Върховният административен съд на Р. Б. - Пето отделение, в съдебно заседание на тринадесети декември две хиляди и двадесет и трета година в състав: Председател: В. Г. Членове: М. Н. М. Г. при секретар Н. А. и с участието на прокурора Д. К. изслуша докладваното от съдията М. Н. по административно дело № 2521/2023 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на С. Д. срещу Решение № 165/09.01.2023 г. на Административен съд София-град (АССГ) постановено по адм. дело № 6888/2022 г.

С обжалваното решение е отхвърлена жалбата на С. Д. срещу Решение № 4/17.06.2022 г. на Управителния съвет на Института на дипломираните експерт-счетоводители и С. Д. е осъден да заплати разноски по делото.

Касационният жалбоподател обжалва решението с доводи, че то е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че съдът не е изложил собствени правни изводи, по смисъла на чл. 172, ал. 2 АПК. Излага подробни съображения в подкрепа на това си становище, като акцентира върху обстоятелството, че съдът не е изложил съображения относно материалната законосъобразаност на оспорваната заповед, вкл. правната квалификация на вмененото му дисциплинарно нарушение и не е обсъдил възраженията му в тази връзка. Излага и съображения относно правната природа на решението на Управителния съвет (УС) на Института на дипломираните експерт-счетоводители (ИДЕС), както и на неговите правомощия в дисциплинарното производство. Моли обжалваното решение да се отмени. Претендира разноски. Представя писмена защита, в която се преповтарят изложените в касационната жалба съображения и списък на разноските. Касационният жалбоподател се представлява от адв. М..

Ответникът по касация Управителният съвет на Института на дипломираните експерт счетоводители оспорва касационната жалба по съображения изложени в писмен отговор. Моли обжалваното решение да се остави в сила. Претендира разноски. Представя списък на разноските. Ответникът по касация се представлява от адв. Т..

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба.

Върховният административен съд, състав на пето отделение, като прецени данните по делото, доводите и възраженията на страните, намира, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок, от надлежна страна и срещу подлежащ на оспорване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е основателна по следните съображения.

За да постанови обжалваното решение, съдът е приел от фактическа страна следното: С. Д. е регистриран одитор, дипл. № [номер].

С писмо вх. № 032/01.12.2021 г. Комисията за публичен надзор над регистрираните одитори (КПНРО) е уведомила ИДЕС, че с решение на КПНРО от 30.11.2021 г. е приет доклад, установяващ факти и обстоятелства от извършената инспекция за гарантиране качеството на професионалната дейност на С. Д.. Посочено е, че е установено, че С. Д. не е участвал в признати форми на продължаващо професионално развитие, в които половината от минималния брой задължителни часове (40 часа съгласно чл. 30, ал. 1 от Закона за независимия финансов одит (ЗНФО)) да бъдат отчетени от участие във форми, организирани от ИДЕС или с участие на професионалната организация. Посочено е, че с това С. Д. е нарушил състава на чл. 30, ал. 2 ЗНФО във връзка с чл. 22, т. 2 от Правила за продължаващото професионално развитие на регистрираните одитори (Правилата). Към писмото са приложени четири броя фактури за проведени обучения.

С Протокол № 1/18.01.2022 г. Дисциплинарният съвет (ДС) на ИДЕС (т. 2) е образувал дисциплинарно производство срещу С. Д.. Определена е комисия, която да извърши проучване, да изиска писмени обяснения и в срок до 18.02.2022 г. да изготви доклади, които да внесе в ДС.

С покана изх. № 002/24.01.2022 г. С. Д. е уведомен от председателя на ДС за образуваното дисциплинарно производство и е поканен, в 7-дневен срок от съобщението, да даде писмени обяснения и да представи доказателства. Тъй като С. Д. е отказал получаването на пощенските пратки съдържащи поканата, за същата той е уведомен устно, за което е съставен протокол от 07.02.2022 г. В предоставения срок г-н Донев не е дал писмени обяснения и не е представил доказателства.

