Върховният административен съд на Р. Б. - Осмо отделение, в съдебно заседание на седемнадесети април две хиляди двадесет и четвърта година в състав: Председател: Т. Н. Членове: Е. И. И. К. при секретар Ж. М. и с участието на прокурора В. Д. изслуша докладваното от съдията Е. И. по административно дело № 9007/2023 г.

Производството е по реда на чл.185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба, подадена К. Д. К., с адрес: гр. Ямбол, [адрес], [адрес], срещу чл.39, ал.1, т.1 и т. 2, както и чл.84, ал.1, т.7 и т.8 от Наредба №9/26.06.2023 г. за условията и реда за прилагане на интервенциите Биологично растениевъдство и Биологично пчеларство, включени в Стратегическия план за развитието на земеделието и селските райони за периода 2023-2027 г., издадена от Министъра на земеделието и храните(МЗХ) (наричана Наредбата).Жалбоподателят е подал уточнена с молба от 24.10.2023 г. (л.132), в която е посочил, че оспорва единствено разпоредбите на чл.39, ал.1, т.1 и т.2, чл.84, ал.1, т.7 и т.8 от Наредбата. Според жалбоподателя изискването за добив от всеки парцел и доказателствата за реализирана продукция, съответно санкциите, имат дискриминационно действие по отношение на биопроизводителите, които са преминали предходния период, получили са сертификати като биопроизводители, но по независещи от тях причини са били принудени да подменят насажденията си, като засадят различни от първоначалните видове или сортове, с които са стартирали биологичното производство и/или нямат добив по други причини, като излага подробни съображения за обективните обстоятелства, които могат да доведът до липса на добив.

Твърди, че оспорените разпоредби не съответстват на нормативната база, като постановени в нарушение на чл. 6, чл. 42, чл. 46, чл. 47 от Регламент (ЕС) 2021/2115 на Европейския парламент и на Съвета от 2 декември 2021 г. за установяване на правила за подпомагане за стратегическите планове, които трябва да бъдат изготвени от държавите членки по линия на общата селскостопанска политика (стратегически планове по ОСП) и финансирани от Европейският фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР). Твърди, че съобразно посочените разпоредби на Регламент 2021/2115, екологичният преход е невъзможно да бъде осъществен без подмладяване и промяна на структурата на биологичните насаждения, които имат по-къс период на живот и плододаване. Според жалбоподателя с обжалваните разпоредби се противодейства на общите цели на Стратегическия план за екология и зелен преход, осъществяван от ЕС.

В представена писмена защита (л.216) твърди, че Наредбата като подзаконов нормативен акт за приложение на отделни разпоредби и подразделения на Регламент (ЕС) и Регламент (ЕС) 848, не може да съдържа повече права и задължения за адресатите си, съгласно чл.7, и чл. 7а ЗНА.

Излага оплаквания, че Наредбата е в сила от 30.06.2023 г., но се прилага с обратна сила от началото на стопанската 2023 г., като изрична разпоредба на чл. 14, ал. 1 ЗНА не е посочена, нито в Наредбата, нито в Регламент (ЕС) 2115. Според жалбоподателя в случая се касае за земеделски практики извършени от началото на стопанската 2023 г. (01.10.2022 г.) до влизане в сила на Наредбата 30.06.2023 г., като към тази дата част от продукцията е прибрана, а останалата продукция е била в процес на прибиране, поради което всички дейности са се случили преди влизането в сила на Наредбата. Поради изложеното твърди, че към влизане в сила на Наредбата, за биопроизводителите е било невъзможно да променят извършените дейности, за да съответстват на Наредбата.

В жалбата е посочено, че в Регламент (ЕС) 2115, няма разпоредба която да оправдае санкцията на чл. 84, ал. 1, т. 7 и т. 8 от Наредбата по смисъла на чл. 14, ал. 3 ЗНА. Според жалбоподателя оспорените разпоредби противоречат на Регламент (ЕС) 2115 и съгласно чл. 15, ал. 2 ЗНА следва да се прилага Регламента.

