Върховният административен съд на Р. Б. - Трето отделение, в съдебно заседание на девети март две хиляди и двадесет и трета година в състав: Председател: С. Б. Членове: Л. П. . при секретар И. К. и с участието на прокурора М. Т. изслуша докладваното от съдията Л. П. по административно дело № 3989 / 2022 г.
Производството е по чл.185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалбата на Я. Я. – адвокат от Варненска адвокатска колегия, [ЕГН] от гр.Варна, бул.М. Л. №10, партер, офис 1, против чл.15, ал.1 от Наредба №5 от 27 февруари 2009 г. за условията и реда за подаване на заявление по схеми и мерки за директни плащания на министъра на земеделието, в частта „..с което изрично е упълномощено за подаване на заявление по схемите и мерките за директни плащания и документи, свързани с тях за конкретна кампания или кампании“, редакция ДВ, бр.18 от 2020 г., в сила от 28.02.2020 г., добавена след изменението на разпоредбата, направено с §23 от Преходните и заключителни разпоредби на Наредба за изменение и допълнение на Наредба №3 от 2015 г. за условията и реда за прилагане на схемите за директни плащания.
В жалбата се излагат доводи за наличие на правен интерес на жалбоподателя, който е адвокат, вписан в регистъра на адвокатите, като съгласно чл.24, ал.1, т.3 от Закона за адвокатурата, упражняването на адвокатската професия включва представителство на доверителите и подзащитните и защита на правата и законните им интереси пред органите на съдебната власт, административните органи и служби, както и пред физически и юридически лица. С оглед на това, за него е налице правен интерес от оспорване на всякакви подзаконови административни актове, касаещи формата или съдържанието на пълномощните за представителство пред съответните органи. Излага аргументи за незаконосъобразност на оспорената норма. Наредба №5/27.02.2009 г. е издадена на основание чл.32, ал.6 от Закона за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/, съгласно който подаването на заявления за подпомагане, на заявление за регистрация и на заявка за подпомагане и подписването на заявленията с приложенията към тях, се извършват лично от кандидата или от упълномощено от него лице с изрично пълномощно с нотариална заверка на подписа. Счита, че текстът на законовата норма е достатъчно ясен и точен и не следва да бъде доуточняван и допълван. Тъй като е нормативен акт по приложението на закона, той трябва да реципира законовата норма без добавки и изменения. В случая с изменението на чл.15, ал.1 от Наредбата, се въвеждат допълнителни изисквания към съдържанието на пълномощното, с което упълномощеното лице от земеделския производител следва да се легитимира пред компетентните органи – приемащи заявленията за подпомагане и произнасящи се по наличието на предпоставките за подпомагане и конкретната кампания за подпомагане. Тези изисквания не съществуват в ЗПЗП и въвеждането им създава пречки при прилагане на ЗПЗП и ограничава правата на адресатите за подпомагане. Противоречи и с целта на ЗПЗП за подпомагане на земеделските производители по схемите и мерките за подпомагане, чрез създаване на пречки за внасяне и процедиране на заявленията, като задължава земеделските производители да заверяват пълномощни за всяка кампания. Моли да се отмени оспорената разпоредба, тъй като вменява допълнителни задължения на земеделските производители, ненужно ги затруднява и поради това не съответства на целта на закона. Визира и нарушения на чл.6, ал.2, 3 и 4 от АПК, относно принципите на съразмерност и задължение за налагане на по-благоприятни мерки при издаване на административния акт. Визира като нарушени също чл.10, ал.1 и 2, чл.15, ал.1 и чл.26 от ЗНА. В съдебно заседание не се явява и не се представлява.