На 18.02.2022 г. комисията, определена от ДС е изготвила доклад. Приела е, че С. Д. не е участвал в признати форми на продължаващо професионално развитие, в които половината от минималния брой задължителни часове (40 часа съгласно чл. 30, ал. 1 ЗНФО) да бъдат отчетени от участие във форми, организирани от ИДЕС или с участие на професионалната организация. Посочила е, че е нарушен чл. 30, ал. 2 ЗНФО, във връзка с чл. 22, т. 2 от Правилата. Отразила е, че към писмото на КПНРО са приложени копия на четири броя фактури, които не доказват изпълнение на задължението за обучение. В доклада се съдържат и изводи, че деянието на С. Д. представлява нарушение на чл. 30, ал. 1 ЗНФО. Прието е, че е нарушен съставът на чл. 8, т. 5 от Устава на Института на дипломираните експерт-счетоводители (Устава на ИДЕС). След анализ на налаганите на жалбоподателя наказания за нарушения на Устава на ИДЕС е прието, че съответно на вида и тежестта на извършеното от него дисциплинарно нарушение е прилагане на мярката по чл. 40, ал. 3, т. 7 ЗНФО глоба в размер на 1000 лв. В тази насока е предложението към ДС.

С покана от 24.02.2022 г. на председателя на ДС на ИДЕС г-н Донев е поканен да присъства и да даде писмени обяснения в дистанционното заседание на 07.04.2022 г. на ДС. Поканата е получена на 11.03.2022 г., но С. Д. не е участвал в заседанието.

В заседанието на 07.04.2022 г. са участвали всички седем членове на ДС. Съставен е Протокол № 5/07.04.2022 г. Видно от отразеното в протокола ДС взел решение на С. Д. да се наложи дисциплинарна мярка по чл. 40, ал. 3, т. 7 ЗНФО глоба в размер на 1000 лв., за нарушаване на разпоредбата на чл. 30, ал. 2 ЗНФО, вр. чл. 8, т. 5 от Устава на ИДЕС.

Издадено е Решение № 02/07.04.2022 г. за налагане на дисциплинарна мярка на председателя на ДС на ИДЕС, с което за установено виновно нарушение на чл. 30, ал. 2 ЗНФО, съответно на чл. 8, т. 5 от Устава на ИДЕС, във връзка с чл. 22, т. 2 от Правилата, на С. Д., на основание чл. 47, ал. 5 от Устава на ИДЕС (съответно на чл. 41, ал. 5 във връзка с чл. 40, ал. 1 ЗНФО) е наложена дисциплинарна мярка по чл. 46, ал. 1, т. 7 от Устава на ИДЕС (съответно на чл. 40, ал. 3, т.7 ЗНФО) - глоба в размер на 1 000 лева, считано от датата на влизане в сила на решението. В решението са изложени фактическите констатации по дисциплинарната преписка и мотивите на ДС относно правните основания за налагане на дисциплинарната мярка, подробно възпроизведени от решаващия съд.

С жалба вх. № 042/26.05.2022 г. С. Д. е оспорил Решение № 02/07.04.2022 г. за налагане на дисциплинарна мярка на председателя на ДС на ИДЕС.

С процесното Решение № 4 по Протокол № 12/17.06.2022 г., т. 1, УС на ИДЕС е оставил без уважение подадената жалба. Съдържанието на решението е подробно възпроизведено от решаващият съд.

При така установеното от фактическа страна съдът е приел от правна страна, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в изискуемата писмена форма и съдържа реквизитите, посочени в чл. 59, ал. 2 АПК. Приел е, че в хода на развилото се дисциплинарно производство не са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, които да бъдат определени като съществени и съответно да мотивират отмяната на акта само на това основание. Приел е, че при постановяване на оспореното решение УС е приложил правилно относимите материално правни разпоредби.

Решението е неправилно.

