Върховният административен съд на Р. Б. - Четвърто отделение, в съдебно заседание на дванадесети юни две хиляди и двадесет и трета година в състав: Председател: Т. Х. Членове: КРАСИМИР К. Д. при секретар Р. А. и с участието на прокурора Г. Х. изслуша докладваното от съдията К. К. по административно дело № 4210 / 2023 г.

Производството е по реда на чл.208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по касационен протест на прокурор от Окръжна прокуратура – В. Т. Протестът е срещу решение №90 от 21.03.2023г., постановено по адм. дело №105/2023г. от Административен съд – В. Т. В касационния протест са развити оплаквания за неправилност на обжалваното решение поради нарушение на материалния закон - отменително основание по чл.209, т.3 от АПК. Прави се искане за отмяна на обжалваното решение и постановяване на ново, с което да се обяви нищожност на решение №126 по протокол №9 от 30.04.2020г. на Общински съвет Павликени.

Ответникът – Общински съвет Павликени, не изразява становище по подадения касационен протест.

Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационния протест. Счита, че обжалваното решение на Административен съд – В. Т. е неправилно и следва да бъде отменено.

Върховният административен съд, състав на четвърто отделение, намира, че касационният протест е подаден в срока по чл.211, ал.1 от АПК и от страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е допустим.

Разгледан по същество касационният протест е неоснователен по наведените в него възражения.

Върховният административен съд, състав на четвърто отделение, като взе предвид данните по делото и служебно провери валидността и допустимостта на обжалвания съдебен акт по реда на чл.218, ал.2 от АПК, намира за установено следното:

Производството пред Административен съд - В. Т. е било образувано по протест на прокурор от Окръжна прокуратура - В. Т. с искане за обявяване нищожността на решение №126 по протокол №9 от 30.04.2020г. на Общински съвет Павликени, с което на основание чл.21, ал.1, т.8 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) и чл.8, ал.1 и ал.9, чл.34, ал.4 и чл.35, ал.1 от Закона за общинската собственост (ЗОС), чл.10, ал.2, чл.37 и чл.38 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, е взето решение в седем точки, именно:

т.1. Допълва раздел трети – „Продажба на имоти“, т.2 „Продажба на имоти по Закона за общинската собственост“, т.2.2. „Земеделски земи“ от Програмата за управление и разпореждане с имоти – общинска собственост през 2020г., приета от Общински съвет Павликени, с нови 7 броя недвижими имоти частна общинска собственост (индивидуализирани в решението).

т.2. Дава съгласие за продажба на описаните в т.1 имоти.

т.3. Определя начин за извършване на продажба на имотите – публични търгове с явно наддаване по реда на Наредбата за реда и условията за провеждане на публични търгове с публично оповестени конкурси за отдаване под наем и разпореждане с общинско имущество, приета от Общински съвет Павликени.

т.4. Да утвърди начални тръжни цени на предложените за продажба имоти, като изрично е посочена началната тръжна цена на всеки един от седемте имота.

т.5. Всички действително направени разходи по процедурите, данъци и такси по сделките, се дължат от купувачите.

т.6. Достигнатите крайни тръжни цени да се заплатят еднократно по банков път преди сключване на договорите за продажба.

т.7. Възлага на кмета на община Павликени да организира и проведе публични търгове с явно наддаване за продажба на имотите, подробно описани в т.1, при начални тръжни цени по т.4 от настоящето решение и да сключи договори за продажба със спечелилите търговете участници.

С обжалваното решение административният съд е приел протеста за допустим, като подаден от активно легитимирана страна и против решение, което представлява индивидуален административен акт по чл.21, ал.1 от АПК. Според съда разгледано по същество, направеното оспорване е било неоснователно, поради което е отхвърлил подадения протест. За да постанови този резултат съдът е съобразил, че с протеста се е оспорвало решението на Общински съвет Павликени само относно негова нищожност. Първоинстанционният съд е разгледал подробно всички основания по чл.146 от АПК за нищожност и ги е отграничил от основанията за унищожаемост. Разгледал е всяко едно основания за нищожност и е приел, че те не са налице.

Освен това административният съд е разгледал отделно и основното възражение в протеста за противоречие на оспорваното решение с императивните разпоредби на 14, ал.1 и ал.2 от Преходните и заключителните разпоредби (ПЗР) на Закона за изменение и допълнение (ЗИД) на Закона за собствеността и ползуването на земеделските земи (ЗСПЗЗ) - обн. ДВ бр.100/2015г. Съдът е намерил това възражение за неоснователно, като е приел, че наличието на това нарушение не обуславя нищожност на решението на общинския съвет. В тази насока административният съд е приел, че забраната в 14 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ за разпореждане с недвижимите имоти по чл.19, ал.1 от ЗСПЗЗ има пряко отношение към валидността на сделките за покупко-продажба на тези имоти, ако такива се сключат в рамките на посочения от закона срок. Но не и към решението на общинския съвет, което има подготвителен характер и предхожда провеждане на публични търгове за продажба и избиране на купувач, и сключване на сделки с недвижимите имоти. Тези процедури били без срок за приключване, можело и да не бъдат проведени или да не се стигне до сключване на договор за покупко-продажба. Поради това не можело да се приеме, че законовата забрана в 14 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ сама по себе си е достатъчно основание за нищожност на решението на общинския съвет.