Ответникът по жалбата – министър на земеделието, редовно уведомен, се представлява от юрк. Ф., в съдебно заседание. Оспорва жалбата, като излага съображения, че е налице надлежна законова делегация за издаване на подзаконовия нормативен акт, спазени са административнопроизводствените правила и е налице съответствие на оспорените разпоредби с нормативните актове от по-висока степен. Иска същата да бъде отхвърлена. Не претендира юрисконсултско възнаграждение. Според него, оспорваната разпоредба не създава допълнителна административна тежест, а напротив, именно с нея е допълнен реда за подаване на заявления, за да не се получават злоупотреби от лицата, които са упълномощени да подават заявления, като се изисква да посочат за кои мерки за директни плащания става въпрос и за които кампании. В писмено становище излага допълнителни съображения, като посочва, че Наредба №5 от 2009 г. за условията и реда за подаване на заявления по схеми и мерки за директни плащания (Наредба №5 от 2009 г.) е издадена на основание чл.32, ал.5 от ЗПЗП, в която разпоредба законодателят изрично е предвидил, че министърът на земеделието с наредба определя условията и реда за подаване на заявления. Включването в чл.15, ал.1 от Наредба №5/2009 г. на изискването упълномощаването за подаване на заявление за подпомагане за директни плащания да е за конкретна кампания или кампании, определя правните действия и правните последици съгласно Тълкувателно решение №5 от 12.12.2016 г. на ВКС, на изричното пълномощно по отменения сега чл.32, ал.6 от ЗПЗП (Нова - ДВ, бр. 40 от 2014 г., отм. - ДВ, бр. 102 от 2022 г., в сила от 01.01.2023 г.). Съгласно тази разпоредба, в редакцията й преди отмяната (Нова - ДВ, бр. 40 от 2014 г.) подаването на заявление за подпомагане, на заявление за регистрация и на заявка за подпомагане и подписването на заявленията и приложенията към тях се извършват лично от кандидата или от упълномощено от него лице с изрично пълномощно с нотариална заверка на подписа. Упълномощителят носи отговорност за всички подадени данни, подписани декларации и други действия, извършени от упълномощеното лице. Според ответника, самият текст на закона не посочва какви могат да бъдат тези правни действия или правни последици, като само определя, че те трябва да са свързани с 3 възможни производства, насочени към получаване на подпомагане от Д. Ф. „Земеделие“ /ДФЗ/ - подаване на заявление за подпомагане, подаване на заявление за регистрация и подаване на заявка за подпомагане. С текста на чл.15, ал.1 от Наредбата се конкретизират изискванията на чл.32, ал.6 от ЗПЗП към изричното пълномощно, като се добавя, че упълномощеното лице изрично е упълномощено за подаване на заявление по схемите и мерките за директни плащания и документи, свързани с тях и упълномощаването трябва да бъде за конкретна кампания или кампании. Заявлението по схемите и мерките за директни плащания е вид заявление за подпомагане (заявление за подпомагане за директни плащания), което е предвидено в разпоредбата на чл.32, ал.2 във връзка с ал.6 от ЗПЗП, за което може да се използва изрично пълномощно. Затова според ответника са неоснователни твърденията на жалбоподателя, че са създадени допълнителни изисквания към съдържанието на пълномощното, които не са посочени в закона и са добавени с изменението на наредбата. Оспореното изменение на чл.15, ал.1 от Наредбата е съобразено с целите на ЗПЗП и отразява интересите на земеделските стопани, като защитава същите от злоупотреби с представителна власт и гарантира коректното отразяване на заявените схеми и мерки за подпомагане в информационните системи на ДФЗ – Разплащателна агенция.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост на жалбата като подадена от заинтересовано лице адвокат, на основание чл.186, ал.1 от АПК, но намира същата за неоснователна. Оспореният административен акт е издаден от компетентен орган на основание чл.76, ал.1 от АПК, в съответствие с правомощията на министъра на земеделието и храните, който съгласно чл.32, ал.5 от ЗПЗП е овластен да издаде наредби, с които да определи реда и условията за подаване на заявления, образците и изискванията към тях за отделните схеми и мерки за подпомагане, в предвидената от закона форма и при спазване на административнопроизводствените правила. Нормативният акт е издаден след обсъждане на проекта, представените становища, предложения и възражения (чл.77 от АПК) и обнародван в Държавен вестник, съгласно изискванията