Върховният административен съд на Р. Б. - Седмо отделение, в съдебно заседание на двадесет и седми февруари две хиляди и двадесет и трета година в състав: Председател: В. А. Членове: М. Г. Ю. Р. при секретар М. Ц. и с участието на прокурора Н. Н. изслуша докладваното от председателя В. А. по административно дело № 11022 / 2022 г.

Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 27, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) (ЗУСЕФСУ).

Образувано е по касационна жалба на Комисия за защита на потребителите (КЗП/Комисията), с БУЛСТАТ [ЕИК], със седалище в гр. София, [улица], [номер], представлявана от председателя И. Ф., чрез процесуален представител главен юрисконсулт Л. Д., срещу Решение № 5493/26.09.2022 г., постановено по адм. дело № 608/2022 г. по описа на Административен съд София-град (АССГ), с което е отхвърлена жалбата на Комисията против писмо с изх. № 02.50-6/10.01.2022 г. на директора на Д. Д. управление в Администрацията на Министерски съвет (АМС) и ръководител на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма Добро управление (ОПДУ) 2014 - 2020 г., в частта му по т. 2, с която е отказана верификацията на разходи в размер на 8 640,00 лева по Фактура № 2/13.07.2021 г., издадена от Консорциум КД Юниън, отчетена в бюджетен ред 1.3, представляващи равностойността на 6 нощувки на 12 служители или общо 72 нощувки.

Поддържат се оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Касаторът излага доводи, обосноваващи основна защитна теза за незаконосъобразност на атакувания пред АССГ индивидуален административен акт. Развива съображения, че допустимостта на разходите по настоящата процедура за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (БФП) не е обвързана от спазването на разпоредбите, съдържащи се в Наредба за командировките в страната, приета с ПМС № 72 от 30.12.1986 г., обн., ДВ, бр. 11 от 10.02.1987 г. (Наредбата за командировките/Наредбата), поради което и предписанието на чл. 27 от същата не може да послужи като основание за отказ по чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ. Твърди, че отчитането на разходите за командировки не се основава на посочената Наредба, а на договор № 69/27.11.2020 г., сключен от бенефициера с избрания за изпълнител участник в резултат на проведена обществена поръчка с предмет: Организиране на специализирани обучения за служителите на шестте Регионални дирекции на Комисията за защита на потребителите по проект № BG05SFOP001-2.019-0049 с наименование Повишаване на квалификацията на служителите в регионалните дирекции на Комисията за защита на потребителите, чрез придобиване на нови знания и надграждане на уменията в защита правата на потребителите, финансиран по ОПДУ, съфинансирана от ЕС чрез ЕСФ. Аргументира становище, че цитираният в акта текст от Наредбата за командировките регулира правоотношенията във връзка с изплащането на командировъчни пари между командированото лице и неговия работодател, а не заплащането на услуга по обучаване на лица при избран външен изпълнител, какъвто е случаят. Сочи, че лицата са били настанени в хотел в к. к. Св. Св. Константин и Елена, който се намира извън територията на гр. Варна, доколкото е след указателната табела за край на населеното място. В заключение поддържа, че административният орган не е мотивирал крайния си извод за недопустимост на разходите на основание чл. 57, ал. 1, т. 6 ЗУСЕСИФ, която разпоредба е посочена в заключителната част на съдържанието на атакуваното волеизявление.

По изложените съображения претендира отмяна на обжалвания съдебен акт и решаване на спора по същество с отмяна на оспореното решение на ръководителя на УО (РУО) на ОПДУ 2014 - 2020 г. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции.

Ответникът РУО на ОПДУ 2014 - 2020 г., в писмен отговор, подаден чрез държавен експерт в отдел Мониторинг и верификация в АМС И. К., оспорва касационната жалба. С отричащи основателността й доводи, моли обжалваният съдебен акт да се остави в сила. Претендира разноски за касационното производство.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, състав на Седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок и от надлежно легитимирана страна. Разгледана по същество, на посочените в нея основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, съдът приема същата за неоснователна, по следните съображения:

С атакувания съдебен акт е отхвърлена жалбата на КЗП срещу писмо с изх. № 02.50-6/10.01.2022 г. на директора на Д. Д. управление в АМС и РУО на ОПДУ 2014 - 2020 г., в частта му по т. 2, с която е отказана верификацията на разходи в размер на 8 640,00 лева по Фактура № 2/13.07.2021 г., издадена от Консорциум КД Юниън, отчетена в бюджетен ред 1.3, представляващи равностойността на 6 нощувки на 12 служители или общо 72 нощувки.

