Върховният административен съд на Р. Б. - Пето отделение, в съдебно заседание на тринадесети септември две хиляди и двадесет и трета година в състав: Председател: Д. Ч. Членове: ЕМАНОИЛ М. Д. при секретар М. Д. и с участието на прокурора Г. Х. изслуша докладваното от председателя Д. Ч. по административно дело № 3589 / 2023 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на министъра на образованието и науката против решение №102/31.01.23 г., постановено по адм. д. 2546/2022 г. по описа на Административен съд – Варна (АС-Варна).

Касаторът оспорва съдебното решение като твърди, че е неправилно поради нарушения на материалния закон и необоснованост - касационни основания за отмяна по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК, поради което иска да бъде отменено и вместо него да бъде постановено ново по същество на спора, с което да бъде оставена в сила негова Заповед № РД-14-56/12.10.2022 г. Подробни съображения в подкрепа на твърдените касационни основания и исканията са изложени в касационната жалба. Не претендира заплащане на разноски.

Ответната страна Частна детска градина „Щастлива планета“ оспорва касационната жалба по съображения, изложени в писмен отговор. Не претендира разноски.

Прокурорът от Върховна административна прокуратура заявява становище за основателност на касационната жалба.

Върховният административен съд, пето отделение, намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна, в срок и е процесуално допустима, а разгледана по същество е основателна по следните съображения:

С обжалваното решение №102/31.01.23 г., постановено по адм. д. 2546/2022 г. по описа на АС-Варна е отменена Заповед № РД14-56/12.10.2022г. на министъра на образованието и науката, с която е отказано вписването в Регистъра на институциите в системата на предучилищното и училищното образование на Частна детска градина „Щастлива планета“. Административният съд е приел, че оспорената пред него заповед е издадена от компетентен административен орган, в предвидената от закона форма и без допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон и целта на закона.

Така постановеното съдебно решение е валидно и допустимо, но неправилно.

Атакуваното съдебно решение е постановено от законен състав след надлежно сезиране с процесуално допустима жалба против подлежащ на обжалване индивидуален административен акт. При правилно установена фактическата обстановка по спора, решаващият съд е обосновал незаконосъобразни правни изводи.

Обосновано въз основа на всички събрани по делото доказателства АС-Варна е приел за установено, че със заявление № 0607-287/30.08.2021 г. от Частна детска градина “Щастлива планета“ЕООД е поискано вписването й като детска градина в Регистъра на институциите в системата на предучилищното и училищното образование (Регистъра) с адрес на сградата: гр. Варна, ул. Ц. А. № 3. Към заявлението е представено удостоверение за въвеждане в експлоатация на строеж „Частно училище със столова, представляващо промяна на предназначението на триетажна административно-делова сграда с клуб-ресторант“ с адрес: гр. Варна, ул. Ц. А. № 3. При първоначалното разглеждане на заявлението от Експертната комисия, назначена на министъра на образованието и науката за изготвяне на експертни становища с предложения за вписване, промени, отписване и заличаване на частни детски градини и училища в Регистъра (Комисия/та), е констатирано, че не са представени всички документи по чл. 331, ал. 2 от Закона за предучилищното и училищното образование (ЗПУО), поради което е изпратено уведомление до заявителя да представи: проект за достатъчен брой открити детски площадки, съгласно изискването на чл. 60 ал. 5 от Наредба № РД 02-20-3/21.12.2015 г. за проектиране, изпълнение и поддържане на сгради за обществено обслужване в областта на образованието и науката, здравеопазването, културата и изкуствата (Наредба/та от 2015 г.) и разрешение или удостоверение за ползване на обекта, за който се кандидатства с предназначение за детска градина. В изпълнение на указанията е представена схема на площадки за игра на открито, протокол от Регионална здравна инспекция - Варна и извадка от кадастрална карта с отразяване на обекта като „сграда за образование“. След разглеждане на допълнително представените документи Комисията отново е намерила, че липсва разрешение или удостоверение за ползване и отразяване на обща спортна площадка за всички групи без съоръжения. С последващо писмо е отстранено несъответствието в проекта за площадката, но отново не е представено удостоверение за смяна на предназначение на сградата. Въпросът относно необходимостта от подобен документ, за да бъде удовлетворено подаденото заявление, е предмет на кореспонденция между заявителя и различни представители на Министерство на образованието и науката, която е била на разположение на експертната комисия при изготвяне на заключението й от 28.09.2022 г. С него е предложено на министъра образованието и науката да бъде отказано исканото вписване в Регистъра, което е и направено с оспорената пред АС-Варна заповед, издадена на основание чл. 335, т. 1 от ЗПУО и чл. 33, ал. 1 във връзка с чл. 30, т. 2 от Наредба № 9/19.08.2016 г. за институциите в системата на предучилищното и училищното образование (Наредба № 9/2016 г.)