на чл.78, ал.2 от АПК. Обратно на твърденията на жалбоподателя, оспорената разпоредба не противоречи на нормативен акт от по-висока степен, в случая чл.32, ал.6 от ЗПЗП. Като нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен, чл.7, ал.2 от ЗНА, наредбата има за цел да регламентира по подробно отношения, които не са основни и подлежащи на трайна уредба и поради това не са предмет на приетия вече закон. С детайлизирането на изискванията към пълномощното, оспорената разпоредба от процесния подзаконов нормативен акт обезпечава правилното и еднакво прилагане на закона относно реда и начина за кандидатстване за плащания, с цел гарантиране успешното прилагане на схемите за директни плащания. Текста на оспорената наредба е в съответствие с предоставената на издателя законова делегация и в съответствие с нормите на ЗПЗП. Неоснователни са възраженията за нарушение на чл.10, ал.1 и 2 от ЗНА, тъй като обществени отношения, които спадат към област, за която има издаден нормативен акт, се уреждат с неговото допълнение или изменение, а не с отделен акт от същата степен – чл.10, ал.2 от ЗАНН. Съгласно чл.35, ал.2 от Указ №883 от 24.04.1974 г. за прилагане на ЗНА, когато с нов се замества действащ нормативен акт, правилата за неговото отменяне, както и правилата за отменяне, изменяне и допълване на други нормативни актове, се включват в заключителните разпоредби. Видно от нормата на чл.48, ал.1 от указа, актът, с който се отменя, изменя или допълва нормативен акт, трябва да сочи и всички други нормативни актове или техни части, дялове, глави, раздели, членове, алинеи, точки или букви които се отменят, изменят или допълват. В Наредба №3/2015 г. за условията и реда за прилагане на схемите за директни плащания и Наредба №5/2009 г. за условията и реда за подаване на заявления по схеми и мерки за директни плащания са свързани в обща област на нормативно регулиране, очертана от основанията за утвърждаването им с подзаконови нормативни актове от един и същи вид и степен, и двете са издадени от министъра на земеделието и храните и определят условията за допустимост и правилата за прилагане на схемите за обвързано с производството подпомагане.
Съдът, след като разгледа представените по делото доказателства, административната преписка и наведените от страните доводи, след съвещание намира от фактическа страна следното:
Жалбата е подадена при съблюдаване изведеното от разпоредбата на чл.186, ал.1 от АПК право на оспорване, като подадена от лице, адресат на оспорения акт в обжалваната му част, при установения по делото негов предмет на дейност.
Нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи - чл.2, ал.1 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и чл. 76, ал. 1 АПК. Наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен - чл.7, ал.2 от ЗНА.
От доказателствата по делото се установява, че с доклад №93-301/21.02.2020 г. от заместник-министъра на земеделието, храните и горите до министъра на земеделието, храните и горите, на основание чл.38а, ал.4 от ЗПЗП, е внесен проект за Наредба за изменение и допълнение на Наредба №3 от 2015 г. за условията и реда за прилагане на схемите и мерките за директни плащания, обн., ДВ, бр.16 от 2015 г., (Наредба №3/2015 г.). В мотивите на доклада е посочено, че в резултат на направения към 1 август 2019 г. политически избор за промяна в схемите за директно подпомагане, обвързани с производството, които прилага страната и с цел гарантиране успешното прилагане на схемите за директни плащания през кампания 2020, е възникнала необходимост от определени промени в действащото законодателство в областта на директната подкрепа, и по-конкретно в наредбите, определящи условията за допустимост и правилата за прилагане на схемите за обвързано с производството подпомагане – Наредба №3 от 17 февруари 2015 г. за условията и реда за прилагане на схемите за директни плащания (Наредба №3/2015 г.) и Наредба №5 от 27 февруари 2009 г. за условията и реда за подаване на заявления по схеми и мерки за директни плащания (Наредба №5/2009 г.). Промените в схемите за обвързана подкрепа, които страната прилага, са представени пред браншовите организации и подробно дискутирани с тях през Юли 2019 г., като съответните политически решения са били взети с широката подкрепа на асоциациите в сектор „Земеделие“ и са били официално нотифицирани до Европейската комисия на 1 август 2019 г., като ще влязат в сила от кампания по директни плащания 2020.