При служебната проверка по чл.218, ал.2 от АПК настоящият касационен съдебен състав установи, че обжалваното решение в частта му, в която административният съд се е произнесъл по оспорване на решение №126 по протокол №9 от 30.04.2020г. на Общински съвет Павликени, в частта му по т.1 от него, е недопустимо, тъй като е постановено по оспорване на акт, който не подлежи на оспорване, респ. при наличие на основанието по чл.159, т.1 от АПК. В тази част първоинстанционният съд е следвало да остави без разглеждане протеста да прекрати производството по делото.

Относно т.1 от решението на Общински съвет Павликени, следва да се приеме, че допълването на Програмата за управление и разпореждане с общинска собственост не подлежи на самостоятелно оспорване. В тази част решението съставлява акт по чл.8, ал.9 и ал.10 от ЗОС. Трайната и споделена от настоящия състав е съдебната практика на Върховния административен съд (определение №9499 от 15.09.2015г. по адм. д. №9674/2015г. и определение №506 от 18.01.2016г. по адм. д. №13754/2015г., двете на VIII отд. на ВАС, определение №14788 от 30.11.2020г. по адм. д. №12390/2020г. на IV отд. на ВАС, определение №10094 от 01.07.2019г. по адм. д. №6443/2019г. на II отд. на ВАС, определение №8696 от 10.10.2022г. по адм. д. №8782/2022г. на IV отд. на ВАС, определение №8291 от 29.09.2022г. по адм. д. №8324/2022г. на IV отд. на ВАС, определение №5459 от 23.05.2023г. по адм. д. №4352г. на IV отд. на ВАС), че програмата за управление и разпореждане с имоти общинска собственост и нейното изменение/допълване е акт без самостоятелно правно значение, тъй като не създава пряко права или задължения за трети лица, стоящи извън общинската администрация. Програмата има значение на вътрешнослужебен акт с организационен характер за органите към съответната община, като същевременно с оглед публичността си има за цел да запознае заинтересованите лица с намеренията на общината по отношение разпореждането и управлението на общинската собственост през съответната година. Приемането на програмата нито изключва възможността за промяна в намеренията на общината, нито освобождава общинския съвет от задължението да постанови конкретно решение по чл.21, ал.1, т.8 от ЗОС по повод придобиването, управлението и разпореждането с общинско имущество. Именно тези последващи решения, издавани за определен имот и за определен вид разпореждане, са тези административни актове, които биха подлежали на съдебен контрол. В случая това са останалите части от решението на Общински съвет Павликени, който съдържат волеизявление по чл.21, ал.1, т.8 от ЗМСМА – за разпореждане със 7 броя недвижими имоти частна общинска собственост.

По тези съображения подаденият протест на прокурор от Окръжна прокуратура - В. Т. срещу решение №126 по протокол №9 от 30.04.2020г. на Общински съвет Павликени, в частта му по т.1 от него, е бил недопустим на основание чл.159, т.1 от АПК. Затова в тази част протестът е следвало да бъде оставен без разглеждане от първоинстанционния съд, а производството по делото да бъде прекратено. Като се е произнесъл по оспорването с решение по същество, административният съд е постановил недопустим съдебен акт в тази част, който подлежи на обезсилване.

В останалата част протестираното решение е валидно, допустимо и правилно.

Според 14, ал.1 и ал.2 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ - обн. ДВ бр.100/2015г., в относимата редакция преди допълнението с ДВ бр.79/2020г., в срок 5 години от влизането в сила на този закон земите по чл.19, ал.1 от ЗСПЗЗ се предоставят от общинските съвети само при условията на 27, ал.2 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ (ДВ бр.62 от 2010г.), както и за изпълнение на обекти от техническата инфраструктура и на други проекти, за които съгласно закон се допуска принудително отчуждаване. В срок 5 години от влизането в сила на този закон земите по чл.19, ал.1 от ЗСПЗЗ не могат да бъдат предмет на други разпоредителни сделки, извън посочените в ал.1 (ал.2). А според чл.19, ал.1 от ЗСПЗЗ Общината стопанисва и управлява земеделската земя, останала след възстановяването на правата на собствениците. След влизане в сила на плана за земеразделяне и одобрената карта на съществуващи и възстановими стари реални граници земите стават общинска собственост.