Съгласно чл. 330, ал. 1 и ал. 3 от ЗПУО частните детски градини и училища се създават, преобразуват, променят и прекратяват дейността си при спазване изискванията на този закон и при условията и по реда на Търговския закон, на Закона за юридическите лица с нестопанска цел или на Закона за кооперациите или при условията и по реда на законодателството на държава членка като те не могат да имат друг предмет на дейност освен дейност на детска градина или училище и може да извършват дейност само на една детска градина или училище. На основание чл. 331, ал. 1 и ал. 2 от ЗПОУ създадените частни детски градини и частни училища може да осъществяват дейността си само след вписване в Регистъра на институциите в системата на предучилищното и училищното образование и издаване на удостоверение за това, а вписването в регистъра на институциите се извършва по заявление на частната детска градина или частното училище, което съдържа: 1. данни за юридическото лице; 2. единния идентификационен код или кода по БУЛСТАТ; 3. данни за директора на детската градина или училището; 4. учебната година, от която се иска вписване в регистъра на институциите; 5. вид на училището по чл. 38, ал. 1 и 2 или чл. 39, ал. 2, т. 1 - 3; 6. форми на обучение и организация на учебния ден; 7. профили или професии; 8. седалище и официален адрес на детската градина или училището и адрес на сградата/сградите, където ще се провежда образователният процес, като задължително се посочва и идентификаторът на недвижимия имот съгласно чл. 26 от Закона за кадастъра и имотния регистър (ЗКИР); при използване на несамостоятелна част от сградата се конкретизират помещенията; 9. наименование на детската градина или училището. Раздел II от Наредба № 9/19.08.2016 г. за институциите в системата на предучилищното и училищното образование (Наредба№9/2016 г.) детайлизира изисквания към документите за вписване в регистъра на институциите на частни детски градини и частни училища като прави разграничение относно документите за осигурена материално-техническа база в случаите, когато частната детска градина или училище ще ползва сгради или помещения на действащи детски градини или училища, без да се сменя тяхното предназначение и в случаите, когато частната детска градина или училище ще ползва сгради или помещения в сгради, които се преустройват, реконструират, сменят своето предназначение или са ново строителство. Във втория случай сред изброените в чл. 23, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 9/2016 г. документи е и разрешение за ползване, издадено от съответния компетентен орган. Именно поради това разграничение, направено в специалния закон в административното производство е изследван въпроса относно съществуването в Регистъра на институциите в системата на предучилищното и училищното образование на институция с адрес: гр. Варна, ул. „Ц. А. № 3, при което е установено, че за сградата не е вписана детска градина, а училище. При наличието на законово ограничение за изпълнение на само една от дейностите не е възможно да се приеме тезата, че не е необходимо представянето на официален документ относно предназначението на сградата т. е. предходното вписване в регистъра предполага проверка само на документите по чл. 23, ал. 1 от Наредба № 9/2016 г., но не и на тези по ал. 2 от същата разпоредба. Неоснователни са и доводите в писмения отговор на ответника в настоящото производство за допуснато нарушение в резултат от неразбиране на твърденията му за други детски градини, осъществяващи дейността си в сгради с предназначение „за образование", а не за посочената в заявлението сграда. Действително тези твърдения не са обсъждани при разглеждане на заявлението, но в случая не е приложим принципа по чл. 8 от АПК, защото административният орган упражнява правомощията си по чл. 331 от ЗПУО при условията на обвързана компетентност и положението на други правни субекти е без правно значение за преценката му относно наличието на предпоставките на материалния закон.

Съгласно чл. 26 от ЗКОИР всеки поземлен имот, сграда, съоръжение на техническата инфраструктура, в което има самостоятелен обект, и самостоятелен обект в сграда или в съоръжение на техническата инфраструктура получават идентификатор. Идентификаторът е уникален номер, чрез който недвижимият имот се посочва еднозначно за територията на страната и се обозначава като част от кадастралната карта и кадастралните регистри. Приложение № 4 на Наредба № РД-02-20-5 от 15 декември 2016 г. за съдържанието, създаването и поддържането на кадастралната карта и кадастралните регистри (Наредба/та от 2016 г.) представлява Класификатор за предназначение на сградите, на съоръженията на техническата инфраструктура със самостоятелни обекти и на самостоятелните обекти в тях, в който кодове 240, 241, 242, 243 са отредени за „сграда за детско заведение“, а кодове 260, 261, 262, 263, 264 са за обозначаване на „сграда за образование“. Очевидно е наличието на две отделни групи, а не съотношение на част (сграда за детско заведение) към цяло (сграда за образование), както се твърди от ответната в настоящото производство страна, за да обоснове липсата на необходимост да се представя друг документ за предназначението на сградата освен от извадката от кадастралната карта, в която тя е посочена като такава „за образование“.

