Върховният административен съд на Р. Б. - Второ отделение, в съдебно заседание на седми март две хиляди и двадесет и трета година в състав: Председател: С. Ч. Членове: С. К. . при секретар А. С. и с участието на прокурора Х. А. изслуша докладваното от съдията С. К. по административно дело № 10213 / 2022 г.
Производството е по реда на чл. 208, във връзка с чл.185 и следващите от АПК.
Образувано е по касационна жалба на Сдружение „Съюз на търговците на дребно на хранителни стоки в България, осъществяващи дейността си от преместваеми обекти и мобилни обекти“, подадена чрез пълномощник – адвокат Р. Н..
Оспорва се Решение № 2114/30.03.2022 г., постановено по административно дело № 1862/2021 г. по описа на Административен съд – София град, в частта, с която е оставена без разглеждане жалбата на Сдружението срещу 62, 63, 64 и 64а от Преходните и заключителните разпоредби /ПЗР/ на Наредбата за изменение и допълнение /НИД/ на Наредбата за преместваемите обекти, за рекламните, информационните и монументално-декоративните елементи и за рекламната дейност на територията на Столична община /НПОРИМДЕРДТСО/, приета с Решение № 509 по протокол № 58/26.07.2018 г. на Столичен общински съвет, и производството в тази част е прекратено.
Съдебното решение се оспорва от Сдружението и в частта, с която е отхвърлена жалбата му срещу чл. 10, ал. 1, т. 8; чл. 19, ал. 3 в частта „и рекламни елементи“; чл. 19б, ал. 2, ал. 3 и ал. 4; чл. 24, ал. 4, ал. 5 и ал. 6; чл. 30, ал. 1; чл. 36а, ал. 1-5; чл. 36б и чл. 81, ал. 10 от Наредбата.
В останалата неоспорена част, решението е влязло в законна сила.
В касационната жалба се съдържат доводи за неправилност на съдебното решение в оспорените части, като постановено в нарушение на материалния закон и при съществени нарушения на съдопроизводствените правила, поради което се иска отмяна в тези части, ведно със съответните последици.
Ответната страна – Столичен общински съвет се представлява от юрисконсулт Петрова, която оспорва касационната жалба и изразява писмено становище в подкрепа на съдебния акт.
Сдружение „Асоциация на производителите на безалкохолни напитки в България“ не взема становище по спора.
Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.
Върховният административен съд, състав на Второ отделение счита касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок и от надлежна страна.
Разгледана по същество, касационната жалба е частично основателна.
Решението в частта, имаща характер на прекратително определение е неправилно. За да остави без разглеждане жалбата на Сдружението срещу 62, 63, 64 и 64а от ПЗР на НИД на НПОРИМДЕРДТСО, съдът е приел, че предмет на оспорване не може да бъде НИД на Наредбата, след нейното разгласяване и влизане в сила, тъй като след този момент на обжалване подлежат съответните изменени, допълнени и/или нови текстове на действащата наредба, а не номерацията на параграфите, с които те са приети с НИД. Този извод не се споделя от настоящата инстанция по отношение на посочените четири параграфа, както и не е в съответствие с дадените указания от Върховния административен съд при първото разглеждане на делото. Действително с Решение № 14796/30.11.2020 г., постановено по административно дело № 14631/2019 г. по описа на ВАС е указано, че на обжалване подлежат съответните текстове на действащата наредба, а не номерацията на параграфите, с които те са приети с НИД, като това напълно важи за оспорването на Наредбата за изменение и допълнение на НПОРИМДЕРДТСО от 1 до 57 включително – в тази част съдът правилно е прекратил производството по делото, като решението в същата част не се оспорва. Същевременно, в посоченото съдебно решение на Върховния административен съд е посочено, че „предмет на съдебен контрол могат да бъдат преходните и заключителни разпоредби на НИД само в случаите, когато те запазват своето самостоятелно значение в рамките на изменената и допълнена наредба“. Именно такова самостоятелно значение и действие имат оспорените 62, 63, 64 и 64а от ПЗР на НИД на НПОРИМДЕРДТСО, които са част от действащата Наредба и с тях се създават общи правила за поведение, а не се изменят, допълват или създават нови разпоредби от същата. Първостепенният съд не е съобразил посочената разлика, поради което съдебното решение в частта, имащо характер на прекратително определение се явява неправилно и следва да бъде отменено в тази част, а делото да се върне на същия съд, който следва да се произнесе по същество по жалбата на Сдружението срещу посочените параграфи.
