Излага подробни съображения за правилност на първоинстанционното решение, поради което моли за оставянето му в сила. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационния протест на Районна прокуратура – Ямбол. Счита, че съдът в противоречие със закона и несъобразявайки наличните по делото доказателства е приел, че оспорената наредба е приета в съответствие с нормата на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Предлага касационният протест да бъде уважен, a оспореното решение на Административен съд – Ямбол да бъде отменено.

Върховният административен съд, четвърто отделение, като взе предвид становищата на страните и извърши проверка на обжалваното решение на посочените касационни основания, съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 от АПК, и след служебна проверка за допустимостта, валидността и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационният протест е подаден в срока по чл. 211 от АПК и от надлежна страна, срещу подлежащ на обжалване съдебен акт, поради което е процесуално допустим. Разгледан по същество, е неоснователен.

Административен съд – Ямбол е бил сезиран с протест на Зам. административен ръководител – Зам. районен прокурор на Районна прокуратура – Ямбол против Наредба за реда за управление и разпореждане с общински жилища, приета с Решение № ХХІІІ-20/22.04.2021 г. на Общински съвет Ямбол /Наредбата/. Основните доводи в протеста на РП – Ямбол са за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при приемането на наредбата, тъй като мотивите към проекта на подзаконовия нормативен акт не изпълват дължимото по чл. 28, ал. 2 от ЗНА съдържание. За да отхвърли протеста като неоснователен, съдът е изложил мотиви, че Наредбата е подзаконов нормативен акт, приет на основание чл. 21, ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ във връзка с чл. 45а от Закона за общинската собственост /ЗОбС/, от компетентен орган, който по силата на чл. 76, ал. 3 от АПК вр. чл. 8 от ЗНА и чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА е овластен да издава административни актове, сред които и нормативни административни актове. Оспорената наредба била приета на заседанието на Общински съвет-Ямбол на 22.04.2021 г., по предложение на кмета на общината, при спазване на изискванията за кворум и мнозинство, предвидени в чл. 27, ал. 2 и ал. 3 от ЗМСМА. Административният съд е приел за безспорно, че процесната наредба, приета с Решение № ХХІІІ-20/22.04.2021 г. на Общински съвет Ямбол, е нов нормативен акт, с която се отменя съществуващата Наредба за реда за управление и разпореждане с общински жилища, приета от Общински съвет Ямбол на заседание по т. 3 от Четиринадесета сесия, проведена на 04 - 11 февруари 2005 г. Отменената наредба била няколкократно изменяна и допълвана с последващи решения на Общински съвет - Ямбол, а конкретни нейни текстове са били предмет и на съдебен контрол от Административен съд - Ямбол. Съдът, като е разгледал текстовете на отменената наредба и ги е съпоставил със структурата и съдържанието на новоприетата, е счел, че новите условия и ред, както и осигуряването на синхрон с действащите правила на АПК и ЗОбС, са достатъчни фактически основания за приемане на нова наредба, и няма законова забрана за това. При това основателен бил мотива на Общински съвет - Ямбол, че са изминали 16 години от приемането на предходната наредба, което само по себе си сочи за нейната неактуалност.

Административен съд – Ямбол е приел и че не са допуснати съществени процесуални нарушения, изразяващи се в липса на мотиви или неосигуряване на възможност за участие на трети лица, както се твърди с протеста. С оглед спазване на изискванията на ЗНА е анализирал двукратното публикуване на проекта на Наредбата на Портала за обществени консултации, ведно с мотиви и справка за постъпилите предложения, както и внасянето на предложението на кмета на община Ямбол в Общински съвет - Ямбол за приемане на подзаконовия нормативен акт едва след изтичането на сроковете за предложения. Предложението съдържало информация за публикуваните проекти на наредба, за постъпилите предложения и становища, като възпроизвеждало мотивите за приемане на акта, които според съда изпълват съдържанието на чл. 28, ал. 2 от ЗНА и не могат да бъдат приети за бланкетни. Мотиви се съдържали и в изготвената Справка за всяко едно от постъпилите 10 предложения в хода на общественото обсъждане на проекта на наредба. По отношение на анализа за съответствие на наредбата с правото на ЕС съдът е изложил, че основната цел за приемане на наредбата е доразвиване на уредбата в съответствие със закона, а посочването на водещите принципи на откритост, публичност и граждански контрол върху дейността на местните власти на европейското законодателство е достатъчно като мотив за съответствие с основополагащи принципи от правото на Европейския съюз. Крайният извод на съда е, че оспорената Наредба за реда за управление и разпореждане с общински жилища, е приета от компетентен орган, на валидно правно основание, при спазване на изискванията за кворум и мнозинство, като е обоснована с достатъчно мотиви и при осигурено участие на заинтересовани лица. По тези съображения е отхвърлил подадения протест.