За да постанови този правен резултат, съдът е приел от фактическа страна, че КЗП е бенефициер по сключен с директора на Д. Д. управление към АМС в качеството му на РУО на ОПДУ административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДПБФП) № BG05SFOP001-2.019-0049-C01 по процедура BG05SFOP001-2.019 Специализирани обучения за териториалната администрация.

За разходване на средствата по така сключения договор КЗП е провела обществена поръчка с предмет Организиране на специализирани обучения за служителите на шестте Регионални дирекции на Комисията за защита на потребителите по проект № BG05SFOP001-2.019-0049 с наименование Повишаване на квалификацията на служителите в регионалните дирекции на Комисията за защита на потребителите, чрез придобиване на нови знания и надграждане на уменията в защита правата на потребителите, финансиран по ОПДУ, съфинансирана от ЕС чрез ЕСФ.

В резултат на проведената възлагателна процедура с избрания за изпълнител участник Консорциум КД Юниън, е сключен Договор № 69/27.11.2020 г., на стойност 147 479,00 лева без ДДС, респ. 176 974,80 лева с ДДС.

Във връзка с подадено от бенефициера искане за плащане № 3/24.11.2021 г. по проект с наименование Повишаване на квалификацията на служителите в регионалните дирекции на Комисията за защита на потребителите, чрез придобиване на нови знания и надграждане на уменията в защита правата на потребителите и сключен АДПБФП № BG05SFOP001-2.019-0049-C01, от проверяващите органи при РУО на ОПДУ 2014 - 2020 г. е извършена проверка по документи, включително чрез изискване на допълнителни такива във връзка с удостоверяване съответствието на отчетените разходи с условията за допустимост, в резултат на която е констатирано, че разходите от 8 640,00 лева по РОД фактура № 2/13.07.2021 г., издадена от Консорциум КД Юниън, отчетена в бюджетен ред 1.3, представляващи равностойността на 6 нощувки на 12 служители или общо 72 нощувки, са недопустими на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ, във връзка с чл. 6, ал. 1 от Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС), и чл. 27 Наредбата за командировките.

Констатирано е, че със Заповед № 273/26.05.2021 г. и на основание чл. 8, ал. 1 и ал. 2, т. 7 и т. 8 от Устройствения правилник на Комисията за защита на потребителите към министъра на икономиката и индустрията и на нейната администрация (Загл. изм. - ДВ, бр. 80 от 2009 г., бр. 14 от 2014 г., в сила от 18.02.2014 г., бр. 32 от 2015 г., в сила от 5.05.2015 г.), чл. 86, ал. 1 от Закона държавния служител (ЗДСл), чл. 121, ал. 1 от Кодекса на труда (КТ) и Наредбата за командировките, председателят на КЗП е командировал служителите от регионалните дирекции от гр. Варна, гр. Бургас и гр. Русе за участието им в обучение по теми, касаещи прилагането на нормативната уредба от компетенциите на Комисията, за периода от 31.05.2021 г. до 06.05.2021 г.

За извършеното обучение са съставени съответните документи, с поименно отбелязване на присъствалите и полагане на техен саморъчен подпис.

Доколкото е установено, че част от командированите в к. к. Св. Св. Константин и Елена служители са жители на гр. Варна, в границите на което населено място попада и посоченият курортен комплекс, то разходите за техните нощувки, а именно 72 на брой, противоречат на чл. 27 Наредбата, поради което не подлежат на верифициране на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ.