По касационната жалба насочена срещу решението, в частта, с което е отхвърлена жалбата на Сдружението срещу чл. 10, ал. 1, т. 8; чл. 19, ал. 3 в частта „и рекламни елементи“; чл. 19б, ал. 2, ал. 3 и ал. 4; чл. 24, ал. 4, ал. 5 и ал. 6; чл. 30, ал. 1; чл. 36а, ал. 1-5; чл. 36б и чл. 81, ал. 10 от Наредбата, настоящият съд излага следните съображения :
Правилно Административен съд – София град е установил, че процесната наредба е приета от компетентен орган, в съответната форма и при спазване на административно-производствените правила.
Неоснователни са доводите за допуснати нарушения на разпоредбите на чл. 26, ал. 1, ал. 2 и ал. 5 ЗНА. Осигурена е възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по изработване на подзаконовия нормативен акт. Проведени са обществени консултации под формата на писмени предложения, постъпилите такива са обсъдени, след което е изготвена справка по чл. 26, ал. 5 ЗНА, заедно с обосновка за неприетите предложения. Обстоятелството, че тази справка няма автор не се явява съществено нарушение, доколкото в чл. 26, ал. 5 ЗНА липсва подобно изискване, като нейното изготвяне и публикуване е отговорност на съставителя на проекта, което в случая е спазено.
Проектът на подзаконовия нормативен акт е внесен от Главния архитект на Столична община и част от общинските съветници с доклад, който отговоря по съдържание на изискванията на чл. 28, ал. 2 ЗНА, публикуван е на интернет страницата на Столичен общински съвет и Столична община, разгледан и одобрен е от постоянните комисии, след което е приет от компетентния орган при спазване на необходимия кворум и мнозинство, съгласно разпоредбите на чл. 27, ал. 2 и ал. 3 ЗМСМА. Неоснователно е възражението в касационната жалба за допуснато нарушение на чл. 27, ал. 5 ЗМСМА, съгласно който решенията на общинския съвет по чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗМСМА се приемат с поименно гласуване, което се отразява в протокола от заседанието. Това изискване в случая е неприложимо, тъй като решението на общинския съвет, с което се приема подзаконов нормативен акт, не представлява решение по смисъла на чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗМСМА, независимо че този текст е сред посочените правни основания за приемането му. Съдът не е обвързан от правната квалификация на органа, още повече, че верните правни основания за приемане на процесното решение са разпоредбите на чл. 8 ЗНА и чл. 76, ал. 3 АПК, които са изрично посочени в решението.
На следващо място, правилно съдът е отрекъл твърдяното от оспорващия нарушение на чл. 45, ал. 9 ЗМСМА, съгласно който общинският съвет може да отмени, да измени или да приеме повторно върнатия за ново обсъждане от кмета на общината акт. С Решение № 675/27.09.2018 г. - т. 2, Столичен общински съвет повторно е приел Решение № 509/26.07.2018 г., с което е приет процесния нормативен акт, в останалата му част извън отменения 68. Ясна е волята на административния орган, макар и не съвсем прецизно оформена, а именно повторно е приета Наредба за изменение и допълнение на Наредбата за преместваемите обекти, за рекламните, информационните и монументално-декоративните елементи и за рекламната дейност на територията на Столична община, приета с Решение № 509/26.07.2018 г. на Столичен общински съвет, с изключение на 68 от същата.