Обжалваното решение е правилно, като постановено в съответствие с материалния закон и процесуалните правила.

В хода на производството са представени необходимите доказателства за изпълнение на изискванията на чл. 28 от ЗНА и чл. 14, ал. 2 от Указ № 883/24.04.1974 г., според които към проекта за нормативен акт задължително следва да се изготвят и приложат мотиви. Наличието на мотиви е от съществено значение за осигуряване на възможността на засегнатите от Наредбата лица, които в настоящия случай са неопределяемо широк кръг, да заявят мнения, становища по нейните текстове, като да мотивират позицията си въз основа на изтъкнатите от вносителя доводи. Нормата на чл. 11, ал. 1 от ЗНА предвижда, че отмяна на закон и замяната му с нов, който се отнася до същата материя, се допуска, само ако промените са многобройни и важни. Законодателят е предвидил две кумулативни предпоставки, които ограничават случаите на отмяна на действащ закон и замяната му с нов, с цел да се гарантира правната сигурност и стабилитет на регулираните правоотношения. Извън тази хипотеза, промените се извършват чрез изменение и/или допълнение на нормативния акт. Противно на твърдяното в касационния протест, изготвените към проекта на подзаконовия нормативен акт мотиви обосновават необходимостта от приемане на изцяло нов подзаконов нормативен акт, а не изменение на някои от текстовете на вече приетия такъв. Това е така, защото от административната преписка по категоричен начин се установява, че регулираните от наредбата обществени отношения съществено се различават от предходните правни позиции на законодателя, обективирани в Закона за общинската собственост. Както правилно е отбелязано от административния съд, вече отменената наредба, приета с Решение по точка трета на XIV сесия на Общински съвет Ямбол, проведена на 04-11.02.2005 г., е била изменяна и допълвана множество пъти, била е обект на съдебен контрол и се явява неактуална, включително и поради факта, че до датата на приемането на нов подзаконов нормативен акт са изминали 16 години. При това следва да се приеме, че регулираните обществени отношения от местно значение са претърпели съществена промяна, при което не би било нито законосъобразно, нито целесъобразно отново да бъдат правени частични изменения на подзаконовия нормативен акт, тъй като същите няма да могат да регламентират правата и задълженията на лицата в съответствие с изискванията към настоящия момент. С оглед изложеното посочените от вносителя причини за приемане на нов подзаконов нормативен акт обосновават в достатъчна степен съществено изменение в урегулираните от старата наредба обществени отношения. Макар да е принципно правилно становището на Зам. административния ръководител – Зам. районен прокурор на РП – Ямбол, че фактическите основания за издаването на изцяло нова наредба следва да са посочени в мотивите към проекта, а не да се извеждат след анализ на новоприетите и отменени норми, същото не може да обоснове неправилност на постановеното от първостепенния съд решение. Направеният от съда сравнителен анализ на отменената и новоприета наредба няма за цел да замести липсващо съдържание на мотивите към нея, а да установи дали действително е настъпила такава значителна промяна на законовата уредба, по приложението на която е издаден подзаконовия нормативен акт, както и на регулираните от нея обществени отношения. Това установяване е допълнено от извода на съда, че мотиви се съдържат и в изготвената Справка за всяко едно от постъпилите 10 предложения в хода на общественото обсъждане на проекта на наредба.