Твърди, че по делото не са представени доказателства за извършена последваща оценка на въздействието на Наредбата, съобразно чл. 19 и следващите ЗНА.

През 2023 г. е била налице законова колизия, тъй като е действала едновременно неотменената Наредба № 4/2015 г. и с обратно действие Наредба № 9/2023 г., издадени от един и същ орган. Иска спорните разпоредби да бъдат отменени.

Българска асоциация биопродукти (БАБ) се е присъединила към жалбата срещу Наредба №9/26.06.2023 г. по реда на чл. 189, ал.2 АПК. Изложените съображения от К. Д. К. са споделени напълно от БАБ. В представени писмени бележки БАБ е посочила, че Наредбата е издадена в противоречие на чл. 14, ал. 1, ал. 2 и ал. 3 и чл. 15, ал. 2 ЗНА. Твърди, че щетите за членовете на БАБ към настоящият момент са над 300, като ще бъдат причинени от откази за подпомагане, постановени от Държавен фонд (ДФ) Земеделие в сроковете от 01.06.2024 г., както и за всяка следваща година.

Оспорените разпоредби заплашват с провал общата задача в буква а на чл. 5 и специфичните задачи в чл. 6 от Регламент (ЕС) 2115.

Относно обратното действие на Наредбата, счита, че е приложимо Решение № 9287 от 20.10.2022 г. по адм. дело № 2517/2022 г. по описа на ВАС.

Иска оспорените разпоредби да бъдат отменени като незаконосъобразни.

Ответният административен орган Министърът на земеделието и храните, чрез процесуалния си представител, в подробно писмено становище обосновава неоснователност на жалбата. В последното проведено открито съдебно заседание, твърди, че жалбите са недопустими и неоснователни.

В представени писмени бележки, представени след последното съдебно заседание, претендира юрисконсултско възнаграждение.

В условие на евентуалност прави възражение за прекомерност на заплатен адвокатски хонорар от жалбоподателите.

Върховната прокуратура на Р. Б. чрез участвалия по делото прокурор дава заключение за неоснователност на жалбите.

Върховен административен съд, състав на осмо отделение, като обсъди становищата на страните и доказателствата по делото, извърши проверка по силата на препращащата норма на чл. 196 от АПК на оспорения нормативен акт на основание чл. 168, ал. 1 от АПК във вр. с чл. 146 от АПК, като приема следното:

По допустимостта:

Оспорването на подзаконовите нормативни актове съгласно чл.187, ал.1 АПК не е ограничено във времето. За да бъде оспорен надлежно нормативен акт се изисква жалбоподателят да има правен интерес. Същият е налице, когато нормативният акт засяга или застрашава, или би могъл да засегне права, свободи или законни интереси на граждани, организации и органи. Необходимо е следователно оспорващият да е подчинен на оспорените от него правни норми от подзаконовия нормативен акт.

С. Р. № 5/17.04.2007 г. на КС на РБ, постановено по конституционно дело № 11/2006 г., гражданите, организациите и органите, които атакуват по съдебен ред определен административен акт, следва да докажат правомерна, лична и обоснована заинтересованост. Според същото решение, когато предмет на оспорване е подзаконов нормативен акт, активната легитимация принадлежи на всички тези правни субекти, чиито права и законни интереси се засягат или могат да бъдат засегнати от него или за които той създава задължения. При обжалването на нормативни административни актове е предвидено засягане, което може да не се осъществява в момента, достатъчно е да има опасност от такова засягане, за да се приеме, че лицето има правен интерес от оспорване.

В конкретния случай, противно на твърденията на административния орган за жалбоподателя К. К. и за присъединилата се към оспорването Българска асоциация биопродукти /БАБ/е налице правен интерес.