Въз основа на така установената фактическа обстановка и след анализ на относимата правна уредба на съюзно и национално ниво съдът е приел, че оспореният пред него индивидуален административен акт е издаден от компетентен орган, при спазване на приложимата процедура, в предвидената от закона писмена форма и с посочване на фактическите и правните основания за постановяването му. При преценката за съответствието на атакуваното волеизявление с материалния закон, съдът е съобразил регламентацията на описаните в акта нормативни разпоредби и становищата на страните, в резултат на което е достигнал до заключение, че административният орган правилно е отказал верификацията на заявените разходи. Решаващият състав на АССГ е приел, че условията за командироване в страната, размерите на командировъчните пари (пътни, дневни и квартирни), редът за отчитането им, както и правата и задълженията на командироващите и командированите са уредени в Наредбата за командировките, и доколкото нормата на чл. 27 от същата забранява изплащането на квартирни пари за нощуване на мястото на командировката, когато командированият живее в същото населено място, а именно такива разходи са заявени от бенефициера, то същите, както правилно е отчел РУО, се явяват в противоречие с чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ. В отговор на възражението на жалбоподателя, че комплексът, където е осъществена командировката, се намира извън гр. Варна и в този смисъл разходите за шестте нощувки на дванадесетте служители от гр. Варна са законосъобразно извършени, съдът е посочил, че Св. Св. Константин и Елена е селищно образувание с национално значение, което съгласно 22, ал. 1 от Закона за административно-териториалното устройство на Р. Б. (ЗАТУРБ) е разположено на територията на едно или повече населени места (в случая гр. Варна) и няма самостоятелно землище. В противовес със защитната теза на КЗП, АССГ е формирал заключение, че Наредбата, независимо че не се касае за отношения между командирован и командироващ, а за разходи, осъществени въз основа на сключен договор за организация на обучения, следва да се спазва в контекста на основанието по чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ.

По изложените съображения АССГ е отхвърлил жалбата на КЗП против атакувания отказ от верификация.

Решението е правилно.

Страните не спорят по фактите, както и в частта относно компетентността на органа, издал обжалвания административен акт, спазването на формата и процедурата по издаването му, поради което в тази част мотивите на касационната инстанция препращат към първоинстанционното решение и по аргумент от нормата на чл. 221, ал. 2, изр. 2-ро АПК не следва да бъдат повторно възпроизвеждани.

Спорът, предвид застъпените пред касационната инстанция защитни тези, е по приложението на материалния закон от решаващия състав на първостепенния съд в контекста на осъщественото от административния орган властническо правомощие.

Преди всичко и за прецизност касационната инстанция намира за необходимо да посочи, че възникналото между страните по спора материално правоотношение се регулира от ЗУСЕФСУ. На 01.07.2022 г. в Държавен вестник (ДВ), бр. 51 от същата дата, е обнародван Закон за изменение и допълнение на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗИДЗУСЕСИФ). Съгласно 73 от същия, законът влиза в сила от деня на обнародването му в ДВ. С 1 ЗИДЗУСЕСИФ се изменя наименованието на закона на ЗУСЕФСУ. Доколкото обаче съответствието на индивидуалните административни актове, какъвто е и процесното решение на РУО, с материалния закон се преценява към момента на издаването им (Арг.: чл. 142, ал. 1 АПК), приложима към разглеждането на настоящия спор е редакцията на закона към ДВ, бр. 52 от 09.06.2020 г., при посочване на новото му наименование, в сила от 01.07.2022 г.

Проверката за допустимост на разходите е съвкупност от процесуални действия на бенефициера и РУО на съответната оперативна програма, насочени към установяване на съответствието на заявените за верификация разходи със съдържащите се в чл. 57, ал. 1, т. 1 т. 7 ЗУСЕФСУ базови изисквания, правилата на чл. 57, ал. 2, чл. 58, ал. 1 и ал. 2 и съответните актове на Министерски съвет (МС), приети по реда на чл. 59 с. з.

Според предписанието на чл. 57, ал. 1 ЗУСЕФСУ, за да бъдат допустими, разходите следва: 1) да са за дейности, съответстващи на критериите за подбор на операции и се извършват от допустими бенефициенти съгласно съответната програма по чл. 3, ал. 2; 2) да попадат във включени в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категории разходи; 3) да са за реално доставени продукти, извършени услуги и строителни дейности; 4) да са извършени законосъобразно съгласно приложимото право на Европейския съюз (ЕС) и българското законодателство; 5) да са отразени в счетоводната документация на бенефициента чрез отделни счетоводни аналитични сметки или в отделна счетоводна система; 6) за извършването им да е налична одитна следа съгласно минималните изисквания на чл. 25 от Делегиран регламент (ЕС) № 480/2014 на Комисията от 3 март 2014 г. за допълнение на Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство (ОВ, L 138/5 от 13 май 2014 г.) и да са спазени изискванията за съхраняване на документите съгласно чл. 140 от Регламент (ЕС) № 1303/2013; и 7) да са съобразени с приложимите правила за предоставяне на държавни помощи.