Предвид горното, със заповед №РД-09-1018/06.11.2019 г. на министъра на земеделието, храните и горите е била създадена работна група с участието на експерти от МЗХГ, ДФЗ-РА и Българска агенция по безопасност на храните със задача изготвяне на проект за Наредба за изменение и допълнение на Наредба №3 от 2015 г. за условията и реда за прилагане на схемите за директни плащания, включващ и необходимите промени в Наредба №5 от 2009 г. за условията и реда за подаване на заявления по схеми и мерки за директни плащания. На своите заседания работната група е обсъдила въвеждането на нотифицираните пред ЕК параметри по схемите в горецитираните нормативни актове, чрез формулиране в правни норми на условията и изискванията за прилагането им. Изготвения проект е бил изработен при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност и отразява в най-пълна степен резултатите от дискусията със сектора във връзка с политическия избор за промяна в схемите за директно подпомагане. В доклада са описани подробно предлаганите промени в Наредба №3/2015 г., като е посочено, че с проекта за Наредба за изменение и допълнение на Наредба №3/2015 г. се прецизират текстове, изброени изчерпателно от същата, като се прецизират и текстове на разпоредби и приложението от Наредба №5/2009 г. за условията и реда за подаване на заявления по схеми и мерки за директни плащания. С част от предложенията се поправят фактически грешки във визираните текстове, с други се извършват референции към националната правна уредба, допълват празноти или неясноти в текста, а на места определени правилно технически изрази са заменени с други. Проектът за изменение и допълнение на Наредба №3/2015 г. предвижда също изменения и допълнения в Наредба №105 от 2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрирана система за администриране и контрол /ИСАК/. На основание чл.28, ал.2, т.5 от ЗНА в доклада към нормативния акт се съдържа анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.
На основание чл.26, ал.3 и 4 от ЗНА, проектът за Наредба за изменение и допълнение на Наредба №3 от 2015 г. за условията и реда за прилагане на схемите за директни плащания и докладът (мотивите) към нея са публикувани за обществена консултация на Портала за обществени консултации и на интернет страницата на Министерството на земеделието, храните и горите за срок от 30 дни. Справката по чл.26, ал.5 от ЗНА за отразяване на постъпилите предложения от обществените консултации заедно с обосновка за неприетите предложения е публикувана на интернет страницата на Министерство на земеделието, храните и горите и на Портала за обществени консултации. Проектът е съгласуван в съответствие с Правилата за изготвяне и съгласуване на проекти за актове и в системата на Министерство на земеделието, храните и горите. Направените целесъобразни бележки и предложения са отразени. Към доклада е приложен проектът за Наредба за изменение и допълнение на Наредба №3 от 2015 г. за условията и реда за прилагане на схемите за директни плащания /л.22-31 по делото/ ведно с приложенията – образец на заявление за входяща регистрация /л.32-33/, заявление за подпомагане – образец и приложения към него /л.34-49/. Приложена в административната преписка по делото е Справка за отразяване на становищата, постъпили при съгласуването на проекта на Наредба за изменение и допълнение на Наредба №3 от 2015 г.- 2бр. /л.50-63 и л.64-77/ изготвена от Главен секретар на МЗХГ ведно с изложение на мотиви за неприемането им. Приложени са към административната преписка и постъпилите становища – от л.78 до л.138 по делото, като между тях са приложени и отразяващите ги справки. На л.129 по делото е представена разпечатка от публикацията на сайта на Портала за обществени консултации от 18.02.2020 г. на обявената обществена консултация по Проекта на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба №3 от 2015 г. за условията и реда за прилагане на схемите за директни плащания с дата на откриване 16.01.2020 г. и дата на приключване 17.02.2020 г. Представена на л.171 по делото е Заявка за публикуване от и. д. директора на Дирекция „Правни дейности и законодателство на Европейския съюз“ за публикуване на интернет страницата на МЗХГ на Справка за проведената обществена консултация на проект за Наредбата за изменение и допълнение на Наредба №3 от 2015 г. за условията и реда за прилагане на схемите за директни плащания, в рубрика „Проекти на нормативни актове“, подрубрика „Резултати от обществено обсъждане“, както и на Портала за обществени поръчки. Приложена на л.172 е заявка от 18.02.2020 г. за преместване на интернет страницата на МЗХГ на проекта на Наредбата за изменение на Наредба №3/2015 г. (с дата на откриване 16.01.2020 г. и дата на приключване 17.02.2020 г.) от рубрика „Проекти на нормативни актове“ в рубрика „Архив на проекти на нормативни актове“. Приложена на л.173 е заявка от 16.01.2020 г. за публикуване на проекта за Наредба за изменение и допълнение на Наредба №3/2015 г. на интернет страницата МЗХГ. Приложена на л.174-176 е разпечатка от интернет сайта на МЗХГ от публикацията на проекта на същата наредба, справките за становищата и предложенията от проведената обществена консултация. Въз основа на изложеното е издадена процесната Наредба за изменение и допълнение на Наредба №3/2015 г., оспорена с жалба вх.№94-784/15.04.2022 г. на Я. Я. чрез министъра на земеделието пред Върховния административен съд.