Тези кодове се използват за обозначаване групите, в който различните обекти попадат в зависимост от тяхното предназначение и се използват при преценка доколко изменението им представляват „промяна на предназначението“ по смисъла на 5 т. 41 от допълнителните разпоредби на Закона за устройство на територията (ЗУТ), което се извършва само след провеждане на процедурата чл. 147а от ЗУТ, респективно чл. 147 от ЗУТ ако се извършват строителни и монтажни работи. Според легалната дефиниция „промяна на предназначението“ на обект или част от него означава промяната от един начин на ползване в друг съгласно съответстващите им кодове, представляващи основни кадастрални данни и определени съгласно ЗКИР и нормативните актове за неговото прилагане.

Налага се извод, че от значение за определяне на предназначението на обектите трябва да се използват кодовете им, представляващи основни кадастрални данни (те отразяват състоянието на обектите след завършване на всички етапи от създаването им до трайното им експлоатиране), а не относимите към тях описания чрез други термини, използвани в други нормативни актове по други поводи. Н. Н. № 1 от 30 юли 2003 г. за номенклатурата на видовете строежи (Наредба/та №1/2003 г.) определя номенклатурата на видовете строежи за отделните категории в зависимост от тяхната характеристика, значимост, сложност и рискове при експлоатацията им като детайлизира уредбата на чл. 137 от ЗУТ. В този смисъл Приложение № 2 към чл. 4, ал. 5, т. 1, чл. 6, ал. 3, т. 4 и ал. 6, чл. 8, ал. 2, т. 3 и ал. 4 и чл. 10, ал. 1, т. 4 към Наредба №1/2003 г., представляващо „Номенклатура на сградите и съоръженията за обществено обслужване и на самостоятелните обекти за обществено обслужване в сгради“ не е възможно да се използва като поясняващо съдържанието на дефиницията по 5 т. 41 от допълнителните разпоредби на ЗУТ (ЗУТ) относно промяната на предназначението на сградите, която препраща към кодовете, определени съгласно ЗКИР. Разграничението в Приложение № 2 от Наредбата от 2003 г. на видовете сгради е на такива за образование и наука, на детски градини, училища и обслужващи звена по Закона за народната просвета, висши училища по Закона за висшето образование, сгради и съоръжения за постоянните научни звена, академичните специализирани звена, общоакадемичните помощни звена и звената, извършващи стопанска дейност по Закона за Българската академия на науките е с друга цел, а именно да отдели строежите в категории, към които да бъдат поставени различни изисквания при проектирането, изпълнението и поддържането им. Това разграничение е в основата на издаването на различни наредби, регулиращи изискванията към проектиране, изпълнение и поддържане на сгради, попадащи в различните категории строежи, включително и Наредба № РД 02-20-3/21.12.2015 г. за проектиране, изпълнение и поддържане на сгради за обществено обслужване в областта на образованието и науката, здравеопазването, културата и изкуствата (Наредба/та от 2015 г.). Съгласно чл. 22 от Наредбата от 2015 г. видовете сгради за образование и наука, включени в обхвата на тази наредба, са както следва: 1. детски ясли; 2. детски градини; 3. училища; 4. центрове за подкрепа за личностно развитие и регионални центрове за подкрепа на процеса на приобщаващото образование; 5. общежития; 6. висши училища. Въпреки това разграничение Раздел IV от същия нормативен акт определя функционални и планировъчни изисквания към детските заведения, в който се използват и изразите „детска градина“ и „яслени групи“. Независимо от терминологичните разминавания при всички случаи и в този нормативен акт се отчита различието от гледна точка, лицата които ще използват сградите (деца, лица с определени специфични особености и възрастни хора) и целта на експлоатацията им (образование). Държавният образователен стандарт за физическата среда и информационното и библиотечното осигуряване определя единните минимални и задължителни правила и норми към архитектурната и работната среда, необходими за ефективно протичане на образователния процес също прави разграничение на обектите, в който той се провежда, на такива, представляващи детските градини, училищата и центровете за подкрепа за личностно развитие – чл. 1, ал. 2 от Наредба № 24/10.09.2020г. за физическата среда и информационното и библиотечното осигуряване на детските градини, училища и центровете за подкрепа за личностно развитие. При съвместното тълкуване на всички тези правила не е възможно да бъдат споделени доводите, че в код „сгради за образование“ попадат и детските градини, защото всички те са сгради с обществено предназначение за образователни цели, поради последователното им разграничаване, намерило и формално отражение с поставянето им в две отделни групи кодове в приложението към Наредбата от 2016 г.