При тази законова регламентация земите по чл.19, ал.1 от ЗСПЗЗ имат двояк статут – от една страна след влизане в сила на плана за земеразделяне и одобрената карта на съществуващи и възстановими стари реални граници земите са общинска собственост. А от друга страна общината макар и собственик не може да извършва разпоредителни сделки с тези имоти в петгодишен срок от влизането в сила на ЗИД на ЗСПЗЗ (обн. ДВ бр.100/2015г.) – следователно през периода от 21.12.2015г. – 21.12.2020г.

В случая няма спор, че седемте имота, за които с протестираното решение на ОбС Павликени е дадено съгласие за продажбата им са земи по чл.19, ал.1 от ЗСПЗЗ и протестираното решение на ОбС Павликени е взето на 30.04.2020г. – петгодишния ограничителен срок по 14, ал.1 и ал.2 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ. Спорът по делото се свежда дали това нарушение на ограничението по 14, ал.1 и ал.2 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ води до нищожност. Теорията и съдебната практика са достигнали до следния разграничителен критерий - нищожен административен акт поради противоречие с материалноправни разпоредби (чл.146, т.4 от АПК) е този административен акт, който е изцяло лишен от законово основание, когато такъв акт, с такова съдържание не може да бъде издаден от нито един административен орган.

При така направените уточнения, с обжалваното решение първоинстанционният съд обосновано е приел, че протестираното решение на ОбС Павликени в частта му по т.2 – т.7, не е нищожно. Така е, защото от една страна седемте имота, предмет на протестираното решение на ОбС Павликени, са общинска собственост на основание чл.19, ал.1, изр.2 от ЗСПЗЗ, тъй като за тях планът за земеразделяне и одобрената карта на съществуващи и възстановими стари реални граници са влезли в сила. Като собственик общината принципно може да взема решения за разпореждане с тези имоти. Следователно протестираното решение на ОбС Павликени не е изцяло лишено от основание. От друго страна са правилни и изводите на първоинстанционния съд, че с протестираното решение на ОбС Павликени, в частта му по т.2 – т.7, не настъпва разпореждането с имотите. В този смисъл ако ОбС Павликени беше взел решение сключването на договора за продажба да стане след 21.12.2020г. (отпадане на петгодишното ограничение по 14, ал.1 и ал.2 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ), или макар без такова условие, ако сключването на договора за продажба беше станало след 21.12.2020г., то не би имало нарушение на 14, ал.1 и ал.2 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ. З. нарушението на 14, ал.1 и ал.2 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ като краен резултат настъпва не с протестираното решение на ОбС Павликени, а със сключването на договора за продажба. Поради което протестираното решение на ОбС Павликени в частта му по т.2 – т.7, макар да е в нарушение на 14, ал.1 и ал.2 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ (защото е насочено към постигане на забранен от закона резултат), не е изцяло лишено от основание.

Следва да бъде допълнено, че в случая не без значение са и данните по делото, че макар седемте имота да са продадени след проведен търг и сключен договор от 08.07.2020г. (около шест месеца преди отпадане на ограничението по 14, ал.1 и ал.2 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ), не е имало претенции за тези имоти по 27, ал.2 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ. Смисълът на ограничението по 14, ал.1 и ал.2 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ е да могат да бъдат задоволена нуждите от земеделски земи при възстановяване на такива на правоимащи по 27, ал.2 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ след влизане в сила на плана за земеразделяне и одобрената карта на съществуващи и възстановими стари реални граници. В случая в частта му по т.2 – т.7 с протестираното решение на ОбС Павликени не са били нарушени чужди права.

Затова в частта му по т.2 – т.7 протестираното решение на ОбС Павликени не е нищожно, както правилно е приел първоинстанционният съд. В тази част протестираното съдебно решение е правилно, поради което то следва да бъде оставено в сила.

Воден от горното и на основание чл.221, ал.2, пр.1 и ал.3 от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение

РЕШИ:

ОБЕЗСИЛВА решение №90 от 21.03.2023г., постановено по адм. дело №105/2023г. от Административен съд – В. Т. в частта му, в която е отхвърлен подадения протест от прокурор в Окръжна прокуратура – В. Търново с искане за обявяване нищожността на решение №126 на Общински съвет Павликени, прието по протокол №9 от 30.04.2020г., в частта му по т.1 от него, и вместо него ПОСТАНОВЯВА:

ОСТАВЯ БЕЗ РАЗГЛЕЖДАНЕ протестът на прокурор в Окръжна прокуратура – В. Търново срещу решение №126 на Общински съвет Павликени, прието по протокол №9 от 30.04.2020г., в частта му по т.1 от него, и

ПРЕКРАТЯВА производството по адм. дело №105/2023г. по описа на Административен съд – В. Т. в тази част.

ОСТАВЯ В СИЛА решение №90 от 21.03.2023г., постановено по адм. дело №105/2023г. от Административен съд – В. Т. в останалата му част.

Решението е окончателно.

Вярно с оригинала,

Председател:

/п/ ТАТЯНА ХИНОВА

секретар:

Членове:

/п/ К. К. п/ ТАНЯ ДАМЯНОВА