Върховният административен съд, състав на трето отделение, намира подадената жалба от правна страна за процесуално допустима, като подадена от лице, легитимирано да оспори подзаконовия нормативен акт, засегнато от процесното изменение срещу акт, подлежащ на оспорване по реда на чл.185-186 от АПК. Според чл.185, ал.1 от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да се оспорват пред съд, а съгласно чл.185, ал.2 от АПК, същите актове могат да бъдат оспорени изцяло или в отделни техни разпоредби. Съгласно чл.186, ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Съгласно чл.186, ал.2 от АПК, прокурорът може да подаде протест срещу акта.
Наличието на правен интерес от оспорване е абсолютна процесуална предпоставка за допустимост на съдебното производство, като тя е относима и в случаите на оспорване на подзаконови нормативни актове по аргумент от чл.186, ал.1 от АПК и във връзка с решение №5 от 17.04.2007 г. на Конституционния съд по к. д. № 11/2006 г. Наличието на правен интерес от оспорване на административните актове е конституционно изискване, изрично посочено в чл.120, ал.2 от Конституцията на РБ. Нормативният административен акт засяга широк кръг от граждани, чиито законни интереси не само са засегнати, но и могат да бъдат засегнати. Затова и чл.186, ал.1 от АПК е посочил, че право да обжалват имат и лицата, които могат да бъдат засегнати от него. В случаите, когато нормативният административен акт регламентира положението на определен кръг физически или юридически лица, кръгът на лицата, които могат да го обжалват са само тези, чиито права актът засяга или би могъл да засегне. Това тълкуване съответства и на приетото в конституционно решение №5 от 17.04.2007 г. по конституционно дело №11/2006 г., постановено по искане за обявяване на противоконституционност на чл.186, ал.1 от АПК. В посоченото решение по к. д. № 11/2006 г. Конституционният съд е обосновал извод за конституционосъобразност на разпоредбата на чл.186, ал.1 от АПК, като е посочил, че във всички случаи, когато гражданите и организации атакуват индивидуални, общи или нормативни административни актове, те трябва да докажат пред компетентния съд, че е налице засягане на техни права или законни интереси, като е посочил, че заинтересуваността следва да е правомерна, лична и обоснована. Конституционният съд е приел и че активна легитимация имат всички правни субекти в случаите, когато подзаконовият акт пряко засяга права, законни интереси или създава задължения за тях. В този смисъл е напр. определение №1133 от 01.02.2023 г. по адм. д.№11506/2022 г., 5-чл. състав на ВАС.
С оглед на законовата уредба на правото на обжалване на подзаконовите нормативни актове, се налага извод за наличие на правен интерес от оспорване за жалбоподателя Янков като адвокат, който работи или би могъл да работи в областта на схемите за подпомагане на земеделски производители /по ЗПЗП/, асистиращ при подаване на заявленията, който бива упълномощаван да подава такива заявления и/или други документи във връзка с подпомагането. В този смисъл процесното изменение на чл.15, ал.1 от Наредба №5/2009 г., въведено с §23 от ПЗР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба №3/2015 г. го засяга, като въвежда задължение и изискване на снабдяване с изрично пълномощно за подаване на документи за всяка конкретна кампания за подпомагане на земеделските производители. Следва да бъде съобразена и безсрочността на оспорването на подзаконовите нормативни актове, като съгласно чл.187, ал.1 от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. Според чл.187, ал.2 от АПК, последващо оспорване на подзаконов нормативен акт на същото основание е недопустимо.