По аргумент от чл. 57, ал. 2 ЗУСЕФСУ, освен посоченото в ал. 1, е необходимо разходите да са физически завършени или изцяло осъществени след подаването на формуляра за кандидатстване от бенефициера, а съгласно чл. 58, ал. 1 и ал. 2 ЗУСЕФСУ - да са платени в срока за допустимост за съответния програмен период и в рамките на програмния район на съответната програма по чл. 3, ал. 2 или при условията на чл. 70 от Регламент (ЕС) № 1303/2013, когато се осъществяват извън програмния район.

По силата на чл. 59, ал. 1 ЗУСЕФСУ Министерски съвет (МС) приема нормативен акт, съдържащ детайлни правила за допустимост на разходите, които също следва да бъдат съобразени. Този нормативен акт в случая е Постановление № 189 на МС от 28.07.2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове, за програмен период 2014 2020 г., обн., ДВ, бр. 61 от 5.08.2016 г., в сила от 5.08.2016 г., в относимата редакция, а именно - изм., бр. 30 от 11.04.2017 г., в сила от 11.04.2017 г., бр. 68 от 22.08.2017 г., в сила от 22.08.2017 г., изм. и доп., бр. 2 от 3.01.2018 г., в сила от 3.01.2018 г., изм., бр. 70 от 24.08.2018 г., доп., бр. 93 от 26.11.2019 г., в сила от 26.11.2019 г. (ПМС № 189/2016 г./Постановлението). Изрична препратка към съдържанието на този акт се съдържа и в чл. 7.1. Верифициране на разходите от УО от приетите по програмата и съставляващи Приложение № 2 към сключения между страните по настоящия спор АДПБФП Условия за изпълнение на проекти, финансирани по Оперативна програма Добро управление по процедура BG05SFOP001-2.019 за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ чрез подбор на проектни предложения с наименование Специализирани обучения за териториалната администрация (Условията за изпълнение).

Съгласно чл. 1 ПМС № 189/2016 г. с този акт се определят общите национални правила и детайлните правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), за програмен период 2014 2020 г. чрез конкретизиране на условия за допустимост и/или недопустимост на определени категории разходи. В разпоредбата на чл. 7, ал. 2 Постановлението е посочено, че при прилагане на формата по чл. 55, ал. 1, т. 1 ЗУСЕСИФ се определя максимален размер на разходите за командировъчни пари съгласно Наредбата за командировките в страната и Наредбата за служебните командировки и специализации в чужбина или съответните нормативни актове на друга държава членка на ЕС, в случаите, когато не е приложимо българското законодателство. В тази връзка и в отговор на оплакванията на касатора за неотносимост на правилата, съдържащи се в Наредбата за командировките, към преценката за допустимост на процесните разходи, настоящият състав на Върховния административен съд намира за необходимо да посочи, че действително, нормата не съдържа изрично предписание, поставящо допустимостта на разходите в зависимост от спазването на Наредбата. Но доколкото правилото препраща към нея относно максималните размери на командировъчните пари, а те са функция от съобразяването на разпоредбите на Наредбата, то очевидно тези предписания регулират и допустимостта на заявените от КЗП разходи. Аналогичен отговор на поставения въпрос е даден и във формиралата се по сходен правен казус съдебна практика на Върховния административен съд Вж.: Решение № 11044/01.12.2022 г., постановено по адм. дело № 6881/2022 г., VII о. на Върховния административен съд.

По аргумент от чл. 6, ал. 1 Наредбата не се считат за командировани лицата, които изпълняват служебни задачи в границите на населените места, където е мястото на работата им, определено при възникване на трудовото правоотношение, а съгласно чл. 27 от същата не се заплащат квартирни пари, когато е ползувана безплатна държавна или обществена квартира, когато командировката е в населено място, където живее командированият или семейството му, и в случая по чл. 24, ал. 2.

По делото не се спори, че заявените за верификация разходи за 72 нощувки са заплатени за общо 12 на брой лица (по 6 нощувки за всяко), които живеят в гр. Варна, но са командировани със заповед на председателя на КЗП в к. к. Св. Св. Константин и Елена. Не е спорно и че тези лица са взели участие в организираното обучение, както и че са били настанени в хотел Азалия, находящ се в к. к. Св. Св. Константин и Елена, за периода от 21.05.2021 г. до 06.06.2021 г. Безспорно е и заплащането на нощувките им в общ размер на 8 640,00 лева по Фактура 2/13.07.2021 г.