Относно материалната законосъобразност на процесните текстове от Наредбата, с изключение на разпоредбата на чл. 19б, ал. 2, т. 2 и на чл. 19, ал. 3 в частта „и рекламни елементи“, касационният съд споделя мотивите на първоинстанционния за това, че не се установяват твърдените противоречия между конкретните оспорени разпоредби от Наредбата с разпоредби от Закон за устройство на територията, Указа за прилагане на Закона за нормативните актове, Закона за устройството и застрояването на Столичната община, Закона за общинската собственост, както и с други нормативни актове от по-висока степен. Административният съд е изложил подробни, аргументирани и обосновани мотиви по материалната законосъобразност на всяка една от оспорените разпоредби, които мотиви напълно се споделят, поради което не е необходимо да се повтарят.
Разпоредбата на чл. 19, ал. 3 от Наредбата е със следното съдържание: „Схемите за поставяне на преместваеми обекти и рекламни елементи, когато по закон са неразделна част от подробния устройствен план за паркове и градини, се одобряват по реда, предвиден за одобряване на подробния устройствен план от Столичния общински съвет, заедно или отделно от него“. Същата се оспорва в частта „и рекламни елементи“, като се твърди несъответствието й в тази част с разпоредбата на чл. 12 от Закона за устройството и застрояването на Столичната община. Настоящият съд споделя доводите на касационния жалбоподател за незаконосъобразност на нормата в тази част, тъй като с нея се разрешава нещо, което е забранено от закон. Съгласно чл. 12 ЗУЗСО, в устройствените зони и в самостоятелните терени на зелената система след обществено обсъждане се допуска застрояване за: 1. мрежи и съоръжения на техническата инфраструктура; 2. поддържане на зелената система; 3. открити обекти за спортни или културни дейности; 4. площадки за игра; 5. преместваеми обекти по чл. 56 ЗУТ, които не могат да заемат повече от 10 на сто от площта на имота; 6. монументално-декоративни и информационни елементи по чл. 57 ЗУТ. По аргумент на противното основание, всички обекти/елементи, които не са сред изчерпателно изброените в цитираната норма от закона, е недопустимо да се застрояват/поставят в зелената система на Столична община. Видно от съдържанието на чл. 12, т. 6 ЗУЗСО е, че на територията на зелената система е допустимо да се поставят само „монументално-декоративни и информационни елементи по чл. 57 ЗУТ“, тоест рекламните елементи, които също са обекти по чл. 57 ЗУТ, не са посочени в закона, следователно тяхното поставяне в паркове и градини е недопустимо. С оглед изложените мотиви, разпоредбата на чл. 19, ал. 3, в частта „и рекламни елементи“ от Наредбата, следва да бъде отменена, тъй като противоречи на чл. 12 ЗУЗСО.
Разпоредбата на чл. 19б, ал. 2, т. 2 от Наредбата, която регламентира, че отмяна на схемите за поставяне, изцяло или в отделни техни части е допустимо „на основанията по чл. 99 от АПК“, се явява незаконосъобразна поради противоречието й с чл. 99 и следващите от АПК. Тези разпоредби от АПК, регламентират основанията и реда за възобновяване на производство по издаване на индивидуален или общ административен акт, който ред е извънреден и приложим единствено в изчерпателно изброените в закона случаи. Този способ може да бъде приложен само досежно влязъл в сила индивидуален или общ административен акт. Схемата за поставяне на преместваем обект няма характеристиките на индивидуален административен акт, както правилно е отбелязал съда, а представлява акт по смисъла на чл. 21, ал. 5 АПК, част от административното производство и подготвящ издаването на крайния индивидуален административен акт, който е разрешението за поставяне на преместваемия обект или отказа да се издаде такова разрешение. Следователно, по отношение на схемата за поставяне на преместваем обект, разпоредбата на чл. 99 АПК е неприложима, поради което текстът на чл. 19б, ал. 2, т. 2 от Наредбата се явява материално незаконосъобразен и следва да бъде отменен.