В противоречие с разпоредбата на чл. 147а от ЗУТ административният съд приема, че проверката за спазването на всички тези специфични изисквания към сградата, находяща се в гр. Варна, ул. „Ц. А. № 3, въведена в експлоатация като Частно училище със столова, представляващо промяна на предназначението на триетажна административно-делова сграда с клуб-ресторант“ с код в кадастралната карта „„сграда за образование“, за да се впише в Регистъра като „детска градина“ (с код по Наредбата от 2016 г. „сграда за детско заведение“) трябва да се извърши в процедурата по чл. 331 и сл. от ЗПУО, респективно мотиви за несъответствие на проектите с тях, биха обосновали законово основание за отказ, а не самата липсата на удостоверение за промяна на предназначението.

Съгласно чл. 147а от ЗУТ промяна на предназначението на сгради или на самостоятелни обекти в сгради без извършване на строителни и монтажни работи се извършва след издаване на разрешение за промяна на предназначението от главния архитект на общината, при условие че са спазени изискванията на чл. 38 или 39, не се нарушават правилата и нормативите за застрояване и са представени положителни становища от съответните компетентни органи относно спазване на изискванията, определени с нормативен акт за новото предназначение. Разрешението за промяна на предназначението се съобщава на заинтересуваните лица по чл. 38 или 39 и се публикува в Единния публичен регистър по устройство на територията по чл. 5а. Процедурата по чл. 147а от ЗУТ гарантира правата и на третите лица, които е възможно да са засегнати от промяната в предназначението на сградите и осигурява правната сигурност, че промяната има сила по отношение на всички субекти и за всички случаи, а не само по повод конкретно заявление за вписване в регистъра на конкретното заведение.

По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че законосъобразно с оспорената заповед е отказано вписване в Регистъра на Частна детска градина „Щастлива планета“ ЕООД, поради това, че посочената от заявителя сграда, находяща се в гр. Варна, ул.“Ц. А. № 3 е с предназначение „сграда за образование“ според кадастралната карта и е въведена в експлоатация като „Частно училище със столова, представляващо промяна на предназначението на триетажна административно-делова сграда с клуб-ресторант“, а не като „сграда за детско заведение“, респективно „детска градина“. Като е достигнал до противоположен правен извод, АС-Варна е постановил незаконосъобразно съдебно решение.

Останалите правни изводи на АС-Варна, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган и при спазване на изискванията за форма са правилни, а при липсата на установени нарушения на административно производствените правила и изрични мотиви относно противоречие с целта на закона, се налага извод, че неправилно е отменена от първоинстанционния съд при липса на основанията по чл. 146 от АПК.

По изложените съображения настоящият състав намира, че обжалваното решение като постановено в противоречие на материалния закон трябва да бъде отменено, а при условията на чл. 222, ал. 1 от АПК да бе постановено друго, с което да бъде отхвърлена жалбата на Частна детска градина „Щастлива планета“ ЕООД против Заповед № РД14-56/12.10.2022г. на министъра на образованието и науката.

По водене на делото пред настоящата инстанция страните не претендират разноски, поради което и с оглед липсата на подобно искане и пред първата инстанция от министъра на образованието, разноски не следва да бъдат определяни.

По изложените съображения Върховният административен съд, пето отделение,

РЕШИ:

ОТМЕНЯ решение №102/31.01.23 г., постановено по адм. д. 2546/2022 г. по описа на Административен съд – Варна и ВМЕСТО ТОВА ПОСТАНОВЯВА:

ОТХВЪРЛЯ жалбата на Частна детска градина „Щастлива планета“ ЕООД против Заповед № РД14-56/12.10.2022г. на министъра на образованието и науката.

РЕШЕНИЕТО не подлежи на обжалване.

Вярно с оригинала,

Председател:

/п/ ДОНКА ЧАКЪРОВА

секретар:

Членове:

/п/ Е. М. п/ ЕМИЛ ДИМИТРОВ