При тези факти заявените за верификация разходи за командировки на служителите, както правилно сочи РУО, а и първоинстанционният съд, се явяват недопустими на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ. За живущите в гр. Варна не могат да бъдат заплатени квартирни пари, каквито по своята същност са изразходваните средства. Противно на довода на касатора, к. к. Св. Св. Константин и Елена не е отделно населено място, различно от гр. Варна. С т. 3 от Решение № 45 на Министерски съвет (МС) от 25.01.2005 г. за определяне на селищни образувания с национално значение, обн., ДВ, бр. 11 от 1.02.2005 г., прието на основание чл. 23 ЗАТУРБ МС е определил курортен комплекс Св. св. Константин и Елена, община Варна, област Варна като селищно образувание с национално значение. Селищните образувания са предмет на регламентация в Раздел II от Г. Т. ЗАТУРБ, като според предписанието на чл. 22, ал. 1, изр. 2-ро с. з. селищното образувание е разположено на територията на едно или повече населени места и няма самостоятелно землище. След като процесните средства са заплатени за нощувки в курортен комплекс, намиращ се на територията на населеното място, където живеят и работят съответните лица, а именно гр. Варна, видно от текста на решението на МС, то те са разходвани в противоречие с императивните норми на чл. 6 и чл. 27 Наредбата за командировките, а това прави отказа на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ законосъобразен - налице е нарушение на приложимото национално право, което по аргумент от посочената разпоредба е абсолютно основание за отказ от верификация. Неотносим е в тази връзка наведеният от касатора факт, че комплексът се намира след указателната табела за край на населеното място гр. Варна. Местоположението на съответните сигнализации няма значение за разположението на селищното образувание. Такова има единствено приложимата нормативна регламентация.

Извън обхвата на касационната проверка е и дали разходите отговарят на условието за допустимост по чл. 57, ал. 1, т. 6 ЗУСЕФСУ, в какъвто смисъл са възраженията на жалбоподателя. Това основание относно претендирания разход не е посочено в акта, поради което и не подлежи на съдебен контрол.

По изложените съображения АССГ е формулирал правилен краен извод за законосъобразност на оспорения пред него индивидуален административен акт.

Първоинстанционният съд е приел и анализирал в цялост доказателствата, представени от страните в рамките на административното и съдебното производство, като е обосновал правните си изводи върху фактическата обстановка, приета за установена въз основа на тях. В този смисъл и доколкото правните изводи са направени след задълбочен логически анализ на всички доказателства, при правилно установена фактическа обстановка и приложение на законовите разпоредби, обжалваното решение се явява обосновано.

Неоснователно е и възражението, че решението е неправилно поради съществени нарушения за съдопроизводствените правила. Несъгласието на касатора с изводите на съда не е основание за отмяна на съдебното решение, а повод за иницииране на касационната му проверка, в контекста на основанието по чл. 209, т. 3, предл. 1-во АПК. Други доводи във връзка с твърдението за наличие на порок по чл. 209, т. 3, предл. 2-ро АПК касаторът не сочи, поради което и с оглед обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК касационната инстанция не дължи произнасяне по него.

При този изход на спора претенцията на ответника за присъждане на разноски е основателна и следва да бъде уважена, поради което и на основание чл. 143, ал. 3, вр. чл. 228 АПК, вр. чл. 78, ал. 8 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК), вр. с чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ (НЗПП), МС следва да бъде осъдено да заплати на КЗП разноски за юрисконсултско възнаграждение пред касационната инстанция в размер на 100,00 (сто) лева.

Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 1-во, предл. 1-во АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение,

РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА Решение № 5493/26.09.2022 г., постановено по адм. дело № 608/2022 г. по описа на Административен съд София-град.

ОСЪЖДА Комисия за защита на потребителите, с БУЛСТАТ [ЕИК], със седалище в гр. София, [улица], [номер], да заплати на Министерски съвет, с БУЛСТАТ [ЕИК], със седалище в гр. София, [улица], разноски размер на 100,00 (сто) лева, представляващи юрисконсултско възнаграждение за процесуално представителство пред касационната инстанция.

Решението е окончателно.

Вярно с оригинала,

Председател:

/п/ ВАНЯ АНЧЕВА

секретар:

Членове:

/п/ МИРОСЛАВА ГЕОРГИЕВА

/п/ ЮЛИЯ РАЕВА