К. К. е регистриран земеделски производител и може да бъде част от лицата по отношение на които се прилага Наредба №9/2023 г. за условията и реда за прилагане на интервенциите Биологично растениевъдство и Биологично пчеларство, включени в Стратегическия план за развитието на земеделието и селските райони за периода 2023-2027 г., издадена от Министъра на земеделието и храните.

Според предмета си на дейност БАБ е регистрирана с цел подпомагане развитието на производството на биологични продукти и реализацията им в страната и чужбина, поради което съгласно тълк. д.№4/2009 г. на ОС на ВАС, за нея е налице правен интерес да се присъедини към оспорването. В този смисъл са изложени мотиви определение по хода на делото от 08.11.2023 г.

Въз основа на горното, съдът намира, че подадената жалба е процесуално допустима и се дължи разглеждането й по същество.

Предмет на обжалване в настоящото производство, след направеното уточнение от жалбоподателя К. К. са разпоредбите на чл.39, ал.1, т.1 и т.2, чл.84, ал.1, т.7 и т.8 от Наредба №9/26.06.2023 г. за условията и реда за прилагане на интервенциите Биологично растениевъдство и Биологично пчеларство, включени в Стратегическия план за развитието на земеделието и селските райони за периода 2023 -2027 г., издадена от Министъра на земеделието и храните.

Към административната преписка от административния орган са предстасвени: уведомление за провеждане на обсъждане на 08.02.2023 г. с неправителствени организации на актуални теми и въпроси в сектора на биологично производство(л.224); снимка на електронно съгласуване по чл. 26, ал. 2 ЗНА (л.225); уведомление за провеждане на работна среща (л.226); Национален план за действие за развитие на биологичното производство (л.236); заявки за публикуване на материали на страницата на МЗХ (л.84 и сл.); заявка за публикуване на материали на интернет страницата на МЗХ за публикуване на справка за отразяване на постъпили предложения и становища от обществената консултация по проекта на Наредбата (л.65) и приложена справка (л.66 и сл.); извадка от интернет сайт www.strategy.bg (л.233); проект на доклад на МЗХ; проект на Наредбата на МЗХ (л. 265) и доказателства за публикуване на проекта за Наредбата (л.230) - разпечатка от интернет сайт на МЗХ, с дата на откриване 19.05.2023 г. и дата на приключване 19.06.2023 г.; доклад № 93-2986 от 26.06.2023 г. (л.292); Наредба №9/26.06.2023 г. за условията и реда за прилагане на интервенциите Биологично растениевъдство и Биологично пчеларство, включени в Стратегическия план за развитието на земеделието и селските райони за периода 2023-2027 г. , издадена от МЗХ (л.12).

От жалбоподателя К. са представени: заявление за подпомагане за 2023 г. (л.151); договор за кредит с Първа инвестиционна банка АД (л.158); решение за сертификация на биологично стопанство (л.200).

Наредбата е издадена от министъра на земеделието и храните. Компетентността на органа, издаващ акта произтича от изричното овластяване от Конституцията или по закон чл. 76, ал. 1 АПК. Оспорените текстове са части от подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 7, ал. 2 ЗНА. Поради това настоящият съдебен състав приема, че е издадена от министъра на земеделието и храните във връзка със законово вменените му задължения, респективно този орган е надлежно оправомощен и компетентен с подзаконов нормативен акт да уреди обществените отношения свързани с прилагането на Регламент /ЕС/2115. Наредбата е издадена от компетентен административен орган, което изключва отменителното основание по чл.146, т.1 АПК. Министърът има общата компетентност, делегирана му с чл.115 от Конституцията на Република България да издава подзаконови нормативни актове. Функционалната му компетентност за издаване на конкретната наредба е уредена в чл. 67, във връзка с чл. 70, ал. 2 ЗПЗП.

Наредбата е обнародвана в Държавен вестник, бр.56 от 30 юни 2023г., поради което се налага извод, че е изпълнено изискването за форма.

