Върховният административен съд на Р. Б. - Седмо отделение, в съдебно заседание на петнадесети май две хиляди и двадесет и трета година в състав: Председател: Д. М. Членове: КАЛИНА АРН. А. при секретар А. И. и с участието на прокурора В. Й. изслуша докладваното от съдията В. А. по административно дело № 1930 / 2023 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Агенцията по заетостта, със седалище и адрес гр. София, [улица]срещу Решение №7802 от 19.12.2022 г. на Административен съд София - град по адм. дело №7158/2022 г.

С обжалваното решение съдът е отхвърлил жалбата на Агенцията по заетостта срещу Решение за верификация на постъпило искане за окончателно плащане № BG05M90P001-6.003-0001/87 от 13.07.2022 г. на Ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014-2020 (ОПРЧР), В ЧАСТТА МУ с която е отказана верификация на разходи по т. 2.4, 2.5, 2.7 и 2.8 от акта, в общ размер на 46 600,82 лв.

Касационният жалбоподател – Агенцията по заетостта, счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон, при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необосновано – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Твърди, че първоинстанционният съд не е обсъдил доводите му за липса на мотиви в обжалваната част на акта, като от една страна, неправилно са определени фактите, а от друга, липсва описание на връзката между установените факти и посочените правни основания.

Сочи, че съдът неправилно е приложил разпоредбите на Закона за управление на средствата от Европейските фондове за споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 01.07.2022 г.) в отменената му редакция към датата на издаване на обжалвания административен акт.

По отношение на отказа за верификация в частта му по т. 2.4 от акта твърди, че от съдържанието на акта не става ясно кои аритметични калкулации административният орган счита за неправилни, като органът не е посочил конкретна нарушена разпоредба от националното или европейското законодателство в съответствие с чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ. Липсват каквито и да е било мотиви за другото посочено правно основание на чл. 57, ал. 1, т. 7 ЗУСЕФСУ.

Намира за неправилни изводите на първоинстанционния съд и в частта по т. 2.5. от акта, тъй като правното основание на чл. 57, ал. 1, т. 7 ЗУСЕФСУ не кореспондира с фактическите установявания – непредставяне на доказателства по реда на чл. 63 ЗУСЕФСУ. В случая е приложим чл. 64, ал. 1, предл. първо във връзка с ал. 3 ЗУСЕФСУ.

По отношение на отказа в частта му по т. 2.7 липсват конкретни факти, които органът е подвел под посочената правна норма, а и няма как последната да бъде приложима.

Твърди, че незаконосъобразността на акта в посочените части води и до незаконосъобразност в частта му по т. 2.8. относно непреките разходи.

Предвид изложеното прави искане решението да бъде отменено, като бъде отменен административният акт в оспорваната му част. Претендира разноски.

Касаторът се представлява от юрисконсулт Я. К..

Ответникът по касационната жалба – ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014-2020, счита същата за неоснователна. Оспорва релевираните от касатора доводи.

Прави искане решението да бъде оставено в сила. Претендира юрисконсултско възнаграждение.

Ответникът се представлява от държавен експерт С. А..

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд (ВАС), Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е допустима, подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е основателна.

От представените в първоинстанционното производство доказателства се установява следното:

На 10.12.2020 г. между УО на ОПРЧР и Агенцията по заетостта, е сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, чрез процедура по директно предоставяне на конкретен бенефициер, за изпълнението на проект "Запази ме", на обща стойност 74 612 131,92 лв.

Административният договор е изменен с Допълнително споразумение №01 от 22.01.2021 г. и Допълнително споразумение №02 от 05.05.2021 г.

С Искане за окончателно плащане № 5, с отчетен период 10.12.2020 г. - 18.03.2022 г., Агенцията по заетостта е предявила за верификация 6 726 355,46 лв. за извършени разходи за компенсации на работници и служители, осигурени в икономически дейности, за които са въведени временни ограничения за осъществяването им с акт на държавен орган в период на обявено извънредно положение или извънредна епидемична обстановка и са посочени в списъка по чл.1, ал.1 от Постановление № 325 на Министерския съвет от 26.11.2020 г. за определяне на условията и реда за изплащане на компенсации на работници и служители, осигурени в икономически дейности, за които са наложени от държавен орган временни ограничения за осъществяването им в периода на обявено извънредно положение или обявена извънредна епидемична обстановка (ПМС №325/2020 г.) и непреки разходи.