Разгледано по същество оспорването е неоснователно.
Изменението на разпоредбата на чл.15, ал.1 от Наредба №5/2009 г. е прието от компетентен орган, в предписаната от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила и материалноправните разпоредби и в съответствие с целта на закона. Не се установяват визираните в подадената жалба оплаквания. Наредба №5/2009 г. е издадена от министъра на земеделието и горите, на основание чл.32, ал.5 от ЗПЗП, съгласно който в относимата му редакция, (Изм. - ДВ, бр. 16 от 2008 г., изм. - ДВ, бр. 85 от 2009 г., изм. - ДВ, бр. 40 от 2014 г., изм. - ДВ, бр. 58 от 2017 г., в сила от 18.07.2017 г., изм. - ДВ, бр. 103 от 2020 г., в сила от 04.12.2020 г.) Министърът на земеделието, храните и горите определя с наредба условията и реда за подаване на заявления.
Съгласно чл.38а, ал.1 от ЗПЗП се прилагат следните схеми за директни плащания: 1. Схема за единно плащане на площ (СЕПП); 2. Схема за преразпределително плащане; 3. Схема за плащане за селскостопански практики, които са благоприятни за климата и околната среда (зелени директни плащания); 4. Схема за млади земеделски стопани; 5. Схеми за обвързано с производството подпомагане; 6. Схема за дребни земеделски стопани; 7. Специално плащане за култура - памук. Според чл.38а, ал.2 от ЗПЗП, се прилагат схемите за преходна национална помощ, които са нотифицирани за съответната календарна година при условията и по реда на чл.37 от Регламент (ЕС) № 1307/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. за установяване на правила за директни плащания за земеделски стопани по схеми за подпомагане в рамките на общата селскостопанска политика и за отмяна на Регламент (ЕО) № 637/2008 на Съвета и Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета (ОВ, L 347/608 от 20 декември 2013 г.), наричан по-нататък "Регламент (ЕС) № 1307/2013".
Съгласно разпоредбата на чл.38а, ал.4 от ЗПЗП, в относимата й редакция към датата на внасяне на доклада, (Изм. - ДВ, бр. 58 от 2017 г., в сила от 18.07.2017 г.) Министърът на земеделието, храните и горите определя с наредба специфичните условия за прилагане на схемите по ал.1 и 2.
В случая, с §23 от ПЗР на Наредба за изменение и допълнение на Наредба №3/2009 г. е прието процесното изменение на чл.15, ал.1 от Наредба №5 от 27 февруари 2009 г. за условията и реда за подаване на заявления по схеми и мерки за директни плащания (Наредба №5/2009 г.). Съгласно §2 от Заключителните разпоредби на Наредба №5/2009 г., Наредбата се издава на основание чл.32, ал.5 от Закона за подпомагане на земеделските производители и отменя Наредба №107 от 2006 г. за условията и реда за подаване на заявления по схеми и мерки за подпомагане на площ.
И двете наредби - Наредби №3/2015 г. и Наредба №5/2009 г., изменена с §23 от ПЗР на Наредбата за изменение на Наредба №3/2015 г., са издадени на основание ЗПЗП – съответно на чл.32, ал.5 от ЗПЗП и чл.38а, ал.4 от ЗПЗП. Същите касаят схемите и мерките за директни плащания – а именно условията и реда за подаване на заявленията /Наредба №5/2009 г./ и условията и реда за прилагане на схемите за директни плащания /Наредба №3/2015 г./. Налице е сходство и свързаност в тематиката на двете наредби, като е възможно промени в разпоредбите на едната да доведат до необходимост от промяна в разпоредбите на другата, поради наличието на обективна по-голяма или по-малка тематична и предметна свързаност между тези два подзаконови акта. Видно от мотивите в доклада, общата тенденция в развитието на нормативната уредба на отношенията и процедурите свързани със схемите за директни плащания е наложила изменение на редица разпоредби в двете наредби и в Наредба №105/2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол /ИСАК/. В мотивите на доклада са изложени подробни съображения относно основанията /фактически и правни/ налагащи извършените промени в цитираните актове, такива доводи за свързаност между тях се установяват и в становищата на дирекциите, съгласувателните становища на БАБХ, МЗХГ, становищата на организациите на производителите, приобщени в административната преписка. С оглед на това, не може да се приеме за недопустимо и незаконосъобразно направеното изменение на разпоредбата на чл.15, ал.1 от Наредба №5/2009 г., прието с §23 от ПЗР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба №3/2015 г.