Първоначално преписката на МЗХ не е представена по делото в цялост, за да се проследи спазени ли са изискванията на чл. 26 ЗНА за приемането на Наредбата, но в последствие същата е попълнена. Представени са: разпечатки за проведени и предварителни консултации по чл. 26 от ЗНА: имейл кореспонденция от 07.02.2023 г.; от 27.04.2023 г.; от 20.06.2023 г. и от 21.06.2023 г.; Заповед № РД 09-661/30.06.2023 г. за определяне за начална дата за прием на заявления за подпомагане; Национален план за действие за развитие на биологичното производство; разпечатки от интернет сайта на МЗХ, от които е видно, че наредбата и доклада към нея са публикувани за обществено обсъждане; извадка от интернет сайта на www.strategy.bg; проект на доклад на министъра на земеделието; проект на наредба и Доклад № 93-2986/26.06.2023 г. на министъра на земеделието и храните.

На 08.02.2023 г., видно от разпечатката от електронната поща, са предприети действия за запознаване на заинтересованите лица с предстоящото приемане на нормативните актове по приложението на Стратегическия план. Проектът на наредба е изпратен по електронен път за предварително съгласуване със заинтересованите лица, след това е публикуван за обществено обсъждане както на Портала за обществени консултации, така и на електронната страница на МЗХ. Извършено е задължителното публикуване на проекта на наредбата и доклада към него, съдържащ мотивите за издаването в опредения срок. Спазена е и процедурата по ал.5 на нормата с изготвяне и публикуване и на справката за предложенията при общественото обсъждане, коментарите по тях, изводите за приемане и/или неприемане и мотивите за това. В тази справка са включени и предложенията на настоящите жалбоподатели, като на предложенията на К. и БАБ са направен коментар приема се по принцип и не се приема. От представените доказателства се установява, че

на 19.05.2023 г. в Портала за обществени консултации в интернет е публикуван проектът на Наредбата. Предоставен е на вниманието на всички заинтересовани лица с определена дата на приключване - 19.06.2023 г. В посочения срок са постъпили многобройни предложения, подробно описани в приложена справка (л.66), като становища са дали и двамата жалбоподатели. Изготвена е в табличен вид справка, отразяваща постъпилите предложения при това обществено обсъждане с вписване на потребителя, включително начина на получаване на предложението; същността на самото предложение; приемането или неприемането му и излагането на мотиви в тази насока. (л.66 от делото).

На 26.06.2023 г. е изпратен изготвеният проект (л.265) и доклада по него на министъра на земеделието и храните от заместник-министъра (л.253, л.292).

Съобразно чл. 77 АПК компетентният орган издава нормативния административен акт след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Проектът и мотивите са оповестени на интернет страницата на министерството, както и на портала за обществени консултации за обществено обсъждане, заинтересовани лица са уведомени, вкл. и за възможността в определен срок да представят писмени становища. Въз основа на гореизложеното, настоящият състав намира, че в случая не са допуснати нарушения на чл. 26, ал. 3ЗНА, както и на чл. 28ЗНА. Предметният обхват на Наредбата е съобразен с разпоредбите на чл. 7, ал. 2 и чл. 12 ЗНА - да урежда само материята, за която законът предвижда издаването й. В конкретния случай в чл.1 и чл.2 от нормативния акт са посочени изрично нормативните актове от по-висока степен въз основа на които се издава.

Неоснователно е твърдението за допуснато нарушение на чл. 19 и сл. ЗНА. Разпоредбата на чл.20, се предхожда от тази на чл.19 ЗНА, в чиято ал.1 е посочено, че оценка на въздействието на нормативния акт се извършва, когато това е предвидено в закон. Ето защо обект на изследване трябва да бъде наличието на такова предвиждане. Съгласно чл.20, ал.2 частична предварителна оценка е задължителна и предхожда изработването на всеки подзаконов нормативен акт на Министерския съвет. Процесният подзаконов акт се издава не от Министерския съвет, а от МЗХ, поради което не попада в обхвата на коментираната алинея и за него не е задължителна частична оценка на въздействието. Съответно той не попада и в хипотезата на цялостна оценка по чл.20, ал.3 ЗНА. А използването на механизма по ал.4 на разпоредбата е предоставена на оперативната самостоятелност на съставителя на проекта. Поради това липсата на подобна оценка, не съставлява нарушение на задължителните изисквания на чл.19 и чл.20 ЗНА.