Основателен е доводът в касационната жалба, че решаващият съд е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила, като не е изложил собствени мотиви относно материалната законосъобразност на обжалваното решение и не е обсъдил наведените от него доводи в тази връзка. Видно от мотивите на обжалваното съдебно решение, изводите за спазването на материалния закон на съда се свеждат до цитиране на разпоредбите на чл. 30, ал. 1 ЗНФО, на чл. 8, т. 5 от Устава на ИДЕС, на чл. 22, т. 2 от Правилата и констатацията, че в единния годишен отчет (ЕГО) на жалбоподателя били описани 4 броя обучения, организирани от външни институции и фирми, като общият брой посетени занимания е 40 часа. Съдът е извел извод, че тази информация съответства на представените от жалбоподателя фактури за проведени обучения пред КПНРО, приобщени към дисциплинарното производство. Заниманията не били организирани от ИДЕС или с участие на ИДЕС. По тези съображения е приел за правилен изводът, че е извършено дисциплинарно нарушение от жалбоподателя. Видно е, че съдът въобще не е изложил съображения относно правната квалификация на вмененото за извършено от С. Д. дисциплинарно нарушение, каквито възражения е имало изложени в първоинстанционната жалба. Не са изложени съображения дали правилно вмененото като извършено нарушение е квалифицирано като такова по чл. 30, ал. 2 ЗНФО и ако това е така защо. Не са изложени съображения относно квалификацията на нарушението като такова по чл. 8, т. 5 от Устава на ИДЕС и чл. 22, т. 2 от Правилата. Не са изложени съображения дали неспазването на изискването поне половината от минималния брой задължителни часове по чл. 30, ал. 1 ЗНФО да бъдат отчетени от участие във форми, организирани от ИДЕС или с участие на професионалната организация може да се разглежда като дисциплинарно нарушение и защо. Доводите на жалбоподателя в тази връзка също не са обсъдени от съда. Поради тази причина те са наведени и пред касационната инстанция, която обаче следва да провери правните изводи на съда, предвид чл. 220 АПК, а не да излага за първи път съображения относно материалната законосъобразност на акта, т. е. за първи път да прилага материалния закон, спрямо установените факти. Това би лишило страните от една инстанция по същество, съответно би попречило на страните да организират защитата си. Неизлагането на мотиви по спорни въпроси и необсъждането на относими доводи на страните, представлява съществено нарушение на съдопроизводствените правила, конкретно наведено в касационната жалба. Нарушено е изискването на чл. 172а, ал. 2 АПК. Допуснатото нарушение е основание за отмяна на постановеното решение и връщането му за ново разглеждане от друг състав на същия съд. При новото разглеждане съдът ще следва да изложи при установените факти, правни изводи относно наличието на дисциплинарно нарушение, на правната му квалификация, индивидуализацията на наложената дисциплинарна мярка и дали същата съответства на характера и тежестта на дисциплинарното нарушение, както и мотивирано да обсъди доводите на жалбоподателя в тази връзка.

За пълнота на изложението следва да се отбележи, че настоящата инстанция намира, че изводите на решаващия съд за това, че решението е издадено от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма и без допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила са правилни. Неоснователни са доводите в касационната жалба относно правомощията на УС на ИДЕС в дисциплинарното производство и неговата компетентност да разгледа и да се произнесе с решение по жалби срещу решения на ДС на ИДЕС за налагане на дисциплинарна мярка. УС на ИДЕС не е правораздавателен орган в дисциплинарното производство, а горестоящ орган, пред когото обжалването на постановеното от ДС на ИДЕС решение подлежи на задължително обжалване.

Институтът на дипломираните експерт-счетоводители, съгласно чл. 35, ал. 2 ЗНФО, е професионална организация на дипломираните експерт-счетоводители и регистрираните одитори, която осигурява упражняването на професионалната дейност на своите членове, включително извършването на финансов одит в интерес на обществото, при спазване на стандартите за професионално и етично поведение. Функциите на Института са посочени в чл. 36, ал. 1 ЗНФО, като в т. 12 изрично е посочено, че налага дисциплинарни мерки на своите членове. Чл. 40 ЗНФО регламентира дисциплинарната отговорност, а чл. 41 с. з. дисциплинарното производство. Дисциплинарните мерки се налагат от ДС (мерките по чл. 40, ал. 3, т. 1 4 или 7) или от УС на ИДЕС по предложение на ДС (мерките по чл. 40, ал. 3, т. 5 или 6). При налагане на дисциплинарните мерки, ДС на ИДЕС действа като административен орган по смисъла на 1, т. 1 ДР на АПК, тъй като е носител на административни правомощия. Реда за обжалване на решението за налагане на дисциплинарните мерки, е регламентиран в чл. 42 ЗНФО. За мерките по чл. 40, ал. 3, т. 7 ЗНФО, каквато е процесната, е предвидено, че се обжалва пред УС на ИДЕС. В този случай УС на ИДЕС е по-горестоящ административен орган, като обжалването по административен ред е задължително. Законът овластява ДС на ИДЕС да налага дисциплинарни мерки, съответно правоотношението в дисциплинарното производство е такова на власт и подчинение, което е характерен белег на административното правоотношение. Макар ИДЕС да е професионална организация и самостоятелно юридическо лице (чл. 35 ЗНФО) тя има качеството на административен орган. Решенията за налагане на дисциплинарни мерки подлежат на обжалване пред по-горестоящ административен орган, какъвто по силата на закона се явява УС на ИДЕС за дисциплинарните мерки по чл. 40, ал. 3, т. 1 4 или 7. Законът за независимия финансов одит, в чл. 42, ал. 2, изрично предвижда, че решението на управителния съвет за налагане на мярка по чл. 40, ал. 3, т. 2 7 подлежи на обжалване пред Административния съд град София, по реда на глава десета, раздел I на Административнопроцесуалния кодекс. Независимо, че не е предвидено изрично, че той действа като по-горестоящ административен орган, предвид чл. 119 от Конституцията на Република България, не може да се приеме, че е правораздавателен орган. Правилен е изводът на решаващия съд, че производството по обжалване на решението на ДС пред УС на ИДЕС се развива по правилата на чл. 81 и сл. АПК.