На 13.07.2022 г., с Решение за верификация №BG05M90P001-6.003-0001/87, в обжалваната част, ръководителят на УО на ОПРЧР отказва за верифициране разходи на следните основания:

-в т.2.4 - неправилни аритметични калкулации, формиращи стойността на компенсацията, в размер на 17 349,38 лв., на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 и 7 ЗУСЕФСУ.

-в т.2.5 - предявени са разходи за лица, за които не са представени съответните документи, в размер на 277,57 лв., на основание чл. 57, ал. 1, т. 7 ЗУСЕФСУ.

-в т.2.7 - изплатени разходи за лица, които са извън периода на допустимост, в размер на 26 728,53 лв., на основание чл. 57, ал. 1, т. 5 ЗУСЕФСУ във вр. с чл.3.18 от АДБФП и

-в т.2.8 непреки разходи, които са фиксирани на 4% от отчетените допустими разходи, в размер на 2245,34 лв., на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ във вр. с чл. 55, ал. 1 т. 4 ЗУСЕФСУ и чл. 8, ал. 1 от ПМС №189/2016, чл.67(1), точка г, чл.67(5) точка a, (i) и (ii) и чл.68, буква (а) от Регламент 1303/2013 във вр. с раздел 12.3 допустими разходи от условията за кандидатстване по схемата.

Причините за неверифициране на разходите са подробно описани в Приложение №1, неразделна част от решението за верификация.

В хода на съдебното производство органът представя Заповед № РД-03-2 от 01.12.2020 г., изменена със Заповед №РД-03-7 от 20.04.2021 г. на министъра на труда и социалната политика, с която издателят на оспорения акт е определен за ръководител на УО на ОПРЧР.

Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореният отказ е издаден от компетентен орган, в исканата от закона форма, съдържа фактически и правни основания, в хода на административното производство органът не е допуснал съществени нарушения на съдопроизводствените правила и актът е издаден в съответствие с материалния закон.

За неоснователни са приети възраженията на Агенцията за липса на мотиви, тъй като в приложението към обжалвания административен акт, в табличен вид, са изложени ясни и конкретни фактически установявания, както и подробни съображения, мотивирали РУО да откаже разходите.

Съдът намира, че компенсацията се изчислява и изплаща съобразно реалния брой на работните дни за съответния месец. С. К. на труда и приложимата нормативна уредба, свързана с трудовото и осигурителното законодателство, броят на работните дни се изчислява по календар, което е обективен факт. В този смисъл, за да се приемат за допустими разходите, е необходимо да са направени за реално предоставени услуги и положен труд на базата на работните дни през месеца, за които може да се изплати компенсация /защото именно през тези дни лицето е възпрепятствано реално да полага труд/. Предвид това и неправилното изчисление на средствата за погрешно определен брой работни дни за съответния месец е обективно проверим факт, като нарушението не би могло да се санира или респ. да се промени. В Приложение №1 изчерпателно за отказа от верификация на средствата по т.2.4 е посочен за всяко заявление на база представените от работодателите досиета на физическите лица /съдържащи се във външната памет/ за конкретния месец в какво се състои неправилното изчисление на компенсацията, което обосновава отказа за верификация на сторените разходи. Предявените разходи не са за реално извършени услуги и положен труд, поради което, според първоинстанционния съд, на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 /предишна т. 3 ЗУСЕФСУ/ законосъобразно и правилно е отказана верификация на средствата по т.2.4.

По отношение другото сочено правно основание - чл. 57, ал. 1, т. 7 /предишна т. 6 ЗУСЕФСУ/, съдът намира, че за направените разходи е налична одитна следа, следователно е спазена разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 7 /предишна т. 6 от ЗУСЕСИФ/, но визираната норма е само една от няколко посочени правни основания за отказ, тъй като поне едно от посочените основания е налице, а именно предявените разходи по т.2.4 не са за реално извършени услуги и положен труд поради неправилни аритметични калкулации, формиращи стойността на компенсациите.