Съгласно чл. 194 АПК, настоящото съдебно решение, в частта, с която се отменят посочените по-горе разпоредби не подлежи на обжалване, поради което в тази част следва да се обнародва от Столичен общински съвет по начина, по който е бил обнародван подзаконовият нормативен акт съгласно чл. 78, ал. 3 АПК, и влиза в сила от деня на обнародването му.
В останалата оспорена част, съдебното решение следва да бъде оставено в сила, тъй като е постановено при правилно приложение на материалния закон. Не се установиха допуснати от съда съществени нарушения на съдопроизводствените правила, въпреки обратните твърдения в касационната жалба, които са лишени от конкретика.
При този изход на спора пред настоящия съд, в полза на Столична община се дължат разноски за юрисконсултско възнаграждение в размер на 100 лева. В полза на касационния жалбоподател се следват разноски съобразно уважената част от жалбата /отмяната на чл. 19б, ал. 2, т. 2 и частично на чл. 19, ал. 3 от Наредбата/, които изчислени по съразмерност са в размер на 100 лева от общо претендираните, следователно по компенсация, разноски не следва да се присъждат и на двете страни.
Независимо от основателността на касационната жалба насочена срещу решението, в частта имащо характер на определение, на този етап от съдебното производство в полза на Сдружението не следва да се присъждат разноски, тъй като спорът по същество в тази част не е приключил.
Воден от горното, Върховният административен съд, състав на Второ отделение,
РЕШИ:
ОТМЕНЯ Решение № 2114/30.03.2022 г., постановено по административно дело № 1862/2021 г. по описа на Административен съд – София град, в частта, с която е оставена без разглеждане жалбата на Сдружение „Съюз на търговците на дребно на хранителни стоки в България, осъществяващи дейността си от преместваеми обекти и мобилни обекти“ срещу 62, 63, 64 и 64а от Преходните и заключителните разпоредби на Наредбата за изменение и допълнение на Наредбата за преместваемите обекти, за рекламните, информационните и монументално-декоративните елементи и за рекламната дейност на територията на Столична община, приета с Решение № 509 по Протокол № 58 от 26.07.2018 г. и производството в тази част е прекратено, и
ВРЪЩА делото в тази част на Административен съд – София град за продължаване на съдопроизводствените действия.
ОТМЕНЯ Решение № 2114/30.03.2022 г., постановено по административно дело № 1862/2021 г. по описа на Административен съд – София град, в частта, с която е отхвърлена жалбата на Сдружение „Съюз на търговците на дребно на хранителни стоки в България, осъществяващи дейността си от преместваеми обекти и мобилни обекти“ срещу разпоредбата на чл. 19, ал. 3 в частта „и рекламни елементи“ и срещу разпоредбата на чл. 19б, ал. 2, т. 2 от Наредбата за преместваемите обекти, за рекламните, информационните и монументално-декоративните елементи и за рекламната дейност на територията на Столична община, вместо което постановява :
ОТМЕНЯ разпоредбата на чл. 19, ал. 3 в частта „и рекламни елементи“ и разпоредбата на чл. 19б, ал. 2, т. 2 от Наредбата за преместваемите обекти, за рекламните, информационните и монументално-декоративните елементи и за рекламната дейност на територията на Столична община.
ОСТАВЯ В СИЛА Решение № 2114/30.03.2022 г., постановено по административно дело № 1862/2021 г. по описа на Административен съд – София град, в останалата обжалвана част.
Решението не подлежи на обжалване.
Решението в частта, с която се отменят разпоредбата на чл. 19, ал. 3 в частта „и рекламни елементи“ и разпоредбата на чл. 19б, ал. 2, т. 2 от Наредбата за преместваемите обекти, за рекламните, информационните и монументално-декоративните елементи и за рекламната дейност на територията на Столична община, следва да се обнародва и влиза в сила от деня на обнародването му.
Вярно с оригинала,
Председател:
/п/ СЕВДАЛИНА ЧЕРВЕНКОВА
секретар:
Членове:
/п/ С. К. п/ РАДОСТИН РАДКОВ