Анализът на данните по приложената административна преписка показва, че при издаването не са допуснати и нарушения на административно-производствените правила. В случая не е допуснато нарушение на правилата за приемане на нормативни атове, уредени в чл.26 ЗНА с всичките му алинеи.

Оспорените разпоредби от Наредбата имат следното съдържание:

Чл. 39. (1) Бенефициентите по операция Плащания за поддържане на биологично растениевъдство за всяка година от периода на многогодишния си ангажимент трябва да:

1. имат произведена биологична продукция от заявения земеделски парцел, формиращ размера на подпомагането в годината на издаването на сертификата по чл. 35 от Регламент (ЕС) 2018/848;

2. имат реализирана биологична продукция от всяка заявена култура, формираща размера на подпомагане.

Чл. 84. (1) Държавен фонд Земеделие намалява плащанията по операция Плащания за поддържане на биологично растениевъдство, когато:

7. при проверка в регистъра по чл. 16а, ал. 1, т. 1 от ЗПООПЗПЕС се установи, че за даден парцел не е произведена биологична продукция от заявената култура - площта на парцела се счита за неизбираема и не се наддекларира; или

8. при проверка в регистъра по чл. 16а, ал. 1, т. 1 от ЗПООПЗПЕС се установи, че не е налична информация за реализирана биологична продукция от заявената култура - площта на всички парцели, заети с тази култура, се счита за неизбираема и не се наддекларира;

Специално по отношение на атакуваните в настоящото съдебно производство разпоредби, конкретни предложения са направени от първия жалбоподател и са отразени в справката, както са изложени конкретни мотиви защо предложението не се приема.

Наведените оплаквания във връзка с противоречие с материалния закон - по-висши по степен нормативни актове от европейското и националното право са неоснователни. Не е посочено конкретно към кои изисквания от Регламент 2021/2115, жалбоподателят К. Д. К. счита, че са добавени нови и ограничителни изисквания, за да бъде направена обективна преценка относно основателността на изложените от него твърдения. К. твърди, че при липса на добив и реализация, влизат в сила чл. 84, ал. 1, т. 7 и 8 от Наредба № 9 от 2023 г., с които подпомагане се отказва. Видно от разпоредбата на чл. 84, ал. 1 от Наредба № 9 от 2023 г., тя урежда случаите, при които ДФЗемеделие намалява плащанията по операция Плащания за поддържане на биологично растениевъдство. Не е ясно и в какво се изразява противоречието на чл. 39, ал. 1, т. 1 и 2 и на чл. 84, ал. 1, т. 7 и 8 от Наредба № 9 от 2023 г. и Регламент (ЕС) 2115. В случая не е уточнено в какво се изразява противоречието и на коя разпоредба от регламента противоречат. Правната рамка, дадена от закона, се изчерпва до възлагане на нормотворческа компетентност на министъра на земеделието и храните да регламентира тези въпроси с наредба, което в случая е сторено.

Неоснователно е оплакването на жалбоподателите, че Наредба № 9 от 2023 г., съдържа повече права или задължения за адресатите си, съгласно чл. 7 и чл. 7а ЗНА, т. е. не е спазена субординацията.Съгласно разпоредбите на чл. 7 и 7а ЗНА:

чл. 7. (Доп. - ДВ, бр. 65 от 1995 г., изм., бр. 46 от 2007 г.) (1) Правилникът е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност.

(2) Наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен.

(3) Инструкцията е нормативен акт, с който висшестоящ орган дава указания до подчинени нему органи относно прилагане на нормативен акт, който той е издал или чието изпълнение трябва да осигури.