В производството по приемане на процесното изменение на чл.15, ал.1 от Наредба №5/2009 г. не са допуснати съществени нарушения на административно производствените правила, довели до ограничаване правото на защита на законните права и интереси на адресатите на акта и водещи до незаконосъобразност на акта. Спазени са процедурите по чл.26 от ЗНА и чл.28 от ЗНА, противно на твърдяното в жалбата. Проведени са обществени консултации във връзка с проекта за изменение на Наредба № 3/2015 г. /включващ и процесното изменение/, публикуван е същият на интернет сайта на Портала за обществени консултации и на интернет сайта на МЗХГ. Събрани, обобщени в справки са становищата на заинтересованите орани и организации, с изложени мотиви за приемането или неприемането им. Видно от приобщените доказателства в административната преписка, и обобщаващите справки, множество организации са се възползвали от възможността да дадат становища и да направят предложения по проекта за нормативен акт, в съответните части от него, които засягат техните права и интереси. Процесуалните разпоредби на ЗНА относно приемането и измененията на подзаконовите нормативни актове са били спазени при приемане на процесното изменение, видно от представените и описани по-горе по делото доказателства. Проектът на нормативния акт преди внасянето му за приемане от компетентния орган е публикуван от съставителя му на Портала за обществени консултации на заедно с доклада. Установява се от представената по делото административна преписка, че е проведено и изискуемото се от закона обществено обсъждане. Неоснователно е твърдяното в жалбата, че проектът на подзаконовия нормативен акт при приемането и изменението му не са сведени до знанието и по тях не са взели становище обществените организации, които представляват земеделските производители, заинтересованите лица и организации.
При извършената служебна проверка съдът намира, че оспорената разпоредба на чл.15, ал.1 от Наредба №5/2009 г., не противоречи на нормативни актове от по-висока степен и съответства на целта на закона. Съдът не намира противоречие на въведеното изискване към упълномощаването на представляващите земеделските производители с нормативните актове от по-висока степен, съответно същите са в посочения предмет на регулиране от подзаконовия нормативен акт. Същото е пряко относимо към предмета на регулиране, не са налице определени с нормативен акт от по-висока степен други, различни изисквания, на които то да противоречи. Неоснователно е твърдяното в жалбата, че оспореното изискване налага допълнителни тежести и задължения върху упълномощителите – земеделските производители и упълномощените представители за подаване на заявления за финансиране по схемите и мерките за финансиране на земеделските производители. Както е посочил ответникът, налице е обективна необходимост от уточняване на конкретните кампании, схеми и мерки, за които се кандидатства, при упълномощаването, т. е. изрично пълномощно с точно определен предмет и конкретни правомощия на упълномощеното лице, с цел да бъде улеснен и предпазен от злоупотреби с представителна власт земеделският производител. Конкретизацията е наложена от зачестилите практики за подаване на заявления за финансиране от името и за сметка на земеделските производители, дори без тяхното знание, което създава объркване и рискове за самите производители, а и за администрацията – МЗХГ, ДФЗ-РА, тъй като са принудени да влагат допълнителни усилия за уточняване на действителните факти относно подаваните заявления за финансиране и дали реално съответстват на волята на земеделските производители. Не е налице и разпоредба на законов или подзаконов нормативен акт, на което да противоречи процесното изменение на чл.15, ал.1 от Наредба №5/2009 г., в съответствие с чл.15, ал.1 от ЗНА, съгласно който нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен.