Съдът намира за правилен административният акт и в частта му по т. 2.5, с посочено правно основание чл. 57, ал. 1, т. 7 /предишна т. 6 ЗУСЕФСУ/, тъй като не е изпълнено изискването за предявените разходи, изрично и подробно описани в Приложение №1 към решението, редове 1021-1023, да са представени релевантни документи от бенефициера.

По отношение на т. 2.7 от акта, първоинстанционният съд приема, че разходи, направени след крайния срок на изпълнение на дейностите по операцията и проекта нямат качеството на допустими, поради което и направените от бенефициера плащания след тази дата се явяват незаконосъобразно извършени и правилно е отказана верификацията на тези разходи, на основание чл. 57, ал. 1, т. 5 /предишна т. 4 ЗУСЕФСУ/, тъй като задължението за спазването на периода на допустимост на разходите произтича пряко от българското законодателство.

По отношение отказът за верификация по т. 2.8 , на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 /предишна т. 3 ЗУСЕФСУ/, съдът намира, че жалбата е неоснователна и актът е законосъобразен, тъй като при прилагането на конкретния процент на непреките разходи, законосъобразно е постановен отказ за верификация на сумите, които надхвърлят установените максимални размери на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 /предишна т. 3 ЗУСЕФСУ/ - разходите са реално доставени продукти, извършени услуги, строителни и монтажни работи и положен труд.

Въз основа на горното съдът обосновава извод за законосъобразност на акта и отхвърля жалбата на Агенцията по заетостта.

Решението е неправилно.

Обжалваният административен акт е издаден на 13.07.2022 г., след измененията в ЗУСЕФСУ - ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 01.07.2022 г. В него са цитирани разпоредби от закона, в редакцията им след изменението.

Съгласно 70 от Преходните и заключителни разпоредби от Закона за изменение и допълнение на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), до приключването на програмите за програмен период 2014 – 2020 г., съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), разпоредбите на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, отменени или изменени с този закон, запазват своето действие по отношение на управлението на средствата от ЕСИФ, както и по отношение на изпълнението и контрола на тези програми. Приетите от Министерски съвет и министъра на финансите нормативни актове до влизането в сила на този закон запазват своето действие по отношение на програмния период 2014 – 2020 г., съгласно 71, ал. 2 от ЗИД на ЗУСЕСИФ, а съгласно 73 законът влиза в сила от деня на обнародването му в „Държавен вестник“.

В съответствие с чл. 142, ал. 1 АПК съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му. С оглед горното, приложима към разглеждането на настоящия спор е редакцията на закона към ДВ бр. 52 от 09.06.2020 г., при посочване на новото му наименование, в сила от 01.07.2022 г.

Ето защо, правилно първоинстанционният съд приема за приложими редакциите на процесните разпоредби от ЗУСЕФСУ, преди изменението му с ДВ бр. 52 от 2020 г., но неправилно се позовава на правни основания, които не са посочени в обжалвания административен акт. Непосочването на относимото правно основание за издаване на акта засяга правото на защита на неговия адресат и препятства съдебния контрол по съществото на спора. Съдът не може да извежда волята на издателя на акта вместо него, нито да предполага на какво основание същият се е произнесъл или по какви съображения е постановил акт с определено съдържание. Ето защо, като е посочил правни основания, които не се съдържат в обжалвания административен акт, съдът е допуснал нарушение на материалния закон.

Изложеното обосновава извод за незаконосъобразност на обжалвания акт само на това основание.

За пълнота следва да се посочи и следното:

По т. 2.4 от акта – неправилни аритметични калкулации, формиращи стойността на калкулациите, които органът от една страна приема като разходи, които не са за реално доставени продукти, извършени услуги, строителни и монтажни работи и положен труд, а от друга като за разходи, за които не е налична одитна следа.

Разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 6 ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция) изисква за разхода да е налична одитна следа съгласно изискванията на чл. 25 от Делегиран регламент (ЕС) № 480/2014 на Комисията от 3 март 2014 г. за допълнение на Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство (ОВ, L 138/5 от 13 май 2014 г.) и са спазени изискванията за съхраняване на документите съгласно чл. 140 от Регламент (ЕС) № 1303/2013. Член 25, параграф 1, б. б) от Регламент № 480/2014 изисква одитната следа да е такава, че да дава възможност за равняване на сертифицираните пред Комисията обобщени суми с подробните данни от счетоводните регистри и разходооправдателните документи, с които разполагат управляващият орган и бенефициерът по отношение на съфинансираните операции.

От анализа на посоченото изискване е видно, че изискването за одитна следа е относимо само за разход, който по принцип е допустим, защото за разход, който не е допустим, т. е. който не попада в кръга на допустимите категории разходи е ирелевантно има ли или не одитна следа.

Изложените от органа фактически основания не могат да бъдат отнесени към това правно основание.

Нормата на чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция) също не кореспондира с посочените от органа фактически установявания.

По т. 2.5 от акта – предявени разходи за компенсации на лица, за които не са представени документи, въпреки, че същите са изискани, които органът приема като разходи, за които не е налична одитна следа. По мотивите изложени по - горе това фактическо установяване няма как да бъде квалифицирано по чл. 57, ал.1, т. 7 ЗУСЕФСУ. В случая намира приложение чл. 64, ал.1, предл. първо ЗУСЕФСУ, което обаче не е посочено като правно основание за отказа в тази му част.

По т. 2.7 от акта – разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция) винаги е свързана с посочване на конкретно нарушение на съответното законодателство, каквото не е посочено в обжалвания административен акт.

От съдържанието на отказа, в частта по т. 2.8 от него, е видно, че органът е отказал верифициране на непреки разходи, тъй като разходите не са за реално доставени продукти, извършени услуги, строителни и монтажни работи и положен труд. Посочените фактически установявания по никакъв начин не могат да бъдат отнесени към разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция). Непреките разходи са определени в раздел 12.3 Допустими разходи от Условията за кандидатстване по схемата или това са документите по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ.

Изложеното води до неправилност на обжалваното съдебно решение поради нарушение на материалния закон, като същото следва да се отмени. Делото е изяснено от фактическа страна и административният акт, в обжалваната му част, следва да бъде отменен като незаконосъобразен. Административното производство е започнало по инициатива на бенефициера, поради което преписката следва да се върне на органа със задължителни указания по тълкуването и прилагането на материалния закон. На основание чл. 174 АПК съдът следва да определи на органа срок за произнасяне. При съобразяване на чл. 62, ал. 1 ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция) съдът определя 90 - дневен срок на органа за произнасяне.

С оглед на изхода от спора, направено от касатора искане и на основание чл. 143 АПК съдът следва да осъди Министерство на труда и социалната политика – юридическото лице, в чиято структура е органът ответник, да заплати на Агенцията по заетостта направените по делото разноски в общ размер от 472,81 лв., от които 372,81 лв. платена държавна такса и 100 лв. юрисконсултско възнаграждение, определено в съответствие с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ.

Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 и чл. 173, ал. 2 и чл. 174 АПК Върховният административен съд

РЕШИ:

ОТМЕНЯ Решение №7802 от 19.12.2022 г. на Административен съд София - град по адм. дело №7158/2022 г. и вместо него ПОСТАНОВЯВА:

ОТМЕНЯ Решение за верификация на постъпило искане за окончателно плащане № BG05M90P001-6.003-0001/87 от 13.07.2022 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014-2020 г., В ЧАСТТА МУ с която е отказана верификация на разходи по т. 2.4, 2.5, 2.7 и 2.8 от акта, в общ размер на 46 600,82 лв.

ИЗПРАЩА преписката на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона.

ОПРЕДЕЛЯ 90 - дневен срок за произнасяне.

ОСЪЖДА Министерство на труда и социалната политика, с адрес гр. София, [улица], да заплати на Агенцията по заетостта, с адрес гр. София, [улица], разноски по делото в размер на 472,81 (четиристотин седемдесет и два лева и осемдесет и една стотинки) лева.

Решението е окончателно.

Вярно с оригинала,

Председател:

/п/ ДАНИЕЛА МАВРОДИЕВА

секретар:

Членове:

/п/ К. А. п/ ВЕСЕЛА АНДОНОВА