Неоснователно е възражението, че в проекта на наредбата липсва и посочване на конкретните цели, които се поставят с приемането на изцяло нов подзаконов нормативен акт, респ. какви нови положения се въвеждат, за да е видна разликата със съществуващата наредба. Видно от конкретните мотиви на проекта на наредба, основната цел, която се поставя с предложението за приемането ѝ е постигане на съответствие между подзаконовия нормативен акт и действащото законодателство и практиката, прецизиране на процедурите по отдаване на жилищата под наем, както и изискванията, на които трябва да отговарят кандидатите за настаняване. Както правилно е отбелязано от административния съд, тълкуването на чл. 28, ал. 2, т. 2 от ЗНА налага извода, че не се изисква изчерпателно изброяване на целите, а синтезираното им посочване и формулиране на най-важните от тях. Обратното представлява лоша нормотворческа техника и води до преповтаряне на причините, които налагат приемане на подзаконовия нормативен акт.

Не могат да бъдат споделени и доводите в касационния протест, че в разписаните очаквани резултати от прилагането на наредбата са налице вътрешни противоречия, както и че в мотивите не се съдържа обосновка за очаквани финансови резултати, в случай, че са налице такива. Изискването на чл. 28, ал. 2, т. 4 от ЗНА е мотивите на проекта на нормативен акт да съдържат очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива. От приложените по делото мотиви, включително публикувани на Портала за обществени консултации и на интернет страницата на О. Я. е видно, че основната цел, която се поставя с предложението за приемане на изцяло нова Наредба за реда за управление и разпореждане с общински жилища е постигане на съответствие между подзаконовия нормативен акт и действащото законодателство и практиката, прецезиране на процедурите по отдаване на жилищата под наем, както и изискванията, на които трябва да отговарят кандидатите за настаняване. При това посочване не е налице твърдяното вътрешно противоречие. Противно на твърдяното от Зам. административния ръководител – Зам. районен прокурор на Районна прокуратура – Ямбол в мотивите се съдържа информация за финансовите резултати от прилагането на подзаконовия нормативен акт, макар да е изведена като отделна точка 3. Изрично е отбелязано, че за прилагането на наредбата не са необходими допълнителни финансови средства от бюджета на О. Я. При това следва да се приеме, че не е допуснато нарушение на чл. 28, ал. 2, т. 4 от ЗНА.

На последно място, неоснователно в протеста се твърди, че в мотивите към проекта на Наредбата не се съдържа дължимия анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Следва да бъдат споделени изводите на първостепенния съд, че посочването на водещите принципи на откритост, публичност и граждански контрол върху дейността на местните власти на европейското законодателство като цел и на приетата наредба е достатъчно като мотив за съответствие с основополагащи принципи от правото на Европейския съюз. Освен това в Закона за общинската собственост, който предоставя делегацията за приемане на подзаконовия нормативен акт, не се предвижда транспониране на директиви или синхронизиране със съответни регламенти. С оглед на това посочването, че предлаганият проект на наредба е разработен в съответствие с действащата нормативна уредба на Р. Б. и европейското законодателство е достатъчно, за да бъде изпълнено задължителното условие на чл. 28, ал. 2, т. 5 от ЗНА.

Предвид изложеното, настоящата касационна инстанция счита, че първоинстанционното решение следва да бъде оставено в сила като постановено при изяснена фактическа обстановка и при правилна и обоснована преценка за законосъобразност на атакувания от Районна прокуратура – Ямбол подзаконов нормативен акт.

При този изход на спора и на основание чл. 143, ал. 3 от АПК е основателно искането на ответника за присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение. Районна прокуратура – Ямбол следва да бъде осъдена да заплати на О. Я. сумата от 100 лева, определена съгласно чл. 37 от Закона за правната помощ във вр. с чл. 24, изр. първо от Наредбата за заплащане на правната помощ.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК Върховният административен съд, четвърто отделение,

РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА срещу решение № 40/08.03.2022 г., постановено по адм. дело № 4/2022 г. по описа на Административен съд – Ямбол.

ОСЪЖДА Районна прокуратура - Ямбол да заплати на О. Я. разноски за юрисконсултско възнаграждение в размер на 100 /сто/ лева.

Решението е окончателно.

Вярно с оригинала,

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

/п/ РУМЯНА БОРИСОВА

секретар:

ЧЛЕНОВЕ:

/п/ Л. М. п/ СВЕТОСЛАВ СЛАВОВ