Ако се възприеме тезата на жалбоподателя, съществува риск за подаване на заявления от името на земеделските производители, без тяхното знание и/ или съгласие, както и подаване на повече от едно заявление за финансиране по конкретна кампания за съответни години. Не е налице и соченото несъответствие с чл.10 от ЗНА при твърдяното в жалбата, съгласно който обществени отношения от една и съща област се уреждат с един, а не с няколко нормативни актове от същата степен /ал.1/ и обществени отношения, които спадат към област, за която има издаден нормативен акт, се уреждат с неговото допълнение или изменение, а не с отделен акт от същата степен /ал.2/. Приетото изменение съответства на основните цели на държавното подпомагане на земеделските производители, формулирани в чл.2 от ЗПЗП, съгласно който Държавното подпомагане има за цел: 1. (доп. - ДВ, бр. 96 от 2002 г.) развитие на ефективни земеделски и горски стопанства и на конкурентоспособна хранително-вкусова промишленост; 2. (изм. - ДВ, бр. 14 от 2005 г.) развитие на производството на земеделска продукция в райони с влошени социално-икономически характеристики; 3. опазване и подобряване на почвеното плодородие и генетичния фонд; 4. (изм. - ДВ, бр. 12 от 2015 г.) развитие на биологичното земеделие; 5. развитие на стабилен вътрешен пазар и разширяване на външните пазари за българските земеделски стоки; 6. усъвършенстване производствената инфраструктура на земеделските райони; 7. създаване на условия за повишаване доходите на земеделските производители от продажба на земеделска продукция; 8. (нова - ДВ, бр. 96 от 2002 г.) създаване на условия и стимулиране дейността на млади специалисти в земеделието; 9. (нова - ДВ, бр. 96 от 2002 г.) развитие на селските и планинските райони; 10. (нова - ДВ, бр. 96 от 2002 г.) стимулиране местното производство на висококачествена непреработена и преработена земеделска продукция и спазването на ветеринарни, фитосанитарни и хигиенни изисквания; 11. (нова - ДВ, бр. 14 от 2005 г., изм. - ДВ, бр. 18 от 2006 г.) насърчаване ползването на земеделската земя и развитие на производството на земеделска продукция в необлагодетелствани райони и в места по Натура 2000, както и намаляване нивото на обезлюдяване в тези райони. Видно от приложените по делото материали от проведеното обсъждане и обществени консултации във връзка с проекта за изменение на наредбата, във връзка с изменението на конкретната разпоредба на чл.15, ал.1 от Наредба №5/2009 г. не е постъпило нито едно отрицателно становище и предложение от земеделски производители, заинтересовани органи и организации или лица.
По изложените съображения съдът намира, че разпоредбата на чл.15, ал.1 от Наредба №5/2009 г. в оспорената й част е приета от компетентен орган, не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, същата съответства на приложимото право и целта на закона, жалбата срещу нея е неоснователна и като такава същата следва да бъде отхвърлена.
От ответника не са претендирани съдебни разноски.
Водим от горното и на основание чл.193, ал.1, предл. последно Върховният административен съд, състав на трето отделение,
РЕШИ:
ОТХВЪРЛЯ жалбата на Я. Я. – адвокат от Варненска адвокатска колегия, [ЕГН] от гр.Варна, бул.М. Л. №10, партер, офис 1, против чл.15, ал.1 от Наредба №5 от 27 февруари 2009 г. за условията и реда за подаване на заявление по схеми и мерки за директни плащания в частта „..с което изрично е упълномощено за подаване на заявление по схемите и мерките за директни плащания и документи, свързани с тях за конкретна кампания или кампании“, редакция ДВ, бр.18 от 2020 г., в сила от 28.02.2020 г., добавена след изменението на разпоредбата, направено с §23 от Преходните и заключителни разпоредби на Наредба за изменение и допълнение на Наредба №3 от 2015 г. за условията и реда за прилагане на схемите за директни плащания.
Решението подлежи на обжалване в 14-дневен срок от съобщаването му пред петчленен състав на Върховния административен съд.
Вярно с оригинала,
Председател:
/п/ СВЕТЛАНА БОРИСОВА
секретар:
Членове:
/п/ Л. П. п/ ЮЛИЯН КИРОВ