Неоснователни са доводите в касационната жалба, че УС именно защото не е действал като правораздавателен орган, е постановил допълващ и коригиращ обжалваното решение акт. Тези доводи противоречат на разпоредбата на чл. 97, ал. 1 АПК, съгласно която в двуседмичен срок от получаване на преписката, когато е едноличен, и в едномесечен срок, когато е колективен, компетентният да разгледа жалбата или протеста орган се произнася с мотивирано решение, с което обявява оспорения акт за нищожен, отменя го изцяло или отчасти като незаконосъобразен или нецелесъобразен или отхвърля жалбата или протеста. Когато органът отхвърли жалбата или протеста, мотивите за това решение се смятат за част от мотивите на административния акт. Компетентният орган е длъжен незабавно да уведоми жалбоподателя за датата на получаване на преписката. Изводите на решаващия съд в тази връзка са правилни. Правото на защита на жалбоподателя не е нарушено от това, каквито съображения са изложени в касационната жалба, защото законово му е гарантирана възможността да обжалва решението на УС на ИДЕС пред съд и да защити правата си, от която възможност наказаният одитор се е възползвал.

Не се споделят и доводите в касационната жалба, че дисциплинарното производство не може да започне по сигнал на КПНРО.

Комисията за публичен надзор над регистрираните одитори е специализиран държавен орган за регулиране и надзор върху дейността на лицата по чл. 12, ал. 2 - регистрираните одитори. Същата осъществява надзор чрез извършване на инспекции за гарантиране качеството на професионалната дейност на регистрираните одитори. При констатиране на нарушения, които биха могли да бъдат свързани с нарушение на качеството на професионалната дейност на регистрираните одитори (а следва да се приеме че спазването на изискването на чл. 30, ал. 1 ЗНФО гарантира качеството на професионалната дейност на регистрираните одитори), няма законова пречка същата да сезира ИДЕС за установеното в хода на извършената инспекция, както е в процесния случай. Писмото на КПНРО има характер на сигнал. Изложените от решаващия съд мотиви в тази връзка са правилни.

По изложените съображения обжалваното съдебно решение като неправилно следва да бъде отменено. На основание чл. 222, ал. 2 АПК делото следва да бъде върнато за ново разглеждане от друг съдебен състав на същия съд.

С оглед изхода на спора разноски не следва да бъдат присъждани. По искането за разноски, при условията на чл. 226, ал. 3 АПК, ще следва да се произнесе първоинстанционният съд при новото разглеждане на делото.

Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. първо, предл. второ, вр. чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК, Върховният административен съд, пето отделение

РЕШИ:

ОТМЕНЯ Решение № 165/09.01.2023 г. на Административен съд София-град постановено по адм. дело № 6888/2022 г. и

ВРЪЩА делото на Административен съд София-град за ново разглеждане от друг съдебен състав.

Решението е окончателно.

Вярно с оригинала,

Председател:

/п/ ВИОЛЕТА ГЛАВИНОВА

секретар:

Членове:

/п/ МАРИЯ НИКОЛОВА

/п/ МИРЕЛА ГЕОРГИЕВА