Чл. 7а. Нормативен акт се издава и в случаите, когато трябва да се приемат мерки на национално ниво, необходими за изпълнение и прилагане на актове на Европейския съюз или на международни договори, сключени от Европейските общности.

Настоящият състав намира, че едната от цитираните разпоредби разграничава подзаконовите нормативни актове спрямо техния вид, а другата урежда случаите, при които нормативен акт се издава, когато трябва да се приемат мерки на национално ниво, необходими за изпълнение и прилагане на актове на Европейския съюз или на международни договори, сключени от Европейските общности. В случая не става ясно по какъв начин не е спазен принципът на субординация и съответно не са спазени изискванията, заложени в чл. 7 и чл. 7а ЗНА.

Неоснователно е и оплакването, че в чл. 39, ал. 1, т. 1 и т. 2 от Наредбата е въведено изискване за добив и реализация от всички парцели в период на поддържане на биопроизводството, с обратна сила за стопанската 2023 г. В 3 от заключителните разпоредби от Наредба № 9 от 26.06.2023 г. за условията и реда за прилагане на интервенциите Биологично растениевъдство и Биологично пчеларство, включени в Стратегическия план за развитието на земеделието и селските райони за периода 2023 - 2027 г. (обн., ДВ, бр. 56 от 2023 г.) е уредено, че наредбата влиза в сила от деня на обнародването й в Държавен вестник, а именно 30.06.2023 г.

По отношение на разпоредбите на чл. 84 от Наредба № 9 от 2023 г. следва да се има предвид, че те се прилагат от ДФ Земеделие само когато бенефициентът не е доказал придобит доход от заявените площи и реализация от заявената култура. В случая жалбоподателят презумира, че тези разпоредби ще го засегнат в един бъдещ момент, тъй като е наясно, че не може да докаже спазване на тези изисквания. Тези разпоредби се прилагат само за годината, когато е установено неспазване, като ангажиментът не се прекратява и не се връщат изплатени суми, като не се наддекларира, т. е. няма предвидено намаление на плащанията за бъдещ период.

Неоснователно е и оплакването, че в случая е налице законова колизия, тъй като за 2023 г. действат неотменената Наредба № 4 от 2015 г. и с обратно действие Наредба № 9 от 2023 г. на един и същ орган - МЗХ. Наредба № 4 от 2015 г. е за прилагане на мярка 11 Биологично земеделие от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г. и е издадена на основание чл. 9а, т. 2 ЗПЗП. Наредба № 9 от 2023 г. е за условията и реда за прилагане на интервенциите Биологично растениевъдство и Биологично пчеларство, включени в Стратегическия план за развитието на земеделието и селските райони за периода 2023 - 2027 г. и е издадена на основание чл. 67 във връзка с чл. 70, ал. 2 ЗПЗП. Следователно двете наредби имат различно приложение.

Жалбите са неоснователни и следва да се отхвърлят.

От ответната страна е претендирано присъждане на юрисконсултско възнаграждение в представените писмени бележки след последното съдебно заседание. Настоящият състав намира, че същото не следва да се присъжда, тъй като не е претендирано своевременно най-късно в последното открито съдебно заседание.

Мотивиран така и на основание чл.193, ал.1 АПК, Върховен административен съд, състав на осмо отделение

РЕШИ:

ОТХВЪРЛЯ жалбата на К. Д. К., срещу чл.39, ал.1, т.1 и т. 2, както и чл.84, ал.1, т.7 и т.8 от Наредба №9/26.06.2023 г. за условията и реда за прилагане на интервенциите Биологично растениевъдство и Биологично пчеларство, включени в Стратегическия план за развитието на земеделието и селските райони за периода 2023-2027 г. , издадена от Министъра на земеделието и храните.

Решението може да се обжалва с касационна жалба пред Върховен административен съд, петчленен състав в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

Вярно с оригинала,

Председател:

/п/ ТЕОДОРА НИКОЛОВА

секретар:

Членове:

/п/ ЕМИЛИЯ ИВАНОВА

/п/ ИВА КЕЧЕВА